對天津市棚戶區改造的思路研究

◎文/蘇婷 周騰飛 李青賢

對天津市棚戶區改造的思路研究

◎文/蘇婷 周騰飛 李青賢

隨著天津市經濟社會的快速發展，在城市建設中，一些問題逐漸凸顯，棚戶區改造成為其中之一。棚戶區改造不僅僅是民生工程，也涉及到土地利用、城市規劃、城市未來發展。中央對天津的城市定位以及“美麗天津”建設對我市棚戶區改造提出了新要求。本文從天津市棚戶區改造的必要性及現實意義、改造現狀、存在問題等方面出發，結合外省市棚戶區改造的經驗，提出天津市棚戶區改造的思路和建議。

棚戶區；天津市區；改造

一、天津市棚戶區改造的必要性及現實意義

（一）合理配置土地資源，優化產業結構布局

隨著經濟社會的快速發展，人口規模的不斷增長，土地資源逐步成為制約天津市城區經濟社會發展的重要因素。棚戶區改造，有利于合理利用城市現存土地、少占郊區耕地，是合理利用土地資源的重要手段，同時有利于做到基礎設施改造與環境整治提升同步、拆舊建新與公益事業發展同步、建設項目規劃與區域產業發展規劃同步，推動產業結構的調整。在棚戶區改造過程中，將把一些區域打造成集學校、醫院、休閑娛樂、商業、金融服務、公園綠地為一體，功能配套齊全的新城區，對盤活經濟商圈，創造新商機，進一步提升天津市區商業氛圍和人文環境具有積極的推動作用。

（二）提升城市形象，推動經濟發展

“十三五”時期，天津將全力打造經濟和城市兩個升級版。大量“城中村”的存在，將不利于中央對天津定位的實現，影響“美麗天津”的城市形象。另外，棚戶區的存在削弱了城市的轄射功能。棚戶區改造是城市價值再造的過程，是提高城市活力與效率的重要前提條件，城市更新和棚戶區改造二者相互聯系，相互依存。通過拆遷，城市可以疏解中心城區人口密度，科學規劃并合理布局商業和服務業，合理配置公共設施、綠地，建設更為適居的住宅小區。城市環境的改善，為擴大開放、招商引資提供了條件，促進地區經濟發展，改善人們的生活。

（三）改善生態居住環境，惠及民計民生

棚戶區是在產業轉型和體制改革過程中形成的。使用年限久、房屋質量及周邊環境差、抗災性差、基礎設施配套不齊全、治安和消防隱患大是棚戶區的主要特點。以改造前的西于莊為例，該片區人口密度大，城市管理約束不足，臟亂差現象嚴重，并產生了一系列社會問題，群眾生活質量難以保證。通過棚戶區的拆遷改造，重新設計建造高科技、高環保的建筑物，使棚改區居民的居住空間得到拓展，生活環境得到有效改善。同時，棚戶區改造有利于加強城市管理，提升社會治安。居民群眾業余文化生活將會進一步豐富，社會治安好轉，棚改區群眾的人身財產安全有了切實的保障。總之，棚戶區改造是改善人居環境的重點和難點，是以人為本扶助弱勢群體的具體行動，是增強社區經濟活力的新機遇。

二、天津棚戶區改造及規劃現狀

2014年，天津市區內棚戶區改造集中在南開區、河西區、河北區、紅橋區、河東區5個區。

南開區棚戶區改造集中在3個區域，范圍面積為17.65公頃。分別是戰備樓片區、新裕里片區和南開六馬路片區。戰備樓片區建設內容包括項目區內房屋征收與補償、舊建筑物拆除工程、土地整理、基礎設施工程，新建及改造道路3條，總面積10638平方米。新裕里片區區域面積2.65公頃，主要對新裕里片內的棚戶區進行改造，建設地點位于南開二馬路與服裝街交口西南側。南開六馬路片區區域范圍面積5.1公頃，建設內容包括項目區內房屋征收與補償、舊建筑物拆除工程、土地整理、基礎設施工程。

河西區棚戶區改造集中在4個區域，分別是新會道片區、科技大學片區、海地路片區和賓館路片區。新會道片區主要將現有危舊棚戶區拆除并進行道路沿線綠化，將按單元規劃為居住用地，改善群眾的居住環境。科技大學片區、海地路片區和賓館路片區主要將改造范圍內舊建筑物拆除，作為建設預留地待未來開發使用。

河北區棚戶區改造主要集中在3個區域，分別是增產道24段片區、增產道24段片區和三十五中學片區。增產道24段片區主要將改造范圍內舊建筑物拆除，作為建設預留地待未來開發使用。新大路片區主要工程內容包括區內房屋征收和補償、道路工程以及排水管網工程。三十五中學片區主要工程內容包括區內房屋征收和補償、道路工程以及給水工程、排水管網工程。

紅橋區棚戶區改造主要集中在6個區域，分別是丁字沽片區、金潞園片區、西沽片區、松楠樓片區、聚順里片區和單家面鋪片區。丁字沽片區用地面積為24.3公頃，區內主要為現狀棚戶居民區平房、廠房及辦公商業用房等。金潞園片區用地面積6公頃，主要對區內房屋征收，道路與管網工程。西沽片區通過房屋征收、基礎設施建設和土地出讓等工作，為西站地區城市副中心規劃的實施與建設奠定堅實的基礎。聚順里片區建設項目包括房屋補償與征收，地下的管線拆改內容，區內組團級道路及綠化工程。

河東區棚戶區改造主要集中在4個區域，分別是四號臺片區、棉一宿舍（鐵路木材廠）片區、六緯路18號地片區和合興里片區。四號臺片區項目用地面積5.41公頃，工程內容包括項目片區內房屋征收和補償、拆除工程、道路工程、管網和照明工程及綠化工程。棉一宿舍片區、六緯路18號地片區和合興里片區主要將改造范圍內舊建筑物拆除，作為建設預留地待未來開發使用。

三、天津棚戶區改造存在的問題

客觀上講，天津市內棚戶區改造難度較大，主要原因在于商業價值高，容易改造的片區基本改造完畢，剩下的大多改造成本較高。天津市內棚戶區改造存在的突出問題主要包括以下幾個方面：

（一）土地政策難以落實到位

目前天津市實施的棚戶區改造項目大部分采取市場化的運作方式，在實際改造過程中，為了調動開發企業的積極性，對棚戶區改造項目中的全部建設用地實行劃撥供地，這一規定與《土地法》中有關劃撥用地的規定明顯不符。2009年，住建部等3部委印發了《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》，明確規定“棚戶區配套建設的商業、服務業等經營性設施用地，必須以招標拍賣掛牌出讓方式供地”。但在執行過程中會產生問題，招標拍賣掛牌出讓的土地必須是“凈地”，而采取市場化運作的棚戶區改造項目，都是在開發企業先期投入資金進行拆遷之后才能成為“凈地”，為了保障開發企業的利益，地方政府雖然會按照規定進行招標拍賣掛牌，但會采取一定的措施，確保開發企業能順利拿地，結果使規定流于形式。

（二）征地拆遷工作難度大

棚戶區拆遷改造涉及的人群有不同的利益訴求造成拆遷工作無法順利完成。在具體某片棚戶區拆遷中情況復雜，有些居民希望加緊拆遷，有些居民希望不拆遷，有些居民希望拆遷但是有條件耗下去，打持久戰爭取更多補償款項等。有居民為了在拆遷中得到更多賠償，私搭亂蓋。有居民把拆遷看做是自己住房升級換代的機會，能夠滿足自己住房要求就行。有些居民希望以小博大，換取更大房屋。這樣不同的住房需求、不同的拆遷補償要求，加大了征地拆遷工作的難度。

（三）缺乏正面輿論導向，實施改造難度加大

棚戶區改造能有效解決低收入人群的住房困難，也能改善城市面貌、提高城市品位，可謂一舉多得。正常情況下棚戶區居民和政府都應該積極參與和支持。但實際情況是，“拆遷難”成為越來越普遍的問題，暴力強拆也屢見不鮮。原因主要有兩個方面：一是補償標準低，老百姓利益受到侵害；二是拆遷戶要價過高，要求得不到滿足。從天津出臺的棚戶區改造政策來看，普遍考慮了棚戶區居民的實際情況，按照補償方案都能得到實惠，因此目前改造難度大的主要原因還是少數拆遷戶要價過高。有些拆遷戶不合理要價，希望達到一夜暴富的目的。現實情況是越堅持、越敢要，得到的也越多。由于缺乏正確的輿論導向，有些地方政府為了息事寧人，往往對這類人群區別對待，給予額外的好處，這樣反而造成所謂的“釘子戶”越來越多。

（四）缺乏有效的監督

在棚戶區中，居民作為拆遷客體，在信息的掌握量和財力以及公權力上所占有的資源相對較少。在缺少有效監督情況下，有些開發商鉆法律的空子，其做法可能會損害老百姓的合法利益。當民眾認為自己的權益得不到保障，訴求找不到合理的表達方式后，就會通過非正常的途徑來表達，比如聚眾鬧事、集體上訪、越級上訪等。給社會穩定造成了一定的影響。

四、棚戶區改造的經驗借鑒——以遼寧省棚戶區改造為例

（一）采取多融資運行模式

遼寧省政府提出“九個一塊”融資策略，即“政府+市場+社會”模式。其中“政府”對應的是“政府補貼一塊，政策減免一塊，銀行貸款一塊”，資金主要來自政府財政投入、政策性金融貸款、土地出讓金減免、管理稅費減免等。由政府制定和實施相關的制度與政策，利用政府的公共財力和運作能力，對棚改家庭提供程度不同的補助與保障，政府直接或通過代理人負責具體棚戶區改造工程的組織和實施。在“市場”中，對應的則是“企業自籌一塊、個人集資一塊，市場運作一塊”。涉及棚戶區改造的人力、資金、技術及棚改住房的生產、交換、分配和消費等環節，由棚改相關開發企業、金融機構、中介組織、棚改家庭共同承擔，主要通過市場來實現。

（二）促進產業結構轉型，推動經濟發展

遼寧省將棚改與經濟發展緊密結合，促進棚戶區改造和經濟發展的良性循環。棚戶區改造投入的建設資金產生了直接的帶動效應，對相關產業及人員就業均產生了一定影響。同時，棚改后居民相關就業的增加及對經濟的貢獻，加大了棚改對宏觀經濟的影響。棚戶區改造促進城市產業轉型。棚戶區改造騰空的大量土地為城市產業轉型提供了良好的空間載體，在加快了城市產業聚集的同時，更推動了很多城市中心的產業結構調整，從而促進第三產業發展。

（三）改善城市面貌，優化城市空間結構

遼寧省各城市在棚改中根據城市總體規劃，合理劃分城市的空間職能。將規劃工礦區、商務區等范圍內的棚戶區居民實施異地安置，遷移到居住區內；把規劃居住區內的廠礦、商業企業等遷出，使城市的空間功能更加明晰。利用棚改契機，遼寧大規模進行了土地整合，盤活存量土地，改善建設用地結構，提高了土地配置和利用效率。通過棚改，全省共騰空土地134平方公里，為城市的可持續發展儲備了空間資源。棚戶區周邊環境得到改善，基礎設施不斷完善，提高了土地價值，帶動房地產等投資，增加了財政收入。

（四）改善住房條件，為百姓謀福利

通過棚戶區改造，居民住房條件得到極大改善，生活配套較之前有顯著改進。改造后居民的居住面積明顯擴大，住房結構更加合理。同時，增強了居民的安全感。在居民住進新房的同時，政府給予了一定程度的購房優惠，使接近97%的新區居民都擁有了完全產權住房。通過這種做法使居民成為有產者，其新住房成為其資產性保障，保障了居民的基本居住權利和財產權利，在一定程度上有助于縮小貧富差距，棚戶區改造有助于密切城市政府與居民的關系，提升政府的公信力和合法性，對于促進城市的穩定、和諧和發展具有重大意義。

五、“十三五”期間針對河東區棚戶區改造的相關對策建議

要把這項造福于民的民生工程、民心工程建設好，在實施過程中應當把握好以下幾點：

（一）政府主導，市場運作

政府各有關部門應依據各自職責，密切配合，加強對棚戶區改造的監督指導，加大財政投入力度，通盤規劃、統籌協調，通過依法行政，營造良好的、公平競爭的環境，廣泛宣傳棚戶區改造的重要意義，深入細致地做好群眾工作，為企業的發展保駕護航，營造良好的社會氛圍，推進棚戶區改造工作。在改造過程中，積極落實民間資本參與棚戶區改造的各項支持政策，消除民間資本參與棚戶區改造的政策障礙，鼓勵和引導民間資本參與棚戶區改造，根據保障性安居工程任務安排，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區改造。同時，鼓勵企業出資參與棚戶區改造，加大改造投入。

（二）優化改造區空間布局

注重城市開發建設的整體性、差異性和長期性。在棚戶區改造后的建設用地及規劃上，充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，貫徹節能、節地、環保的原則，可借鑒試行非就地安置模式，即棚戶區所在地塊改造為新的商業區或高端住宅區，棚戶區居民則被安置在城市其他區域。適當合理規劃安排商業區、文化區、休閑區及物流區等城市發展項目，努力做到集約用地，擴大就業和促進經濟發展，嚴格控制套型面積，落實節約集約用地和節能減排各項措施。實行原地和異地建設相結合，合理規劃棚戶區改造后的空間布局。

（三）嚴格改造管理

拆遷改造是一項極容易引發社會矛盾的工作，尤其是在近年來各地因拆遷引發的社會矛盾甚至群體性事件的情況時有發生的情況下，更需要做好耐心細致的群眾工作。作為一項民心工程的棚戶區改造，如果人民群眾不滿意或是未能得到人民群眾的理解，就應該檢討拆遷補償和安置等方面存在的問題，耐心做好工作，不宜進行強制拆遷。因此，應嚴格規范棚戶區改造的管理，嚴格項目報批制度。加強監督，對在棚戶區改造及安置住房建設、分配和管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職的行政機關及其工作人員，要依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。明確各類棚戶區改造的范圍，根據實際情況出臺棚戶區界定標準。出臺相關法律、法規和政策相關細則，嚴格控制棚戶區改造中的拆遷補償面積和補償費用額度，全面做好摸底調查工作，充分征求棚戶區居民的改造意見。對開發商進行嚴格的資質審查，嚴格執行基本建設程序和標準規范，特別是抗震設防等強制性標準，積極執行綠色建筑標準。

（四）加強配套設施建設

棚戶區改造應根據城市經濟社會發展、城市總體布局等因素統籌規劃，與城市規劃、城市建設、土地利用等有機結合。與推動城市發展和城區轉型、完善城市功能、改善人民群眾生活質量相結合。棚戶區改造要按照有關規定規劃建設相應的商業和綜合服務設施。政府要拓寬融資渠道，加大投入力度，加快配套基礎設施和公共服務設施的規劃和建設。有效進行城區結構調整，實現城區規劃意圖。在棚戶區改造過程中，同步規劃，高標準建設，對社區服務、文化體育、安全防范、管理服務用房等配套設施設備進行重點建設及修整，完善供電、供水、排水、供氣、供熱、垃圾收集、電信、郵政等市政基礎設施，不斷加強住房管理，完善社區公共服務，確保居民安居樂業。

（五）堅持以民為本

秉承“以民為本”的服務理念，在改造過程中處理好歷史遺留的產權問題，著眼于切實保障居民的切身利益，保證人民群眾的利益不受到損害。實行實物安置和貨幣補償相結合，由棚戶區居民自愿選擇。按照有關規定制定具體安置補償辦法，禁止強拆強遷，依法維護群眾合法權益。對經濟困難、無力購買安置住房的棚戶區居民，可以通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求，或在符合有關政策規定的條件下，納入當地住房保障體系統籌解決。加強安置住房分配過程的公開透明，維護棚戶區群眾的知情權和參與權，提高居民的幸福指數，確保居民滿意。

［1］馮先明.城市棚戶區改造研究與實踐［D］.鄭州大學，2010.

［2］陸偉芳.城市化進程中城中村改造思考［J］.揚州人學稅務學院學報，2003.

［3］遼寧棚戶區改造［DB/OL］.http:// www.chinadaily.com.cn/hqkx/phgz.html.

［4］尚教蔚.遼寧棚戶區改造:改變居住環境的綜合整治與完善配套［J］.經濟社會體制比較，2012.

責任編輯：張麗恒

F293

A

1006-1255-（2015）11-0014-04

蘇婷（1987—），天津市經濟發展研究院。郵編：300202

周騰飛（1990—），天津市經濟發展研究院。郵編：300202

李青賢（1985—），天津市經濟發展研究院。郵編：300202