論普惠金融體系下小額信貸模式的制約與對策★——基于湖南農村小額信貸發展的視角

尹建中皮珺丹（.湖南城市學院商學院　.澳門科技大學商學院）

論普惠金融體系下小額信貸模式的制約與對策★——基于湖南農村小額信貸發展的視角

尹建中1皮珺丹2
（1.湖南城市學院商學院2.澳門科技大學商學院）

【摘要】農村小額信貸對支持“三農”建設，縮小貧富差距具有重要意義。湖南農村經濟的不平衡發展為農村小額信貸提供了廣闊的發展空間，但是法律、利率、內部控制、運作模式、資金來源、風險控制等多重因素制約湖南農村小額信貸可持續發展，本文從政府和小額信貸機構兩個角度提出相應對策。

【關鍵詞】普惠金融體系農村小額信貸小額信貸機構

★本文由湖南省社會科學基金項目“社會資本對中小企業融資行為的影響研究”(編號：11YBA045)資助；湖南省城市經濟研究基地資助。

一、引言

小額信貸（Microfinance）于20世紀70年代由孟加拉銀行家黙罕黙德·尤努斯（Muhammad Yunus）提出，其含義是向低收入階層和微型企業提供小額度的、持續的信貸服務活動，基本特征是額度較小、服務于貧困或中低收入群體，無擔保，無抵押[1]。小額信貸的發展成為金融扶貧的重要思想來源，也是世界范圍內解決農村經濟發展中資金約束問題的重要途徑之一。2005年，聯合國推廣“小額信貸年”，旨在能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系[2]，并提出了以貧困和低收入群體為中心、小額信貸為核心內容的普惠金融體系（Inclusive financial system）。我國小額信貸由著名經濟學家茅于軾和湯敏先生于1993年開始研究，同年杜曉山教授赴孟加拉格萊珉銀行考察，并于1994年在格萊珉銀行和福特基金會的資助下，牽頭在河北易縣試點“扶貧經濟合作社”，隨后開始在全國推廣小額信貸和普惠金融體系建設，許多省市都開展農村金融產品和服務方式創新試點。截至2012年底，我國農戶貸款余額為3.6萬億元，較2007年末增長170.1%；涉農貸款余額為17.6萬億元，占各項貸款余額比重為26.2%，較2007年末增長188.2%[3]。

2010年中央一號文件中明確指出要“提高農村金融服務質量和水平”，十八屆三中全會提出要“發展普惠金融”，體現了中央期待在我國農村金融市場逐步建立起一個普惠制金融服務體系的決心。小額信貸是促進我國金融體系發展的必要手段。發展小額信貸，對于支持農民和農村的發展，縮小貧富差距具有重要意義，也是我國農村金融體制改革，乃至整體金融建設的重點。對此，本文就湖南農村小額信貸發展現狀、小額信貸發展制約因素和農村小額信貸發展對策進行相關探討。

二、湖南農村小額信貸發展現狀

（一）湖南農村經濟發展分析

湖南省土地面積21.18萬km2，占全國國土面積的2.2%。全省轄13個市、1個自治州、122個縣（市、區），其中國家級貧困縣20個，省級貧困縣18個，貧困地區土地面積達7.98萬km2，占全省土地總面積的37.68%[4]。全省總人口6 568萬，2013年末城鎮化率47.96%。湖南農村純農業人口多，貧困人口多，老、少、邊、窮范圍廣，農村經濟發展整體滯后。農村經濟的不平衡發展為農村小額信貸提供了廣闊的發展空間。

（二）湖南農村小額信貸發展概況

1.農村小額信貸模式

湖南農村小額信貸模式主要有三類：一是農村信用合作社主導的信用貸款模式，是農村小額信貸的主體；二是商業性小額貸款模式，規模不大但發展迅猛；三是政策性銀行模式，主要由農業銀行、農業發展銀行和國家政策性機構負責放貸，資金主要來源于國家財政資金和政府提供的扶貧貼息貸款。

2.農村小額信貸發放機構

（1）農村信用合作社。湖南農村信用合作社經過50多年的發展，其機構網點達到5 000余家，是農村小額信貸的金融主力軍。湖南省農村信用社2013年存、貸款余額分別達4 586.18億元、2 680.44億元，均居全省金融機構第一位。其中，全年凈放貸款441.39億元，涉農、小微企業貸款余額分別達2 330.51億元、713.62億元[5]。

（2）村鎮銀行。村鎮銀行立足縣域，服務“三農”，以農民和縣鄉小微企業為主要服務對象。2008年3月，湖南首家村鎮銀行——湘鄉市村鎮銀行成立，到2014年6月，湖南省共組建了51家村鎮銀行遍及全省14個市州，控股銀行包括建設銀行、光大銀行、浦發銀行、匯豐銀行、國家開發銀行、長沙銀行、包商銀行、哈爾濱銀行、廣州農村商業銀行、上海農商銀行、湘潭市商業銀行等[6]。湖南村鎮銀行服務“三農”意識強，各村鎮銀行都有自己獨創的信貸政策，創新涉農服務方式，創新小額信貸產品，創新質押、擔保手段，傾其所能服務縣域經濟。

（3）小額貸款公司。小額貸款公司是面向“三農”和中小微企業、不吸收公眾存款、經營小額貸款等業務的企業法人。小額貸款公司主要發放信用貸款，無須任何抵押物，其特點是發放速度快、手續簡單，放貸條件比銀行寬松。湖南省于2009年6月啟動小額貸款公司試點工作，到2013年10月底，共成立小額貸款公司177家，注冊資本近132.89億元，累計發放貸款238.85億元，其中涉農貸款約占40%[7]。

（4）農村資金互助社。農村資金互助社是我國農村新型金融組織體系的重要組成部分，相比村鎮銀行關注的客戶更加低端。湖南農村資金互助社有政府引導、村民自發等設立形式。成立于2007年8月的湖南省花垣縣雅酉鎮排達扣村扶貧互助社，多年來在解決村民融資難問題和推進農業產業化等方面，發揮了積極作用，是湖南省采取政府引導方式設立農村資金互助社的成功典范。

3.農村小額信貸主要用途

農村小額信貸單筆金額小，業務量大，主要是用于農民生產和生活需要。其主要用途包括：用于農民家庭的農業生產需要，農村農產品加工和制造業加工等非農業生產需要，農民建房、學費、醫療等生活性消費需要。

4.農村小額信貸主要產品

農村小額信貸產品主要有小額信用貸款和聯保貸款。以湖南農信社為例，其小額信用貸款是以借款人的信譽發放的貸款。根據借款人自身信用狀態，綜合考察借款人現金流狀況、用途、經營狀況、綜合實力等情況而發放，無需提供擔保。其特點是放款快、免擔保、手續簡單，服務對象為農戶、商戶、小微企業。小額信用貸款產品包括小額農戶信用貸款、小額商戶信用貸款、小微企業信用貸款和財政貼息創業貸款；旨在解決農戶、商戶、小微企業貸款難、抵押難、擔保難問題；發放額度不超過200萬元（含）；期限在2年及以內[8]。

三、湖南農村小額信貸發展制約因素

（一）法律法規不完善，監管責任不明確

雖然國務院、銀監會針對民間投資健康發展，小額貸款公司試點，以及關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司的有關政策等先后頒布了相關法律法規，但至今沒有出臺專門針對小額信貸的法律法規，小額信貸機構的合法身份尚不明確。小額信貸外部監管乏力，銀監會和央行的監管范圍模糊、職責不清。湖南省各地方政府對小額信貸的配套扶持政策如財政、稅收、資金支持等也比較少，無法給予小額信貸發展有力支持。由于法律、法規、制度建設和監管的缺失，小額信貸機構可持續發展意識薄弱，不重視內部制度化管理，存在短期行為，不注重持續發展，這不符合國家大力發展普惠金融體系、建立和諧金融的要求。

農村小額信貸針對廣闊、分散的農戶，涉及面廣，業務成本高，管理費用大，因此必須收取較高的利息才能彌補成本。然而我國長期對正規金融機構實行利率封頂政策，對存貸利率實行嚴格的國家控制。人民銀行規定：農村信用社開展的小額信用貸款年利率為基準利率的0.9～2.3倍，四類機構（村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司）的貸款利率下限為人民銀行公布的同期同檔次貸款基準利率的0.9倍，而經批準吸收存款的機構，其存款利率實行上限管理，最高不得超過人民銀行公布的同期同檔次存款基準利率[9]。《湖南省小額貸款公司監督管理辦法（試行）》規定，小額貸款公司發放貸款利率為即期人民銀行公布的同類同期貸款基準利率的0.9～4倍。調查顯示，湖南省農村信用社向農戶發放的小額貸款，視貸款對象利率在6%～9%之間，樣本小額貸款公司貸款平均利率基本維持在貸款基準利率的3倍左右。

政策導向下的農村小額信貸低利率水平，因其缺乏激勵機制，小額信貸機構發展后勁不足而不利于小額信貸的發放與推廣；低利率水平導致農村小額信貸供求不平衡，滋生高利貸的產生；同時，低利率使借款者感到壓力不大，容易產生松懈情緒，導致高違約率。

（三）內部控制薄弱

1.管理水平較低

湖南農村各小額信貸機構內部控制、風險防范、激勵約束等制度體系不完善，面臨著高素質專業人才缺乏、基層信貸人員不足、部分信貸人員職業素養不高的窘境。農村信用合作社、郵政儲蓄銀行和村鎮銀行等金融機構目前是開展農村小額信貸的主體，但軟硬件建設、隊伍素質、管理水平等相對落后。農村資金互助社是社區互助性銀行業金融機構，是獨立的企業法人，但其組織較松散，基礎設施、人員配備以及內部管理制度等均較薄弱。小額貸款公司不是金融機構，作為一般的企業法人，可能出現制度建設滯后，普遍存在財務核算不規范、科技手段落后、信貸管理松散、風險管理不到位、撥備制度沒有建立等問題，甚至個別小貸公司存在違法行為。

2.貸款操作不規范

首先，湖南還沒有建立起完善、可共享的農戶信息管理體系和評價農戶信用等級的指標體系，信貸人員無法準確、客觀地掌握農戶的實際情況，導致農戶信用評價隨意性大，評價結果不能反映真實情況。其次，沒有建立嚴格明確的放貸與貸款回收責任制度。部分小額信貸機構中信貸人員負責放貸對象與數量，其他部門負責貸款回收，導致信貸員不關心貸款質量，甚至出現信貸員發放人情款、以貸謀私的現象。第三，由于信貸電子化建設滯后，貸款發放方式落后，辦理效率低下。

（四）運作模式單一

北部灣經濟區的區內貿易比重反映了其在廣西省內貿易中的一個地位，如果這個比重呈上升趨勢，則表明廣西總貿易對北部灣經濟區的區內貿易的依賴程度也在上升。本文主要選取北部灣經濟區2008年-2011年四年間全區區內進出口額以及全區進出口總額來進行測度，通過選取指標得到如下表格：

湖南省小額信貸產品在滿足客戶需求方面缺乏產品創新，品種單一，授信對象范圍狹窄，額度偏小，還款周期不靈活。

1.授信對象范圍狹窄

由于農村小額信貸的服務對象是低收入階層，這從根本上決定了其授信對象主要是低收入農戶的日常資金需求，而對于那些農村產業化經營、規模化經營的大量資金需求卻無能為力。

雖然目前湖南發放農村小額信貸的主體較多，但這些主體之間缺乏有效的市場競爭。農業銀行為廣大農民提供農戶小額貸款，但其小額信貸業務在逐漸減少；村鎮銀行和農村資金互助社發展時間短，數量少、覆蓋面低；小額貸款公司的貸款對象主要是中小微企業、個體私營戶和工薪階層個人，服務于“三農”的比重小。農村信用社是目前農村小額信貸發放的主要金融機構，由于各貸款主體之間缺乏競爭機制，導致農村信用社發放的農村小額信貸品種類別少，運作效率低。農村信用社在選擇客戶時，為了規避風險，偏好于選擇資金需求量較大、還款能力較強的優質客戶，而忽略資金需求量小的農戶。

2.貸款周期設置不合理

湖南農村信用社小額信貸償還期限規定在2年及以內，而聯保貸款按規定是依據生產、經營周期合理確定期限，一般不超過1年，其他信貸機構貸款償還期限一般在1年以內。但由于農業生產周期較長，特別是養植業和一些經濟作物的種植，1～2年的借貸周期難以滿足農戶生產需要，即使農戶能還貸，還貸之后容易造成資金不足而導致農戶損失，因此小額信貸在期限上的瓶頸使其作用難以發揮。

（五）資金來源持續性差

小額信貸機構資金來源不足，發展可持續性差。農村信用社的資金來源主要是吸收企業和居民存款，另有少部分是國家央行再貸款或財政補貼，資金實力較弱。村鎮銀行只在縣域或鄉鎮范圍內經營，其資金來源為地方性的注冊資本金、各方股金和存款，其在吸儲方面比較困難，資金量有限，使用成本高。農村資金互助社資金來源由政府提供啟動資金，資金來源非常有限。小額貸款公司運營資金來源僅限為股東繳納的資本金、捐贈資金和經營利潤。

（六）風險控制機制不健全

農村小額信貸的貸款對象主要以農業、農民為主，必然存在自然風險和信用風險，同時小額信貸機構自身也存在操作風險與內部控制風險。

由于農村小額信貸保險機制不健全，一旦發生自然災害，將導致大量農戶違約，從而使小額信貸機構的資金鏈斷裂而產生自然風險。

農村小額信用貸款最突出的特點是憑借農戶信用發放貸款，農戶信用的好壞將直接影響到貸款收回。湖南省農村各金融機構均規定，信貸員在發放小額信貸類貸款前應詳細全面調查借款人的信用狀況。但以下問題導致湖南農村小額信貸的信用風險無法避免：第一，信貸員數量少、責任意識不強，不能確保農戶信用狀況的準確性，一旦農戶信用等級下降，借款人可能無法按時償還貸款；第二，對于農戶主觀故意拖欠貸款，在內部控制上還沒有完全有效的規避方式；第三，農村小額信貸沒有抵押品，這在一定程度上助長了個別農戶的違約意識。

農村小額信貸機構內部管理機制不健全，規章制度不完善，員工綜合素質不高，加上小額信貸“小額、分散、無抵押”的貸款原則，加大了小額信貸的內部控制風險。

除此之外，由于農戶法律法規知識淡薄，小額信貸機構管理手段落后等原因，湖南農村小額信貸還存在一戶貸款多戶使用、多個小額信貸轉移給一戶使用以及多頭貸款的重復性風險。

四、湖南農村小額信貸發展對策

（一）完善法律法規，規范農村信貸市場

國家應盡快出臺農村小額信貸機構規范發展的法律法規，明確小額信貸機構的法律地位，使其具備組織上的合法性和可持續性。制定小額信貸市場準入制度，包括準入所必備條件、審批制度、監督制度、報表制度等，使農村小額信貸有法可依。

針對不同小額信貸機構，采取不同的監管模式。對于正規金融機構如農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行等，將其納入銀行監管框架中，對這些機構的最低注冊資本、資本充足率、存款準備金率、風險集中度等硬性指標作出嚴格規定。對于小額貸款公司應由監管層成立全國性小額貸款公司，通過設計行為準則進行行業自律，對小額貸款公司的準入、運營、退出等進行規范[10]。對于農村資金互助社，應實行社員自律管理，同時積極探索建立以自律管理為基礎、銀行業監管機構監管為主體、地方政府風險處置為保障、社會監督為補充的分工協作和互相配合的監督管理體系。同時，地方政府應在財政、稅收等政策上給予大力支持，給予財政補貼和稅收優惠，給小額信貸機構以資金支持，讓更多農民和小微企業獲得所需資金。

（二）實行市場利率差異化策略

科學合理的利率是農村小額信貸可持續發展的前提，貸款利率的制定應遵循借款人有承受能力和貸款人有盈利空間的原則。人民銀行規定，自2013年7月20日起全面放開金融機構貸款利率管制，對農村信用社貸款利率不再設立上限。除農村信用社外，包括農業銀行、農業發展銀行、農村商業銀行等在內的其他各類提供農村金融服務的農村金融機構貸款利率上限均已放開。小額信貸機構應以此為契機，按照收益大于成本的原則，對借款人進行市場細分，在現行利率政策允許范圍內采取差異化定價策略，更好地提升利潤空間。

（三）建立多樣化的小額信貸運行模式

小額信貸產品差異化。小額信貸機構應根據小微企業和農戶的實際需要創新農村小額貸款模式，開發小額貸款品種，足額發放小額貸款。根據小微企業和農戶對信貸資金需求的大小，小額信貸品種應當根據差異化原則進行細化，對于不同種類的農戶資金需求設計有差異的信貸品種，提供不同的貸款額度、貸款期限、貸款利率、還款方式等。

合理設定小額信貸的金額、期限。小額信貸機構應根據農戶的經濟和社會特點，合理設計一套既有利于改善對農戶的信貸服務，又能使小額信貸機構實現可持續發展的金融工具。根據農戶的不同貸款需求，合理確定授信額度和貸款期限，力求使貸款資金和授信期限貼近生產經營實際。

（四）拓寬資金來源渠道

第一，依靠人民銀行利用再貸款機制，不斷增加對農村信用社的資金投入。第二，將小額信貸的融資余額與小額貸款公司信譽程度掛鉤，逐步放開“兩個銀行業金融機構”的限制，引導商業銀行為小貸公司提供貸款。湖南省人民政府《關于促進小額貸款公司規范發展的意見》（湘政發[2013]7號）明確指出，鼓勵各銀行業金融機構為小額貸款公司提供融資，探索小額貸款公司通過國家認可的金融交易所或股權交易所等機構進行融資試點。第三，放寬農村地區金融機構準入標準，允許新設村鎮銀行等信貸機構，通過村鎮銀行吸收民間閑散資金，促進農村資金回流。第四，地方政府通過稅收政策的調節作用和財政補償機制的建立，如稅收減免、財政補貼、農戶貸款風險補償基金等政策和措施解決小額貸款公司和村鎮銀行資金困難問題。

小額信貸機構在拓寬融資渠道的同時，也要注重成本管理，開源節流，提高資金利用率和回收率。

（五）建立健全風險防范控制體系

1.建立農戶征信體系，降低違約風險

一方面，農戶信用數據缺失是小額信貸風險評估的最大難題。因此，小額信貸機構應做好農戶信息的收集、整理、評價等工作，從信用記錄、償債能力、經營項目等方面建立信息數據庫和信用檔案，掌握農戶真實的信用狀況，提高抗風險能力。另一方面，小額信貸機構應加大法律知識和信用意識的宣傳力度，培育良好的社會誠信環境，對農戶進行誠信教育，增強農戶的法律意識，使之形成講誠信的自我約束力。

2.完善內部控制機制，規避內控風險

內部控制機制完善是小額信貸可持續發展的關鍵因素之一。首先，小額信貸機構應規范各項管理制度，包括職能部門設置、人員配備及責權利的界定、業務流程、財務會計制度等，確保制度健全規范；其次，提高員工綜合素質，通過引進、培訓、考核等方式，提升員工專業技術能力，加強道德素質教育，增強工作主動性及責任感。

3.建立保險機制，防范自然風險

政府應鼓勵小額信貸機構和保險公司共同開發“小額信貸+小額保險”的農村小額信貸保險產品，建立小額信貸保險機制；同時大力宣傳鼓勵農戶參加農業保險，要求農戶在取得小額信貸產品時必須購買配套保險產品，加大借款農民的風險保障，降低由于自然因素所導致的經濟損失風險。

主要參考文獻：

[1]杜曉山．小額信貸與普惠金融體系[J]．中國金融，2010（4）．

[2]關天翊．普惠金融體系中的小額信貸機制研究[J]．地方財政研究，2013（9）．

[3]中華人民共和國中央人民政府．中國農村金融服務報告2012[EB/OL]．http://www．gov．cn/gzdt/2013- 04/03/content_ 2369775．htm, 2013-04-03．

[4]周妮笛．湖南省農村金融生態環境問題初探[J]．金融經濟，2009（6）．

[5]柳德新,陳淦璋．加大金融對實體經濟的支持——來自省委經濟工作會議熱點話題之四[N]．湖南日報, 2014-01-07．

[6]中國銀行業監督管理委員會．金融許可證信息[EB/OL]．http://xukezheng．cbrc．gov．cn/ilicence/, 2014-06-30．

[7]湖南省小額貸款公司協會．全省小額貸款公司年度檢查總結通報會暨業務創新研討會在湖南郴州舉行[EB/OL]．http://www．muhn．org．cn/td/view．asp?newsid=1183,2013-12-18．

[8]湖南省農村信用社聯合社．貸款業務[EB/OL]．http://www．hnnxs．com/Index．aspx, 2011-12-06．

[9]但有為，苗燕．農村資金互助社暫不用交存存款準備金[N]．上海證券報，2008-05-09．

[10]李敏．完善廣西小額貸款公司監管研究[D]．柳州：廣西大學，2013．

責編:夢超

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