基于層次分析法的非經營性政府投資項目管理模式比選研究

■陳 建 ■浙江省防汛物資管理中心，浙江 杭州 310020

國家發展改革委、外交部、商務部在2015年3月28日聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，而基礎設施互聯互通是“一帶一路”建設的優先領域。今年地方兩會，各地方公布的“一帶一路”擬建、在建基礎設施規模已達到1．04萬億元。但目前在我國政府投資工程建設領域中，尤其是非經營性政府投資工程，“三超”、“三低”的現象還很普遍。長期以來多種項目管理模式并存，而大部分非經營性政府投資項目在項目管理模式的選擇方面是沒有經過認真研究和分析的，甚至是由政府部門的意志決定。因此，科學的選擇一種合適特定項目的管理模式成為提高投資效益的有效手段。

1 非經營性政府投資項目管理模式現狀及分析

隨著改革的深入，非經營性政府投資項目的管理模式也發生了巨大的變化。可以歸納為四種類型:工程指揮部型、基建處室型、項目法人責任制型、專業機構型、項目代建型［1］。

基建處室型。對于工程項目較多的行政單位(教育、文化、衛生、體育部門)均設有基建處或負責基建項目管理的部門，對本單位基建項目實行全過程管理，該模式的特點是自建自用。

工程指揮部型。在一些大型的公共建筑、市政工程以及環境治理工程中，臨時從政府相關部門抽調人員組成工程指揮部，項目建成后，工程指揮部隨之解散。這類項目的特點是任務單一性、臨時性。

專業機構型。這是隨著政府投資項目管理方式變化而出現的新型管理模式，方式是設立一個專門的機構負責政府投資項目的管理。按照管理機構的性質分為政府機關型(陜西模式)、事業單位型(上海模式)和企業型(重慶模式)。

項目代建型。2004年7月由國家發改委在其《投資體制改革方案》中正式提出了政府投資項目代建制管理模式，《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》進一步提出代建制是指政府投資項目通過招標等方式，選擇社會專業化的項目管理單位(簡稱代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度。并根據本省的實際情況，劃分了實行代建制的省級非經營性政府投資項目類型及規模。

雖然全國各地推行代建制并頒布了地方的管理辦法，但目前仍有許多實踐者不能正確認識代建制，認為非經營性政府投資項目只要采取代建制就能防止腐敗，提高項目管理水平，取得良好的經濟效益和社會效益。國內一些專家學者也指出代建制還存在不完善的地方，并不是對任何項目都適用。在決策采用哪種模式進行管理時，首先要考慮法律法規是否要求必須采用代建制。但業主若不考慮自身和項目特點以及項目實施區域的代建市場情況，無論法律法規是否要求而盲目地使用代建制，反而會影響項目的實施效果。因此，通過科學分析采用其他項目管理模式，可能會取得更好的項目效果。

2 指標體系的構建及決策模型的建立

2．1 指標體系建立的原則

建立影響項目管理模式選擇的指標體系是構建項目管理模式選擇的先決條件，建立恰當的指標體系，能夠比較完整的反映出項目的自身特征及建設單位的要求，構建指標體系遵循以下原則［2］:代表性，選取的指標應能適當代表研究對象某方面的特性，指標間的相關程度應盡可能小;實用性，選取的指標應能夠容易的收集數據并度量，能夠分析計算;全面性，建立的指標體系應能全面反映相關各方面的特點。

2．2 構建指標體系

指標若要滿足全面性，勢必要增加指標個數，但增加了指標個數，指標間的相關程度可能性增加，反而影響了代表性［3］。所以，不可能將所有指標都考慮在內，要結合非經營性政府投資項目的特點，分析出代表性強的指標。

(1)項目特征。項目特征包含工程類型、規模、復雜程度、經濟屬性、范圍清晰度、技術可獲性等9個指標。對于工程規模小的、技術難度低的項目，建設單位能夠勝任管理要求時，可以采用傳統方法進行管理。而大、中型項目對管理能力要求較高，如果建設單位管理水平達不到要求，則需要承包商的協助。部分建設項目如環境整治、拆遷安置等需要長時間協調多方面的關系或涉及財政賠償問題，則由建設單位直接進行管理更為有效。因此，選定工程規模、技術難度和協調需求作為具體特征。

(2)建設單位能力及目標要求。業主能力及目標要求包括業主可用人員、工期延期率、成本超支率等19個指標。大部分建設單位下設基建部門或具備抽調人員的能力，但對于規模較大、技術較復雜的項目可能難以獨立擔負管理責任而需要尋求外部幫助。建設單位對項目的關注要求及上級考核重點主要集中在投資、質量、工期三個績效因素。因此選定可用管理力量及參與度、質量要求、成本超支率及工期延期率為具體特征。

(3)外部因素。外部因素包括承包商能力、法律可行性、市場競爭度、市場誠信度等9個指標。建設單位需要從建設市場選取合適的承包商，通常是從承包商資質、企業規模、管理水平和業績水平等幾方面考慮。而當地建筑市場是否發展成熟，將直接影響投標的競爭充分性，從而決定能否找到最合適的承包商。因此選定承包商能力及類似經驗、當地市場競爭度為具體特征。

綜上所述，建立指標體系如表1。

表1 指標體系

2．3 確定評價方法

建設項目要取得成功，選擇合適的項目管理模式是關鍵，需要結合不同項目管理模式的優勢以及績效表現做出決策。

近年來，用來進行管理模式選擇的綜合評價技術涌現出一些新的方法，舊的理論也不斷完善，比較常用的有層次分析法，模糊綜合評價法、數據包絡分析等，本文嘗試采用層次分析法進行決策。層次分析法最開始用于國防科研項目，經過幾十年的發展，評價方法趨于全面、成熟，可以為非經營性政府投資項目模式選擇提供科學有效的技術支持。

2．4 建立決策模型

依據非經營性投資項目特點，制定項目管理模式分析流程圖(見圖1)。

圖1 項目管理模式分析流程圖

3 案例應用

3．1 項目背景及特征分析

案例項目位于杭州鐵路北站倉儲物流區，總建筑面積13000余平方米，總投資7600余萬元，被列為浙江省重點建設工程。

(1)全部為鋼筋混凝土結構多層建筑，技術難度低。

(2)建設單位抽調系統內多名專業技術人員，聘請1至2名專家組成基建組。

(3)設計文件完全，不確定因素較少。

(4)周邊建筑較少，外部環境較簡單。

(5)工程共分4個單體建筑，相互依賴性低，施工干擾較少。

3．2 建立項目管理模式決策模型進行分析

確定項目管理模式的備選方案為PMC(項目管理承包模式)和DBB(設計-招標-建造模式)。對本項目的指標體系進行量化打分，邀請3位咨詢公司的專家和2位建設單位基建負責人對備選方案在各個指標上的績效表現打分。

(1)決策目標(非經營性政府投資項目最優管理模式)一致性比例:0．0490;λmax∶9．5728;判斷矩陣見圖 2。

決策目標權重 Wi工程規模=0．0591;Wi技術難度=0．1653;Wi管理能力=0．1854;Wi協調需求=0．0717;Wi質量要求=0．0567;Wi成本超支率=0．1950;Wi工程延期率=0．1106;Wi承包商能力=0．1035;Wi市場競爭度=0．0526。

圖2 決策目標判斷矩陣

(2)工程規模對決策目標的權重:0．0591;λmax∶2．0000 權重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。權重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。

(3)技術難度對決策目標的權重:01653;λmax∶2．0000權重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。

(4)管理能力及參與度對決策目標的權重:0．1854;λmax∶2．0000權重 WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(5)協調需求對決策目標的權重:0．0717;λmax∶2．0000;權重WiPMC=0．2500;WiDBB=0．7500。

(6)質量要求對決策目標的權重:0．0567;λmax∶2．0000;權重WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(7)成本超支率對決策目標的權重:0．1950;λmax∶2．0000;權重WiPMC=0．7500;WiDBB=0．2500。

(8)工期延期率對決策目標的權重:0．1106;λmax∶2．0000;權重WiPMC=0．7500;WiDBB=0．2500。

(9)承包商能力對決策目標的權重:0．1035;λmax∶2．0000;權重WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(10)當地市場競爭度對決策目標的權重:0．0526;λmax∶2．0000;權重 WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

備選方案 PMC 權重0．4837，DBB 權重0．5163。

綜上分析，傳統的DBB模式(設計-招標-建造模式)為本項目的最優管理模式。目前該項目進展順利，正在進行室外工程施工。

4 結束語

對于非經營性政府投資項目，采用代建制這種管理模式取得了良好的經濟及社會效益。但通過運用層次分析法于具體工程案例，得出代建制模式并不一定是最優的管理模式。建設單位應該結合區域特點及項目自身情況對管理模式進行科學選擇。同時應該著力完善傳統管理模式，消除弊端，完善監管機制，以期進一步提高政府投資效益水平。

［1］尹貽林．政府投資項目代建制理論與實務(第一版)［M］．天津:天津大學出版社，2006．

［2］楊云鵬．基于業主視角的非經營性投資項目管理模式選擇研究［D］．北京:中國科學院大學，2014．

［3］王璐，包革軍，王雪峰．綜合評價中一種新的指標選擇方法［J］．數理統計與管理，2004，23(1):72-76．

［4］黃霆，申立銀，趙振宇，等．我國政府投資項目管理的現狀分析［J］．建筑經濟，2005(1):16-20．

［5］孫宏才，田平，王蓮芬，網絡層次分析法與決策科學［M］北京:國防工業出版社，2011．