基于層次分析法的非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目管理模式比選研究

■陳 建 ■浙江省防汛物資管理中心，浙江 杭州 310020

國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部在2015年3月28日聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，而基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。今年地方兩會(huì)，各地方公布的“一帶一路”擬建、在建基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模已達(dá)到1．04萬(wàn)億元。但目前在我國(guó)政府投資工程建設(shè)領(lǐng)域中，尤其是非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，“三超”、“三低”的現(xiàn)象還很普遍。長(zhǎng)期以來(lái)多種項(xiàng)目管理模式并存，而大部分非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目在項(xiàng)目管理模式的選擇方面是沒有經(jīng)過認(rèn)真研究和分析的，甚至是由政府部門的意志決定。因此，科學(xué)的選擇一種合適特定項(xiàng)目的管理模式成為提高投資效益的有效手段。

1 非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目管理模式現(xiàn)狀及分析

隨著改革的深入，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的管理模式也發(fā)生了巨大的變化?？梢詺w納為四種類型:工程指揮部型、基建處室型、項(xiàng)目法人責(zé)任制型、專業(yè)機(jī)構(gòu)型、項(xiàng)目代建型［1］。

基建處室型。對(duì)于工程項(xiàng)目較多的行政單位(教育、文化、衛(wèi)生、體育部門)均設(shè)有基建處或負(fù)責(zé)基建項(xiàng)目管理的部門，對(duì)本單位基建項(xiàng)目實(shí)行全過程管理，該模式的特點(diǎn)是自建自用。

工程指揮部型。在一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程中，臨時(shí)從政府相關(guān)部門抽調(diào)人員組成工程指揮部，項(xiàng)目建成后，工程指揮部隨之解散。這類項(xiàng)目的特點(diǎn)是任務(wù)單一性、臨時(shí)性。

專業(yè)機(jī)構(gòu)型。這是隨著政府投資項(xiàng)目管理方式變化而出現(xiàn)的新型管理模式，方式是設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的管理。按照管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)分為政府機(jī)關(guān)型(陜西模式)、事業(yè)單位型(上海模式)和企業(yè)型(重慶模式)。

項(xiàng)目代建型。2004年7月由國(guó)家發(fā)改委在其《投資體制改革方案》中正式提出了政府投資項(xiàng)目代建制管理模式，《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》進(jìn)一步提出代建制是指政府投資項(xiàng)目通過招標(biāo)等方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(簡(jiǎn)稱代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付給使用單位的制度。并根據(jù)本省的實(shí)際情況，劃分了實(shí)行代建制的省級(jí)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目類型及規(guī)模。

雖然全國(guó)各地推行代建制并頒布了地方的管理辦法，但目前仍有許多實(shí)踐者不能正確認(rèn)識(shí)代建制，認(rèn)為非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目只要采取代建制就能防止腐敗，提高項(xiàng)目管理水平，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。國(guó)內(nèi)一些專家學(xué)者也指出代建制還存在不完善的地方，并不是對(duì)任何項(xiàng)目都適用。在決策采用哪種模式進(jìn)行管理時(shí)，首先要考慮法律法規(guī)是否要求必須采用代建制。但業(yè)主若不考慮自身和項(xiàng)目特點(diǎn)以及項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域的代建市場(chǎng)情況，無(wú)論法律法規(guī)是否要求而盲目地使用代建制，反而會(huì)影響項(xiàng)目的實(shí)施效果。因此，通過科學(xué)分析采用其他項(xiàng)目管理模式，可能會(huì)取得更好的項(xiàng)目效果。

2 指標(biāo)體系的構(gòu)建及決策模型的建立

2．1 指標(biāo)體系建立的原則

建立影響項(xiàng)目管理模式選擇的指標(biāo)體系是構(gòu)建項(xiàng)目管理模式選擇的先決條件，建立恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)體系，能夠比較完整的反映出項(xiàng)目的自身特征及建設(shè)單位的要求，構(gòu)建指標(biāo)體系遵循以下原則［2］:代表性，選取的指標(biāo)應(yīng)能適當(dāng)代表研究對(duì)象某方面的特性，指標(biāo)間的相關(guān)程度應(yīng)盡可能小;實(shí)用性，選取的指標(biāo)應(yīng)能夠容易的收集數(shù)據(jù)并度量，能夠分析計(jì)算;全面性，建立的指標(biāo)體系應(yīng)能全面反映相關(guān)各方面的特點(diǎn)。

2．2 構(gòu)建指標(biāo)體系

指標(biāo)若要滿足全面性，勢(shì)必要增加指標(biāo)個(gè)數(shù)，但增加了指標(biāo)個(gè)數(shù)，指標(biāo)間的相關(guān)程度可能性增加，反而影響了代表性［3］。所以，不可能將所有指標(biāo)都考慮在內(nèi)，要結(jié)合非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，分析出代表性強(qiáng)的指標(biāo)。

(1)項(xiàng)目特征。項(xiàng)目特征包含工程類型、規(guī)模、復(fù)雜程度、經(jīng)濟(jì)屬性、范圍清晰度、技術(shù)可獲性等9個(gè)指標(biāo)。對(duì)于工程規(guī)模小的、技術(shù)難度低的項(xiàng)目，建設(shè)單位能夠勝任管理要求時(shí)，可以采用傳統(tǒng)方法進(jìn)行管理。而大、中型項(xiàng)目對(duì)管理能力要求較高，如果建設(shè)單位管理水平達(dá)不到要求，則需要承包商的協(xié)助。部分建設(shè)項(xiàng)目如環(huán)境整治、拆遷安置等需要長(zhǎng)時(shí)間協(xié)調(diào)多方面的關(guān)系或涉及財(cái)政賠償問題，則由建設(shè)單位直接進(jìn)行管理更為有效。因此，選定工程規(guī)模、技術(shù)難度和協(xié)調(diào)需求作為具體特征。

(2)建設(shè)單位能力及目標(biāo)要求。業(yè)主能力及目標(biāo)要求包括業(yè)主可用人員、工期延期率、成本超支率等19個(gè)指標(biāo)。大部分建設(shè)單位下設(shè)基建部門或具備抽調(diào)人員的能力，但對(duì)于規(guī)模較大、技術(shù)較復(fù)雜的項(xiàng)目可能難以獨(dú)立擔(dān)負(fù)管理責(zé)任而需要尋求外部幫助。建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注要求及上級(jí)考核重點(diǎn)主要集中在投資、質(zhì)量、工期三個(gè)績(jī)效因素。因此選定可用管理力量及參與度、質(zhì)量要求、成本超支率及工期延期率為具體特征。

(3)外部因素。外部因素包括承包商能力、法律可行性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度、市場(chǎng)誠(chéng)信度等9個(gè)指標(biāo)。建設(shè)單位需要從建設(shè)市場(chǎng)選取合適的承包商，通常是從承包商資質(zhì)、企業(yè)規(guī)模、管理水平和業(yè)績(jī)水平等幾方面考慮。而當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)是否發(fā)展成熟，將直接影響投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)充分性，從而決定能否找到最合適的承包商。因此選定承包商能力及類似經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度為具體特征。

綜上所述，建立指標(biāo)體系如表1。

表1 指標(biāo)體系

2．3 確定評(píng)價(jià)方法

建設(shè)項(xiàng)目要取得成功，選擇合適的項(xiàng)目管理模式是關(guān)鍵，需要結(jié)合不同項(xiàng)目管理模式的優(yōu)勢(shì)以及績(jī)效表現(xiàn)做出決策。

近年來(lái)，用來(lái)進(jìn)行管理模式選擇的綜合評(píng)價(jià)技術(shù)涌現(xiàn)出一些新的方法，舊的理論也不斷完善，比較常用的有層次分析法，模糊綜合評(píng)價(jià)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析等，本文嘗試采用層次分析法進(jìn)行決策。層次分析法最開始用于國(guó)防科研項(xiàng)目，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，評(píng)價(jià)方法趨于全面、成熟，可以為非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目模式選擇提供科學(xué)有效的技術(shù)支持。

2．4 建立決策模型

依據(jù)非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目特點(diǎn)，制定項(xiàng)目管理模式分析流程圖(見圖1)。

圖1 項(xiàng)目管理模式分析流程圖

3 案例應(yīng)用

3．1 項(xiàng)目背景及特征分析

案例項(xiàng)目位于杭州鐵路北站倉(cāng)儲(chǔ)物流區(qū)，總建筑面積13000余平方米，總投資7600余萬(wàn)元，被列為浙江省重點(diǎn)建設(shè)工程。

(1)全部為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)多層建筑，技術(shù)難度低。

(2)建設(shè)單位抽調(diào)系統(tǒng)內(nèi)多名專業(yè)技術(shù)人員，聘請(qǐng)1至2名專家組成基建組。

(3)設(shè)計(jì)文件完全，不確定因素較少。

(4)周邊建筑較少，外部環(huán)境較簡(jiǎn)單。

(5)工程共分4個(gè)單體建筑，相互依賴性低，施工干擾較少。

3．2 建立項(xiàng)目管理模式?jīng)Q策模型進(jìn)行分析

確定項(xiàng)目管理模式的備選方案為PMC(項(xiàng)目管理承包模式)和DBB(設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造模式)。對(duì)本項(xiàng)目的指標(biāo)體系進(jìn)行量化打分，邀請(qǐng)3位咨詢公司的專家和2位建設(shè)單位基建負(fù)責(zé)人對(duì)備選方案在各個(gè)指標(biāo)上的績(jī)效表現(xiàn)打分。

(1)決策目標(biāo)(非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目最優(yōu)管理模式)一致性比例:0．0490;λmax∶9．5728;判斷矩陣見圖 2。

決策目標(biāo)權(quán)重 Wi工程規(guī)模=0．0591;Wi技術(shù)難度=0．1653;Wi管理能力=0．1854;Wi協(xié)調(diào)需求=0．0717;Wi質(zhì)量要求=0．0567;Wi成本超支率=0．1950;Wi工程延期率=0．1106;Wi承包商能力=0．1035;Wi市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度=0．0526。

圖2 決策目標(biāo)判斷矩陣

(2)工程規(guī)模對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:0．0591;λmax∶2．0000 權(quán)重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。權(quán)重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。

(3)技術(shù)難度對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:01653;λmax∶2．0000權(quán)重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。

(4)管理能力及參與度對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:0．1854;λmax∶2．0000權(quán)重 WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(5)協(xié)調(diào)需求對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:0．0717;λmax∶2．0000;權(quán)重WiPMC=0．2500;WiDBB=0．7500。

(6)質(zhì)量要求對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:0．0567;λmax∶2．0000;權(quán)重WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(7)成本超支率對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:0．1950;λmax∶2．0000;權(quán)重WiPMC=0．7500;WiDBB=0．2500。

(8)工期延期率對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:0．1106;λmax∶2．0000;權(quán)重WiPMC=0．7500;WiDBB=0．2500。

(9)承包商能力對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:0．1035;λmax∶2．0000;權(quán)重WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(10)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度對(duì)決策目標(biāo)的權(quán)重:0．0526;λmax∶2．0000;權(quán)重 WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

備選方案 PMC 權(quán)重0．4837，DBB 權(quán)重0．5163。

綜上分析，傳統(tǒng)的DBB模式(設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造模式)為本項(xiàng)目的最優(yōu)管理模式。目前該項(xiàng)目進(jìn)展順利，正在進(jìn)行室外工程施工。

4 結(jié)束語(yǔ)

對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，采用代建制這種管理模式取得了良好的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益。但通過運(yùn)用層次分析法于具體工程案例，得出代建制模式并不一定是最優(yōu)的管理模式。建設(shè)單位應(yīng)該結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)及項(xiàng)目自身情況對(duì)管理模式進(jìn)行科學(xué)選擇。同時(shí)應(yīng)該著力完善傳統(tǒng)管理模式，消除弊端，完善監(jiān)管機(jī)制，以期進(jìn)一步提高政府投資效益水平。

［1］尹貽林．政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)務(wù)(第一版)［M］．天津:天津大學(xué)出版社，2006．

［2］楊云鵬．基于業(yè)主視角的非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目管理模式選擇研究［D］．北京:中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，2014．

［3］王璐，包革軍，王雪峰．綜合評(píng)價(jià)中一種新的指標(biāo)選擇方法［J］．?dāng)?shù)理統(tǒng)計(jì)與管理，2004，23(1):72-76．

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