淺議創(chuàng)新基層社會(huì)管理

1978年改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)歷了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與巨大的社會(huì)變遷。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，2011年GDP總量超過(guò)日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，深記得地改變了30年形成的集體主義再分配體制下的社會(huì)經(jīng)構(gòu)，并促使社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)逐步提上公共議程。社會(huì)結(jié)構(gòu)的深記得變動(dòng)對(duì)基層社會(huì)的影響，直接體現(xiàn)為各類(lèi)深層次社會(huì)矛盾和問(wèn)題，同時(shí)對(duì)原有的社會(huì)管理體制提出了重大挑戰(zhàn)。

一、社會(huì)管理重心下移的基層困境

基層是社會(huì)管理的基石，是產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾，上訪(fǎng)、集訪(fǎng)數(shù)量的幾何經(jīng)數(shù)倍增，群體性事件的不斷發(fā)生，主要集中在基層，使得基層成為社會(huì)管理工作的主戰(zhàn)場(chǎng)。

（一）基層問(wèn)題急劇增加，社會(huì)管理難度增大。

隨著分配制度的縱深推進(jìn)，將會(huì)觸及很大一部分人利益，特別是既得利益者的利益，新的利益調(diào)整方案不會(huì)十分成熟，社會(huì)秩序?qū)⒃谝欢ǔ潭壬系恼鹗幉豢杀苊猓挥?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位人”變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“社會(huì)人”，身份轉(zhuǎn)變將帶來(lái)系列變化，很多人都有一個(gè)較長(zhǎng)的適應(yīng)期；2億多剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力涌向城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，城市中的自由人增多，流動(dòng)性增強(qiáng)，城市社區(qū)的開(kāi)放性不夠；農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空巢組、空巢村，以及留守老人、留守兒童的大量存在，產(chǎn)業(yè)空虛現(xiàn)象突出，村社的管理面臨更多新問(wèn)題；金錢(qián)至上、享樂(lè)主義的價(jià)值觀(guān)盛行，一些誘發(fā)、滋生違法犯罪的消極因素不斷涌向，并有進(jìn)一步蔓延之勢(shì)，對(duì)違法犯罪還得繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，一些強(qiáng)制性手段依然不可或缺。

（二）基層權(quán)責(zé)失衡，社會(huì)管理難以協(xié)調(diào)。

在現(xiàn)行的行政管理體制下，基層政府的權(quán)力受到削弱，但是，基層面臨的各種突發(fā)性事件卻不斷增多，如自然災(zāi)害、人為事故、群體上訪(fǎng)等，發(fā)生時(shí)間突然，發(fā)生地點(diǎn)不一，都需要強(qiáng)有力地及時(shí)化解。這些事件的責(zé)任主體往往是基層政府，但一些必需的權(quán)限、資源并沒(méi)有配備給基層，因此，很多時(shí)候基層政府只能“赤膊上陣”，能夠采用的手段不多，方法較少，常常表現(xiàn)為心有余而力不足。特別是需要相關(guān)部門(mén)配合時(shí)，不能達(dá)到指揮統(tǒng)一、行動(dòng)迅速，步調(diào)協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，往往導(dǎo)致處理問(wèn)題遲緩，事態(tài)無(wú)法有效控制，很難取得令人滿(mǎn)意的效果。

（三）基層制度缺失，社會(huì)管理無(wú)章可循。

社會(huì)管理問(wèn)題雖然由來(lái)以久，但是過(guò)去面對(duì)的問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)單，引起的重視程度不夠，規(guī)范性明顯不足，缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)文件，特別是沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)社會(huì)組織管理的基本法律。各個(gè)地方雖然也有一些社會(huì)管理的規(guī)章制度，但很多都是套用上級(jí)行政部門(mén)相關(guān)的文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是應(yīng)付上級(jí)檢查的材料而已。在基層的實(shí)踐中，一方面不能通過(guò)法律的形式來(lái)規(guī)范社會(huì)管理活動(dòng)，導(dǎo)致一些問(wèn)題處理上的隨意性，并伴隨一些違規(guī)操作，其管理的合法性本身受到質(zhì)疑；另一方面，一旦缺乏具體的、切合地方實(shí)際的規(guī)章制度，一旦出現(xiàn)了問(wèn)題，或者憑經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理，或者手忙腳亂，不知所措。

（四）基層保障不力，社會(huì)管理缺乏支撐。

近年來(lái)，隨著各地的經(jīng)濟(jì)條件的改善和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的不同程度上予以重視，加大了財(cái)政對(duì)基層的社會(huì)管理基礎(chǔ)性條件的投入，軟件、硬件方面總體上都有了一定改觀(guān)。但由于基層社會(huì)管理問(wèn)題持續(xù)增加，繁雜多樣，需要長(zhǎng)期大量人力、物力、財(cái)力來(lái)支撐，并且，社會(huì)問(wèn)題是持續(xù)動(dòng)態(tài)出現(xiàn)，有大量的不可預(yù)測(cè)性因素，具有一定彈性的物質(zhì)保障體系建設(shè)更是不可缺乏。就目前來(lái)看，基層社會(huì)管理中最為突出的是人工矛盾和經(jīng)費(fèi)支持問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題也是最為核心的問(wèn)題，也是最難解決的兩個(gè)問(wèn)題，而基層政府自身卻無(wú)法加以解決。保障不足雖然不能說(shuō)是“做無(wú)米之炊\"，但可以看出只能是在“煮稀粥”。

二、基層政府創(chuàng)新社會(huì)管理的路徑選

社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，必然帶來(lái)政治運(yùn)作方式的變化，基層政府必須在面對(duì)復(fù)雜社會(huì)情境過(guò)程中反省和重建自身的管理模式。

（一）要明確政府在基層社會(huì)管理中的職能。

傳統(tǒng)基層社會(huì)管理核心理念是控制，推崇至上而下的垂直管理模式，通過(guò)對(duì)社會(huì)的強(qiáng)力管制來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。創(chuàng)新社會(huì)管理，應(yīng)首先認(rèn)識(shí)到政府在社會(huì)管理中雖然要起到主導(dǎo)作用，但不能包辦一切，要做到有所為有所不為。當(dāng)前形勢(shì)下，政府應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)健全社會(huì)保障體系，搞好社會(huì)保障管理；有效控制人口增長(zhǎng)，提高公民整體素質(zhì)；搞好功能規(guī)劃，保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境；努力協(xié)調(diào)各方，構(gòu)筑協(xié)作性的公共治理網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，建立健全科學(xué)有效的社會(huì)預(yù)警和公共危機(jī)處理的機(jī)制；完善就業(yè)服務(wù)體系，創(chuàng)造有利于擴(kuò)大就業(yè)的政策環(huán)境；完善社會(huì)管理的回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)管理的透明度建設(shè)等。并且，要主動(dòng)把一些可以放手的社會(huì)管理事務(wù)從政府管理中剝離出來(lái)，從而能夠更加專(zhuān)注政府管理中的核心任務(wù)。

（二）要充分發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織的積極作用。

在發(fā)揮政府的作用外，還需要發(fā)展和培育各種社會(huì)組織，建立不同社會(huì)主體之間平等、民主的社會(huì)合作機(jī)制，擴(kuò)大公民的有序政治參與。零散的公民個(gè)體通過(guò)自發(fā)組織的各種社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)自治組織集合起來(lái)，才能集中反映自己的意愿和訴求，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和良性運(yùn)行。群團(tuán)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等承擔(dān)起一定的社會(huì)責(zé)任，在與政府合作中成長(zhǎng)壯大，彌補(bǔ)政府管理中的缺位，從而實(shí)現(xiàn)管理者與社會(huì)的共同治理。通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)公民和社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任感，社會(huì)每一個(gè)細(xì)胞都煥發(fā)活力。并且通過(guò)積極探索建立階段性分級(jí)緩沖處理社會(huì)矛盾體系，從自我約束、家庭化解、社區(qū)建設(shè)、社團(tuán)作用等方面發(fā)揮積極正面作用，增強(qiáng)社區(qū)群眾的認(rèn)同感和歸屬感，在各種組織中逐漸培養(yǎng)理性、平和的合格現(xiàn)代公民。

（三）要大力動(dòng)員廣大公眾的社會(huì)參與。

社會(huì)是若干公民組成的社會(huì)共同體，任何一個(gè)公民不應(yīng)該只作旁觀(guān)者，理所當(dāng)然成為參與者和建設(shè)者。只有更廣泛的公民真正參與到社會(huì)管理之中，才能培養(yǎng)出對(duì)社會(huì)的熱愛(ài)，承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，以及對(duì)政府的認(rèn)同。社會(huì)管理是對(duì)全社會(huì)的管理，也是全社會(huì)共同參與的管理。人民群眾是社會(huì)管理和服務(wù)的對(duì)象，也是社會(huì)管理和服務(wù)的智慧源泉。只有讓人民群眾參與到與他們息息相關(guān)的社會(huì)管理的決策中來(lái)，才能調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。當(dāng)然，政府相應(yīng)地做出回應(yīng)，提供有效的制度渠道、對(duì)話(huà)平臺(tái)和物質(zhì)保障，這是基層民主能夠得以有效開(kāi)展的關(guān)鍵。只有民眾的參與熱情高漲的背景下，其自我生長(zhǎng)、自我轉(zhuǎn)化、自我更新的能力就會(huì)愈發(fā)強(qiáng)大，他們才能逐漸成為公共事務(wù)的管理主體。

（四）要逐步形成科學(xué)的意見(jiàn)整合、利益引導(dǎo)機(jī)制。

近年來(lái)，除了行政事業(yè)單位人員外，還有企業(yè)、工廠(chǎng)的管理人才、技術(shù)人才等，自由職業(yè)者人數(shù)也越來(lái)越多，社會(huì)階層進(jìn)一步分化，加之城市化進(jìn)程中，進(jìn)城農(nóng)民工、城市移民等不斷增多，各個(gè)社會(huì)階層的生存狀況、利益訴求存在較大的差異，群體與群體之間的界限模糊，各個(gè)群體成碎片式分布，與此同時(shí)，當(dāng)某種矛盾被激發(fā)時(shí)，這種身份的認(rèn)同則又十分清晰，事態(tài)難以有效控制。因而多樣化的利益、多樣化的資源需要整合，個(gè)體需要融人群體之中去以獲得歸屬感和安全感。多樣化的思想觀(guān)念需要求同存異，包容多樣性，通過(guò)協(xié)商對(duì)話(huà)和平等交流，形成社會(huì)共識(shí)和擴(kuò)大社會(huì)認(rèn)同。對(duì)各方面利益進(jìn)行提煉，對(duì)各種觀(guān)念進(jìn)行正確引導(dǎo)，從而緩解社會(huì)沖突，消解社會(huì)矛盾。

基層政府不是全能政府，基層社會(huì)管理并不只是基層政府的單方責(zé)任與義務(wù)，它還需要上級(jí)部門(mén)的相關(guān)政策、資源的支持，同時(shí)，也需要社會(huì)組織和社會(huì)公眾的積極參與。因此，重新定位多方合作關(guān)系，構(gòu)建新型合作治理模式，是基層社會(huì)管理創(chuàng)新發(fā)展的方向。