中國旅游發(fā)展筆談

國家公園體制試點(diǎn)及其對遺產(chǎn)旅游的影響

張朝枝

2015年1月20日，國家發(fā)改委聯(lián)合中編辦、國土、財政、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)、旅游、文物及法制辦等12個部門聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），標(biāo)志著醞釀已久的國家公園體制改革終于正式啟動。本文擬對《方案》進(jìn)行解讀，并就其可能對遺產(chǎn)旅游產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析。

一、《方案》解讀

試點(diǎn)目的。國家公園建設(shè)到底是為了保護(hù)生態(tài)資源，對一些重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行封存，還是為了更好地讓社會公眾接受自然教育、享受自然生態(tài)環(huán)境，各方一直有著不同的理解。有人認(rèn)為，國家公園的核心目標(biāo)應(yīng)該是為了讓社會公眾更好地享受自然資源，資源保護(hù)的目標(biāo)就是合理利用，旅游就是最主要的利用方式，國家公園就是用來開發(fā)旅游活動的區(qū)域，嚴(yán)格的自然生態(tài)保護(hù)那是自然保護(hù)區(qū)干的事。但《方案》明確提出國家公園主要是針對國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的“禁止開發(fā)”區(qū)域（遺產(chǎn)地區(qū)域，或保護(hù)地區(qū)域，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，禁止開發(fā)區(qū)主要包括國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園），國家公園建設(shè)以保障國家生態(tài)安全為目的，以實現(xiàn)重要國家生態(tài)資源國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，并且將自然生態(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護(hù)放在第一位，對合適開展旅游的區(qū)域要按程序報批，同時加強(qiáng)對游客的生態(tài)保護(hù)警示教育。這些充分說明國家公園建設(shè)的首要目的是優(yōu)化利用國土空間的主體功能區(qū)，保障國家生態(tài)安全，其次才是合理利用。

試點(diǎn)關(guān)鍵。國家公園體制試點(diǎn)的關(guān)鍵是理順多頭管理、建立具有排他性資源處置權(quán)的國家公園體制。目前，我國現(xiàn)存9類遺產(chǎn)地（保護(hù)地）類型，包括風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、等級旅游景區(qū)（部分與遺產(chǎn)地交叉），這些遺產(chǎn)地類型分屬不同的中央部門授牌與管理，交叉重疊，產(chǎn)權(quán)糾紛與利益沖突問題嚴(yán)重，相關(guān)報道屢見不鮮。在國家公園建設(shè)問題上，本身就存在部門利益沖突。如林業(yè)部門聲稱從1980年代初建立第一個國家森林公園——張家界國家森林公園開始，其目標(biāo)就是建設(shè)中國的國家公園體系。而建設(shè)部門則堅持認(rèn)為，在1980年代末開始的國際交流中，就將中國的國家級風(fēng)景名勝區(qū)譯為“China National Park”，并且建設(shè)部門已經(jīng)在實踐中被國際上廣泛認(rèn)可為中國的國家公園管理機(jī)構(gòu)。2008年，國家林業(yè)局率先批準(zhǔn)在云南省進(jìn)行國家公園試點(diǎn)，緊接著國家旅游局聯(lián)合環(huán)保部在黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進(jìn)行國家公園建設(shè)試點(diǎn)，并為湯旺河國家公園授牌。2013年11月，“建立國家公園體制”作為生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措在十八屆三中全會上被正式提升到國家戰(zhàn)略層面。2014年3月，國家環(huán)保部正式發(fā)函批準(zhǔn)浙江省開化、仙居兩縣開展國家公園試點(diǎn)。與此同時，林業(yè)、建設(shè)、國土等部門就國家公園建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)展開了激烈的爭論，各地也出現(xiàn)爭建國家公園的熱潮，但從本質(zhì)上來看，各部門提的國家公園建設(shè)方案都沒有擺脫以前部門授牌的模式，其本質(zhì)仍是部門爭地盤。早有研究證明，避免遺產(chǎn)資源公地悲劇的有效辦法是建立具有排他性的資源處置權(quán)（張朝枝、徐紅罡，2007），但這僅限于理論方案，實際操作中涉及利益分配，困難重重。可喜的是，《方案》明確提出對國家公園“試點(diǎn)區(qū)內(nèi)各類保護(hù)地的交叉重疊和碎片化區(qū)域進(jìn)行清理規(guī)范和歸并整合，使每個保護(hù)地范圍適宜、邊界四至清晰、實現(xiàn)一個保護(hù)地一塊牌子、一個管理機(jī)構(gòu)，由省政府垂直管理”。

試點(diǎn)內(nèi)容。根據(jù)《方案》，具體到試點(diǎn)的國家公園，其工作重點(diǎn)是明晰資源權(quán)屬，創(chuàng)新經(jīng)營管理，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。明晰資源權(quán)屬的核心是對區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)資源進(jìn)行確權(quán)，特別是對全民所有和集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)確定，合理分割并保護(hù)所有權(quán)、管理權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)。創(chuàng)新經(jīng)營管理的核心是核定游覽區(qū)承載量，建立門票預(yù)約制度，保證門票價格的公益性，實行收支兩條線管理。促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的核心是要優(yōu)先保障本地居民就業(yè)，完善用地補(bǔ)償機(jī)制，吸引社區(qū)居民參與決策。從這些內(nèi)容來看，無疑都是近年來遺產(chǎn)地旅游開發(fā)矛盾最集中、最尖銳和學(xué)界最關(guān)注的地方，說明《方案》的制定充分考慮了遺產(chǎn)地旅游開發(fā)的現(xiàn)實與理論訴求，具有理論與現(xiàn)實意義。

二、《方案》實施與推廣對遺產(chǎn)旅游的可能影響

顯然，《方案》目前只是對國家公園試點(diǎn)提出了要求，但《方案》同時也明確試點(diǎn)的期限截至2017年，即此后國家公園體制要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上正式推廣成立。由于國家公園的范圍已經(jīng)被界定為禁止開發(fā)區(qū)，即各類國家級遺產(chǎn)地，如果國家公園體制試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，并按計劃全面展開，勢必對遺產(chǎn)旅游帶來系列影響，具體可能包括：

景區(qū)開發(fā)性項目進(jìn)一步受到約束。此前國內(nèi)眾多的旅游發(fā)展與遺產(chǎn)地保護(hù)沖突事件表明，凡有著明確責(zé)任主體與法律約束的遺產(chǎn)保護(hù)沖突事件，如世界文化遺產(chǎn)地，基本上都能圍繞遺產(chǎn)保護(hù)第一的原則進(jìn)行有效處理，而一些多頭管理的自然遺產(chǎn)地，往往由于沒有明確的責(zé)任主體而不了了之。隨著國家公園專門的管理與責(zé)任機(jī)構(gòu)成立，國家公園內(nèi)的非旅游開發(fā)利用區(qū)的約束機(jī)制將得到進(jìn)一步強(qiáng)化，部分違規(guī)、違章建設(shè)的旅游接待服務(wù)設(shè)施將逐漸被清理出遺產(chǎn)保護(hù)的核心地帶，以往一些完全依賴于資源壟斷的旅游景區(qū)開發(fā)企業(yè)將面臨重新洗牌的壓力，而一些從事服務(wù)經(jīng)營的旅游開發(fā)企業(yè)將會進(jìn)一步通過特許經(jīng)營模式來強(qiáng)化其壟斷地位，通過創(chuàng)新經(jīng)營手段吸引更多游客來實現(xiàn)利潤最大化。

遺產(chǎn)旅游的可進(jìn)入性將面臨挑戰(zhàn)。一方面，國家公園建立后，門票價格將逐漸下降，部分市場需求將得到激發(fā)，另一方面，由于約束機(jī)制加強(qiáng)，部分遺產(chǎn)地的有效游覽利用區(qū)可能會因此而被壓縮，同時又由于國家公園推行最大容量限制與門票預(yù)約機(jī)制，國家公園將同時面臨游客增多與容量減少的矛盾，再加上國家公園實行收支兩條線的經(jīng)營機(jī)制后，管理者接待游客的積極性可能會降低，這些都會影響遺產(chǎn)旅游者進(jìn)入公園的可能性。

國家公園與周邊區(qū)域關(guān)系將復(fù)雜化。根據(jù)《方案》，國家公園將實行省級政府垂直管理，這將產(chǎn)生兩方面的影響。一方面，與國家公園核心區(qū)開發(fā)限制相伴，周邊區(qū)域的旅游開發(fā)將得到加強(qiáng)，圍繞國家公園周邊區(qū)域的旅游接待服務(wù)設(shè)施、旅游活動項目將逐漸增加并會不斷轉(zhuǎn)型升級，這些都為國家公園周邊地區(qū)旅游發(fā)展帶來機(jī)遇，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民優(yōu)先就業(yè)的政策背景下，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的就業(yè)機(jī)會也將不斷增多，旅游與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系也將日益緊密。另一方面，目前國內(nèi)部分已經(jīng)省直管的遺產(chǎn)地如湖北神農(nóng)架、武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在旅游發(fā)展過程中，省管單位與周邊縣市的矛盾仍不斷出現(xiàn)，主要體現(xiàn)在社區(qū)居民利益分配、旅游行業(yè)管理等方面，一墻之隔的社區(qū)居民可能會享受完全不同的待遇，一門之隔的游客糾紛可能需要多方協(xié)調(diào)。當(dāng)然，這種影響的可能性主要取決于國家公園改制后的行政管理體制方案，即國家公園管理機(jī)構(gòu)到底是只對資源負(fù)責(zé)，還是要資源與居民二者兼顧。

游客生態(tài)教育、可持續(xù)旅游影響監(jiān)測將日益受到重視。隨著國家公園體制的逐步建立，國家公園（遺產(chǎn)旅游地）的公益性將日益受到重視，由于管理機(jī)構(gòu)將不再以旅游收入為考核指標(biāo)，遺產(chǎn)教育的重要性也就會日益顯現(xiàn)，國家公園如何建立有效的解說系統(tǒng)、如何實現(xiàn)遺產(chǎn)價值傳遞，提升國民對文化與自然遺產(chǎn)價值的認(rèn)識成為國家公園管理者關(guān)心的問題，相應(yīng)的可持續(xù)旅游影響監(jiān)測的技術(shù)工作與學(xué)術(shù)研究將日益受到重視。

三、結(jié)論

綜上可見，國家公園體制試點(diǎn)充分體現(xiàn)了過去10多年旅游學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題，它是一個多學(xué)科爭論與現(xiàn)實矛盾集體推動的一項政策領(lǐng)域的實踐，同時也是自然保護(hù)主義思想與現(xiàn)實主義在遺產(chǎn)旅游領(lǐng)域的一次次交鋒的結(jié)果。《方案》體現(xiàn)了國家高層開始關(guān)注對自然生態(tài)的尊重和對現(xiàn)實的折中，一方面強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的紅線，另一方面也重視對現(xiàn)實困境的考量。如果國家公園體制能夠順利試點(diǎn)與推廣，對遺產(chǎn)旅游產(chǎn)生的影響將是多方面的，但總體來講，將更有利可持續(xù)旅游理念的發(fā)展與推廣。

公益性、制度化與科學(xué)管理：美國國家公園管理的歷史經(jīng)驗

高科

美國著名歷史學(xué)家、哈佛大學(xué)教授Arthur Schlesinge Sr.曾撰文稱，美國向世界做出了諸如聯(lián)邦主義原則、慈善精神、公立學(xué)校等10項貢獻(xiàn)。對此，美國著名環(huán)境史學(xué)家Roderick Nash認(rèn)為，“他本來應(yīng)該再加上一項——國家公園”。從1872年創(chuàng)建的黃石公園算起，美國國家公園已經(jīng)走過了近一個半世紀(jì)的歷程，不僅成為世界自然保護(hù)的典范，更成為美國文化的重要象征，被譽(yù)為“美國從未有過的最佳創(chuàng)意”。美國國家公園開創(chuàng)了出于公眾利益而保護(hù)自然資源的新模式，對世界其他國家的自然資源保護(hù)起到了重要的啟發(fā)和示范作用，深刻地影響了世界國家公園的發(fā)展歷史。本文試圖從歷史學(xué)的角度，對美國國家公園發(fā)展與管理中的一些歷史經(jīng)驗進(jìn)行簡要總結(jié)。

一、公益性：設(shè)立國家公園的根本宗旨

美國國家公園運(yùn)動興起于19世紀(jì)中后期，正值美國西部大開發(fā)狂飆突進(jìn)，公共土地私有化成為那個時代的主題。美國聯(lián)邦政府頒布的《宅地法》《先購權(quán)法》《木材法》《礦業(yè)法》等政策，促使大量定居者、開發(fā)商和企業(yè)涌入西部，掀起了公共土地私有化的熱潮。然而，在那樣的時代背景下，美國社會的一些有志之士卻“背道而馳”，他們?yōu)榱吮Ｗo(hù)公眾的長遠(yuǎn)利益，開始將那些風(fēng)景優(yōu)美壯觀的地方保護(hù)為國家公園，以免其落入私人之手而遭到破壞或過度商業(yè)化。

起初，創(chuàng)建國家公園并非是考慮生態(tài)環(huán)境而保護(hù)自然，其目的只是為了將那些與眾不同的自然風(fēng)景掌控在聯(lián)邦政府手中，從而讓公眾有機(jī)會去欣賞和了解那些完好無損的自然風(fēng)景，從中獲取知識、靈感和啟迪。為此，國家公園支持者們便需要確保國家公園的公共屬性。他們通過國會，用法律形式將設(shè)立國家公園的根本宗旨確立下來，并將其一以貫之。早在1864年，美國國會通過《約塞米蒂授權(quán)法》設(shè)立約塞米蒂州公園時，便指明了立法的目的是“為了公共用途、游憩度假和休閑娛樂”，并要求“永遠(yuǎn)不得變更其利用方式”。1872年，《黃石公園法》更是旗幟鮮明地指出，其立法宗旨是“為了人民的利益和愉悅”而將其保留為一個“公園或娛樂地”，并“使其保存在自然狀態(tài)”。1916年，《國家公園局組織法》設(shè)立公園局“保護(hù)公園中的風(fēng)景、自然與歷史遺產(chǎn)以及野生動植物，并以此種手段和方式為人們提供愉悅并保證它們完好無損，以確保子孫后代的福祉。”作為《組織法》解釋性文件的“萊恩來信”（Lane’s Letter）也確立了類似的原則：第一，國家公園必須被保護(hù)在完好無損的狀態(tài)，以便當(dāng)代人和后代人利用。第二，設(shè)立國家公園的目的是為了讓人們利用、觀察、保持健康和娛樂；第三，在國家公園中做出的所有影響公眾或私人企業(yè)的決策都必須符合國家利益。此后，國會立法還多次強(qiáng)調(diào)設(shè)立國家公園的根本宗旨，認(rèn)為“國家公園的保護(hù)、管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置都應(yīng)該突出國家公園的公共價值，并保障其完整性，而不能有損于設(shè)立這些保護(hù)區(qū)時所設(shè)定的價值和目的”。國家公園的公益性原則在國家公園立法中不斷地被強(qiáng)化，并廣為社會大眾所認(rèn)同。

從實踐來看，國家公園管理者也通過實際行動，積極踐行和維護(hù)國家公園的公益性原則。國家公園局在首任局長Steven Mather的領(lǐng)導(dǎo)下，確立了旅游導(dǎo)向的國家公園發(fā)展模式，吸引源源不斷的美國民眾進(jìn)入公園，了解大自然的奇觀美景，讓國家公園真正為民眾所享用。由于國家公園局并不注重從游客身上賺取經(jīng)濟(jì)利益，因此，美國國家公園大都采用低門票或者免費(fèi)的方式，讓全體國民享受國家公園，體現(xiàn)其公共產(chǎn)品的特性。此外，國家公園還提供公民教育，通過宣傳資料、解釋標(biāo)牌、自助語音系統(tǒng)和導(dǎo)游等方式，為游人提供了解和欣賞公園的機(jī)會。近百年來，美國國家公園的游客數(shù)量也呈現(xiàn)出爆炸式的增長，1916年才35萬人，到1940年增長到1700萬人，1980年突破2.2億人，在2002年更達(dá)到5.2億人。但需要指出的是，從歷史上看，美國國家公園的公益性具有較大的局限性。因為在很長的一段歷史時期內(nèi)，美國國家公園的“公益性”是為美國白人社會服務(wù)的，是建立在對印第安人的瘋狂驅(qū)逐和無情剝奪的基礎(chǔ)之上的。直到近些年來，隨著印第安人逐漸登上政治和法律舞臺，他們在國家公園中的權(quán)益（如在公園中舉行祭祀活動）才在一定程度上得到了維護(hù)。

二、制度化：國家公園發(fā)展的重要保障

美國國家公園之所以能成為世界自然保護(hù)工作的典范，很大程度上得益于其獨(dú)具特色的國家公園體制。美國國家公園的制度建設(shè)主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是通過完備的立法體系，確立了國家公園的合法性地位；二是構(gòu)建了聯(lián)邦政府直轄的“國家公園局一地區(qū)局一園長”三級管理體制；三是塑造了兼容并包的國家公園體系。

美國國會有關(guān)國家公園的立法始終伴隨著國家公園發(fā)展的全過程。從1872年的《黃石公園法》，到1906年的《古跡法》、1916年的《國家公園局組織法》、1935年的《歷史遺跡保護(hù)法》、1965年的《特許經(jīng)營政策法》、1968年的《國家游徑系統(tǒng)法》和《自然風(fēng)景河流法》、1970年的《綜合授權(quán)法》、1978年的《國家公園及娛樂法》、1998年的《國家公園綜合管理法》等一系列國會法律，確立了國家公園的合法性地位，讓國家公園管理和維護(hù)建立在堅實的法律保障基礎(chǔ)之上。美國聯(lián)邦政府、內(nèi)政部、國家公園局所作出的關(guān)于國家公園的所有決策，大到發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃的確定，小到建設(shè)項目的審批和經(jīng)營行為的規(guī)范，無一不是按照法律規(guī)定的程序來進(jìn)行，真正做到了有法可依、有法必依。同時，相關(guān)立法還明確了國家公園管理機(jī)構(gòu)保護(hù)公園資源的責(zé)任和義務(wù)，并賦予其公共資源“看護(hù)者”的身份。

美國國家公園經(jīng)過不斷的管理實踐，逐步形成了聯(lián)邦政府直轄的“國家公園局一地區(qū)局一園長”三級管理體制。美國一開始也曾嘗試過屬地化管理模式，但未獲成功。1864年，國會將約塞米蒂授予加州政府來管理，后者也設(shè)立了一個專門的公園管理委員會來負(fù)責(zé)。然而，由于當(dāng)?shù)卣^于注重公園旅游業(yè)所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，非常重視旅游開發(fā)而忽視自然景觀保護(hù)，這種做法不斷地遭到社會人士的反對。最終，國會于1905年重新將其收歸聯(lián)邦政府管理。事實證明，國家公園進(jìn)行屬地化管理將難以避免管理權(quán)力分割、經(jīng)濟(jì)利益至上而忽視資源保護(hù)、監(jiān)管不力等問題。1916年，國會在內(nèi)政部設(shè)立了管理國家公園的專門機(jī)構(gòu)——國家公園局（National Park Service），從此確立了聯(lián)邦政府直接管轄國家公園的模式。后來，由于國家公園數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大，公園局開始將美國劃分為片區(qū)，并設(shè)立地區(qū)局，逐漸形成了目前的首都區(qū)、北部區(qū)、南部區(qū)、中部區(qū)、西部區(qū)、西部山區(qū)、阿拉斯加區(qū)等7個地區(qū)局。在這種自上而下、垂直領(lǐng)導(dǎo)的模式下，美國國家公園管理具有很強(qiáng)的自主權(quán)和靈活性，基本不受地方政府的掣肘。

美國國家公園局下轄國家公園、國家紀(jì)念地、國家游憩區(qū)等20個門類的398個保護(hù)單位（截止2012年），大致可以分為自然、歷史、軍事和游憩等4種類型，構(gòu)成了美國獨(dú)具特色的國家公園體系（National Park System）。然而，這些保護(hù)單位一開始并非完全歸屬于一個統(tǒng)一的管理部門，而是分別歸屬內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、國防部等不同的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)管轄，管理方式混亂，管理水平也參差不齊。1916年，美國國家公園局成立后，逐漸將所有國家公園保護(hù)單位納入其管轄范圍。1933年，富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)簽署行政命令，借助改組政府的機(jī)會，將原本屬于國防部、林業(yè)局等機(jī)構(gòu)管轄的國家紀(jì)念地、保護(hù)區(qū)、國家公園、國家公墓、戰(zhàn)場遺址、軍事公園等，統(tǒng)一劃歸國家公園局管理。1935年和1936年分別通過的《歷史遺跡保護(hù)法》和《公園、風(fēng)景路和休閑地法》進(jìn)一步將歷史文化資源和休閑地納入國家公園局管轄范圍之內(nèi)。隨著越來越多的單位被納入保護(hù)范圍之內(nèi)，國家公園局也成為美國最大、最權(quán)威的自然、文化和游憩區(qū)保護(hù)單位，統(tǒng)一對所有保護(hù)單位進(jìn)行規(guī)劃，并采取嚴(yán)格的管理和保護(hù)措施。

三、科學(xué)研究：國家公園管理的堅實基礎(chǔ)

美國國家公園局聘用了大量的科學(xué)家，并與諸多科研機(jī)構(gòu)合作，對國家公園的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理進(jìn)行研究，為管理部門在生物多樣性保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)、外來物種管理、病蟲害防治、火災(zāi)控制等各個方面提供科學(xué)指導(dǎo)，讓美國國家公園管理建立在堅實的科學(xué)研究基礎(chǔ)之上。然而，科學(xué)研究在美國國家公園管理中指導(dǎo)性地位的確立，經(jīng)歷了曲折而漫長的歷程，其間也走了不少的彎路。

國家公園局成立后，為了滿足日益增長的旅游需求，公園局開始聯(lián)合交通部門、特許經(jīng)營商在公園中修建公路、游徑、旅舍等旅游接待設(shè)施，造成了一些自然景觀的破壞。更有甚者，一些公園管理者還組織獵手屠殺狼、豹、獅子等“不受游客歡迎的野生動物”，并因此導(dǎo)致一些肉食動物在國家公園中的滅絕。在相當(dāng)長的一段時間里，國家公園局所奉行的是保護(hù)風(fēng)景資源和增加公眾旅游機(jī)會的政策，而對于科學(xué)研究在管理中的重要性缺乏清晰地認(rèn)識。二戰(zhàn)結(jié)束后，科學(xué)技術(shù)在國家發(fā)展中的作用顯得愈發(fā)重要。尤其是現(xiàn)代生態(tài)學(xué)的發(fā)展，讓人們重新認(rèn)識到了人與自然之間的緊密關(guān)系。國家公園局實施的獵殺肉食動物、“見火就滅”（All-out fire suppression）等管理政策也越來越受到現(xiàn)代生態(tài)學(xué)的挑戰(zhàn)。科學(xué)界針對國家公園管理缺乏科學(xué)意識與科學(xué)研究的批評也越來越多。在這樣的背景下，美國國家公園局才開始調(diào)整其管理政策，逐漸確立了科學(xué)研究在政策制定和實施中的指導(dǎo)性地位。

1972年，美國環(huán)保基金會發(fā)布了《國家公園的未來》的報告，指出美國國家公園生態(tài)環(huán)境遭受破壞，呼吁國家公園局在每一個國家公園中開展生態(tài)研究項目，以確保所有的重要資源都能夠獲得充分保護(hù)。1980年，國家公園局發(fā)布了《國家公園現(xiàn)狀》的報告，承認(rèn)其在科學(xué)研究和科學(xué)知識運(yùn)用方面存在的不足，認(rèn)為國家公園內(nèi)部及周邊的旅游開發(fā)活動對國家公園的總體環(huán)境帶來了威脅。1992年，美國國家科學(xué)院評估了國家公園管理的科學(xué)水平，其報告顯示“國家公園局的研究項目存在嚴(yán)重問題”，并要求國家公園局“進(jìn)行根本性的改變”。1998年，國會通過了《國家公園綜合管理法》，要求國家公園局“廣泛地吸收和利用最先進(jìn)的科學(xué)與信息技術(shù)，確保國家公園體系管理水平的提高”。該法要求國家公園的管理決策必須依靠科學(xué)研究，要求開啟調(diào)查和監(jiān)管項目，掌握國家公園內(nèi)資源的基本情況。作為回應(yīng)，國家公園局發(fā)布了一份名為《自然資源的挑戰(zhàn)：國家公園局保護(hù)自然資源的行動指南》的政策聲明，重新調(diào)整了資源管理中的科學(xué)研究內(nèi)容，將“瀕危物種、外來物種、空氣質(zhì)量、水質(zhì)量、溪流、合作以及公眾教育”確立為研究重點(diǎn)，并將科學(xué)研究、資源普查和環(huán)境監(jiān)控作為保護(hù)和恢復(fù)國家公園生態(tài)系統(tǒng)的重中之重，從而真正確立了科學(xué)研究在國家公園管理中的指導(dǎo)性地位。到如今，“科學(xué)價值而不是風(fēng)景或者游憩價值成為國家公園保護(hù)的首要標(biāo)準(zhǔn)”。

四、結(jié)語

中國公共資源類旅游景區(qū)所面臨的資源保護(hù)不力、游覽費(fèi)用高等問題長期為社會所詬病，對其管理模式的改革也迫在眉睫。近年來，黑龍江、云南等地開始試點(diǎn)國家公園，貴州也提出了建設(shè)“國家公園省”的口號，中國的國家公園建設(shè)步伐已經(jīng)邁出。盡管在處理資源保護(hù)與旅游發(fā)展的矛盾方面，美國國家公園的做法也并非盡善盡美，但其在資源保護(hù)、公眾利益維護(hù)、法制建設(shè)、制度設(shè)計等方面的經(jīng)驗有目共睹，應(yīng)該值得我們關(guān)注和學(xué)習(xí)。

國家公園中央治理模式的“國”“民”性

李鵬

國家公園是全球自然保護(hù)的規(guī)范語言，也是中國生態(tài)文明建設(shè)的制度安排。從美國最有創(chuàng)意的設(shè)想變成全球的共同模式，世界各地的國家公園將“保護(hù)與利用并重”的核心理念與各國實際情況緊密結(jié)合，形成了三種較為普遍的政府治理模式：中央政府治理、中央與地方共同治理和地方治理。從全球范圍來看，以美國為代表的中央政府治理模式影響最為深遠(yuǎn)，是國家公園治理模式的原種，其他治理模式都是由此衍變轉(zhuǎn)化形成的變種。該模式的突出特點(diǎn)就是“國家性”“公眾性”明顯且高度結(jié)合。

一、“國家性”是國家公園的基石

國家公園是國家的公園，“國家性”是國家公園的基石，它是將國家公園的事權(quán)上升到國家層面，成為中央政府的事權(quán)，實施中央集權(quán)、垂直管理，進(jìn)而實現(xiàn)“以國家之名、依國家之力、行國家之事”。國家公園建設(shè)和管理涉及諸多利益相關(guān)者，單憑個人和組織難以協(xié)調(diào)，只靠市場勢必商業(yè)性太強(qiáng)，只有中央政府才能整合全國力量并均衡各方利益。1903年，國家公園之父繆爾陪同第26任美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福視察西部國家公園的時候，就提出了“只有通過聯(lián)邦政府力量，自然才得以保存”的忠告。

以國家之名，是指國家公園建設(shè)不是以地方之名（如美、加的省立公園），也不是以部門之名（如中國的部門公園），只有以國家為名，才能樹立國家權(quán)威，實現(xiàn)國家所有，體現(xiàn)國家價值。首先，有利于樹立國家權(quán)威。由中央政府成立的國家公園專門機(jī)構(gòu)（如國家公園管理局），代表國家將具有國家價值的自然資源納入國家公園體系，對所有的國家公園進(jìn)行統(tǒng)一的垂直管理，行使國家管理權(quán)限，具有很高的權(quán)威性。在美國，地方政府無權(quán)干涉國家公園局的管理，即使治安也由國家公園管理局負(fù)責(zé)。其次，有利于實現(xiàn)國家所有。國家公園的土地、景觀、生物均屬于國家所有。正如羅斯福總統(tǒng)所言：“人們要珍視和保護(hù)園內(nèi)的景觀、森林和野生生物，它現(xiàn)在成為美國的財產(chǎn)，屬于全民所有。”在西方國家，土地私有的基礎(chǔ)制度之下，國家公園土地國有化顯得尤為重要。在確定國家公園之后，國家要通過購買、捐贈等方式獲得土地權(quán)屬，從土地個人所有變成土地全民共有，即使有些土地權(quán)屬一時難以解決，也會以保留地的方式予以確定。最后，有利于體現(xiàn)國家價值。納入國家公園的自然區(qū)域，必須在生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性等方面具有典型性和代表性，具有杰出的國家價值，甚至是全球價值，如加拿大班夫、美國紅木既是國家公園又是世界遺產(chǎn)。

依國家之力。只有靠國家之力，才能保護(hù)自然資源，這是世界各國的普遍共識。一是依靠國家法律，通過法律對國家公園進(jìn)行保護(hù)。在美國，國家公園建設(shè)史就是國家公園法律建設(shè)史。1872年的《黃石法案》、1906年的《古跡法》、1916年的《國家公園管理局組織法》、1965年的《保護(hù)法案》、1998年的《國家公園系列管理法》等構(gòu)成豐富的法律體系。其中，《古跡法》是美國自然資源保護(hù)和歷史遺跡保護(hù)的里程碑，賦予了總統(tǒng)強(qiáng)大的權(quán)利——獨(dú)立決定權(quán)，可以不經(jīng)過國會批準(zhǔn)，將任何地方設(shè)定為國家保護(hù)區(qū)；歷屆總統(tǒng)援引該法案建立了一系列國家紀(jì)念地，保護(hù)了一大批具有重要科研價值和審美價值的自然和歷史遺產(chǎn)。二是依靠國家財力。國家公園建設(shè)和運(yùn)營都以國家財力為主要資金來源，主要用于土地征用、前期研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營費(fèi)用。三是依靠其他國家力量。國家公園建設(shè)初期，美國政府甚至不惜動用國家機(jī)器對國家公園進(jìn)行保護(hù)，1890年，美國政府就為保護(hù)黃石、約塞米蒂、巨杉和格蘭特將軍4座國家公園派駐軍隊。對此，繆爾感慨道，“感謝山姆大叔的軍隊，他們所作所為的確可圈可點(diǎn)，使得黃石的每一棵松樹得以快樂地?fù)]舞著枝丫。”

行國家之事。一是承擔(dān)國家責(zé)任，從保護(hù)事業(yè)角度而言，國家公園是一個國家對全球生態(tài)系統(tǒng)完整性和生物多樣保護(hù)所做出的莊嚴(yán)承諾，也是綜合國力的表征。二是履行國家義務(wù)，一個國家要為其國民的生存、發(fā)展、安全、健康、幸福生活和可持續(xù)發(fā)展承擔(dān)義務(wù)，通過保障公民游憩權(quán)利來實現(xiàn)社會福利，也是政府積極作為的表征。國家公園具有保護(hù)、游憩、科研和教育等功能，是可為公民提供教育、娛樂和精神放松的場所，也是政府幫助公民實現(xiàn)游憩權(quán)利、享用生態(tài)福利、提升生活質(zhì)量的有效載體。三是實施國家管理，在國家公園管理局和分區(qū)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，園區(qū)管理處對國家公園運(yùn)營內(nèi)部事務(wù)實施統(tǒng)一管理，對園區(qū)內(nèi)的貿(mào)易、商業(yè)、娛樂、運(yùn)動、土地占用及其他活動進(jìn)行控制和特許經(jīng)營，同時采取各種措施避免或最大限度地縮小大規(guī)模活動對公園資源及價值的不良影響。美國人很早就認(rèn)識到這一點(diǎn)。1903年，羅斯福總統(tǒng)在黃石國家公園拱門奠基時就提出：“黃石公園絕對是世界上獨(dú)一無二的。為了大眾的利益和樂趣，我們創(chuàng)建了這個公園。為了保證全體國民和他們的后代能永遠(yuǎn)享用這片土地的唯一辦法就是由國家管理公園，保護(hù)這個公園。”

二、“公民性”是國家公園的宗旨

國家公園是服務(wù)人民的公園，“公民性”是國家公園的宗旨，國家公園建設(shè)要以服務(wù)全體公民為使命，要實現(xiàn)“公民共有、公民共建、公民共享”。只有公民積極參與，才不會使國家公園建設(shè)只停留在政府層面，才能激發(fā)全體公民的熱情，整合國家、社會和個人的力量。在美國，許多國家公園的土地都是家族或個人捐贈的（如洛克菲勒家族）。

公民共有體現(xiàn)在國家公園是全體公民的“公”園，而不是少數(shù)人的“私”園。國家公園服務(wù)于全體公民，是民主進(jìn)步和現(xiàn)代文明的表征，有別于歷史上的皇家苑囿。以國家之名、集國家之力建設(shè)起來的皇家苑囿，服務(wù)的不是全體民眾，只是極少數(shù)的皇親貴族。作為開放的游憩空間，國家公園是全體公民實現(xiàn)平等游憩權(quán)利和獲得公共生態(tài)福利的實體。特別是國家公園入園門檻非常低，各個社會階層公民均可獲得平等的游憩機(jī)會，而這一機(jī)會的獲得是以法律為保障，《黃石公園法案》就承諾“國家公園是用于自然資源與環(huán)境保護(hù)和公眾游憩休閑的場所”。而后，許多國家立法均源于此。

公民共建貫穿國家公園設(shè)立、建設(shè)和運(yùn)營三個階段。在設(shè)立階段，國家公園設(shè)立除了“自上而下”的頂層設(shè)計之外，還有公民“自下而上”的提名做法，確保了公民表達(dá)建設(shè)國家公園的意愿；建設(shè)過程中，許多青少年以義務(wù)勞動的方式參與國家公園建設(shè)，許多科學(xué)家為國家公園建設(shè)提供技術(shù)支持，許多非政府組織為國家公園建設(shè)提供技術(shù)和資金幫助；在運(yùn)營階段，大量國家公園志愿者參與其中，其數(shù)量超過10萬人，是國家公園雇員數(shù)量的5～6倍，成為國家公園運(yùn)營的重要力量。正因為有公民共建，國家公園才逐步成為凝聚美國精神的平臺和宣揚(yáng)美國價值觀的窗口。

公民共享表現(xiàn)在公益性和公平性兩個方面：一方面是國家公園具有公益性，不以營利為目的，不同于經(jīng)營性公園。“主題公園”和“國家公園”是美國旅游最重要的吸引物，但兩者存在巨大的差異：主題公園強(qiáng)調(diào)商業(yè)性，由企業(yè)運(yùn)營，如迪斯尼樂園；而國家公園強(qiáng)調(diào)公益性，由國家管理，如大峽谷國家公園。國家公園公益性是確保年輕人認(rèn)識美國的前提條件，也為年輕人熱愛這個國度奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面是國家公園的公平性，包括代際公平、代內(nèi)公平兩個層次。代際公平是國家公園建立的基本宗旨，也就是保護(hù)和利用之間的平衡性，不可造成當(dāng)代人利用之后，后代人沒有資源可以利用。正如羅斯福總統(tǒng)在大峽谷國家公園對公眾所言：“不要破壞它的壯麗景色，使你的子孫，你子孫的子孫保存好它，讓所有的美國人來欣賞這個大自然的杰作。”代內(nèi)公平是國民、非國民均可以享受，只要是到了美國的外國旅游者均可以與美國公民一樣擁有進(jìn)入國家公園的同等權(quán)利。

三、“國”“民”性與中國國家公園建設(shè)

中國正處在國家公園建設(shè)的謀劃階段，要針對現(xiàn)有保護(hù)地類型“國”“民”性嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀，根據(jù)實際國情和國家公園特點(diǎn)，采取合理的治理方式，要特別注重“國”“民”并重。

中國現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等多種部門公園及云南普達(dá)措、遼寧湯旺河等試點(diǎn)，均難以稱之為真正的國家公園。一是國家性不夠。或者是部門層次，或者是地方層次，均沒有上升到國家層面，不具有國家性，沒有體現(xiàn)國家名義和國家擔(dān)當(dāng)；從法律保證來看，中國只有以保護(hù)要素的法律體系，諸如《森林法》等，而缺少針對單個保護(hù)區(qū)域的法律（如《黃石公園法案》），更沒有“一園一法”。二是公民性不足。目前，中國大部分保護(hù)地尚未實現(xiàn)公民共享，不具有公益性和公平性。九寨溝、張家界、普達(dá)措等保護(hù)地都是高門票和高消費(fèi)的旅游區(qū)，是當(dāng)?shù)卣闹饕斦杖雭碓矗⑶覍Ρ镜厝撕屯獾厝藢嵤┎煌膬r格標(biāo)準(zhǔn)。過高的入園門票價格，阻礙了公民游憩權(quán)利的實現(xiàn)，限制了大多數(shù)青少年認(rèn)識這個偉大國家的機(jī)會。

中國具備國家公園中央治理模式所需天然條件，可采取這一經(jīng)典模式。政府治理方面，中央政府在政治、社會、文化、環(huán)境保護(hù)等事務(wù)中起到了決定性作用；土地所有方面，中國實行土地公有，即使有一部分非國有的集體土地，也能夠比較容易地轉(zhuǎn)化成為國有；資金支持方面，中央政府資金在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面起重要作用，特別是一些適宜建設(shè)國家公園的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)通過生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付等方式，國家資金起到了決定性作用。即使美國這樣市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的民主國家，其國家公園治理方式都采取中央集權(quán)、垂直管理的做法是值得我們深思和學(xué)習(xí)。國家公園建設(shè)不是政治選擇，不能拘泥于意識形態(tài)和制度差異，必須考慮保護(hù)事業(yè)規(guī)律和國家公園特點(diǎn)；國家公園建設(shè)不是民主建設(shè)，不能由中央政府、部門、地方分享權(quán)力，必須依靠國家統(tǒng)一管理；國家公園建設(shè)也不是商業(yè)經(jīng)營，不能有太多的市場行為和自由競爭，必須體現(xiàn)國家意志和國家支持。

“國”“民”性并重應(yīng)該成為中國國家公園建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。中國正值國家公園建設(shè)的謀劃階段，需要解決的絕不只是一個稱謂的問題，要有“承擔(dān)國家責(zé)任，服務(wù)全體公民”的偉大理想和系統(tǒng)安排。一方面，不能只強(qiáng)調(diào)國家性、注重頂層設(shè)計和制度安排，而忽視公民游憩權(quán)利實現(xiàn)和生態(tài)公共產(chǎn)品需求的日益增長；另一方面，也不能忽視國家性，不能過分倚重地方和市場的力量。國家公園建設(shè)是中央政府的重要責(zé)任，中國現(xiàn)有的政府治理水平和財政支持能力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于100多年前的美國，完全有能力建設(shè)好自己的國家公園體系。

將國家公園的進(jìn)步置于地方

鐘士恩 鐘靜

起源于美國的國家公園、Disney主題樂園，英國的工業(yè)遺產(chǎn)旅游、田園城市，意大利的慢城運(yùn)動等都具有理念和發(fā)展方式上的創(chuàng)新意義。雖然這些范例，其起源有著特定的地方標(biāo)簽，但對于相對類似的國家/地區(qū)而言，它們具有一定的世界推廣意義。本文借鑒Livingstone“將進(jìn)步置于地方”的觀點(diǎn)，闡釋國家公園作為一種“發(fā)明物”，抑或“進(jìn)步”的“地方”意義。

一、將國家公園的進(jìn)步置于美國

國家公園的起源具有深刻的地方標(biāo)簽。國家公園之所以起源于美國，源于Nash界定的四要素：獨(dú)特的荒野經(jīng)歷塑造了一種自然鑒賞觀；民主的意識形態(tài)確保了國家公園的公有性而非私有性；美國擁有大量未開發(fā)的土地可供建設(shè)國家公園；美國財力雄厚，足以負(fù)擔(dān)國家公園建設(shè)中的昂貴開支。總體而言，國家公園作為美國的發(fā)明物，具有4個鮮明的特征：

殖民產(chǎn)物。黃石公園所謂的美國理想和篝火神話，是美國西進(jìn)運(yùn)動和國家領(lǐng)土生長的衍生產(chǎn)品。西進(jìn)運(yùn)動塑造形成了美國人勇敢冒險、樂觀進(jìn)取的民族性格，但卻是印第安人的大屠殺血淚史。北美野牛的屠殺使得印第安人喪失了經(jīng)濟(jì)生活來源，而被迫搬遷至居留地。歷史上長期存在懸賞印第安人頭皮制度，所謂的《拉勒米堡條約》更是充滿無恥和謊言。原住居民的土地，被視作荒蕪無主之地。

審美自然。美國的浪漫主義運(yùn)動，激發(fā)了歌頌大陸原始森林和野性山地的愿望。荒野被賦予和象征著壯觀、崇高、歡樂、孤獨(dú)、粗獷、神秘、浪漫和純潔。總體而言，大地景觀作為闡釋社會價值觀念的文本，空間被賦予社會、精神層面上的浪漫主義內(nèi)涵。

景觀民主。國家公園往往被視作是美國景觀民主的絕佳典范。毋庸置疑的是，國家公園的理念首先源于美國工業(yè)革命期間的城市化運(yùn)動中，已經(jīng)存在和誕生的“公園”理念。1850年開始籌建的紐約中央公園，是美國第一個真正意義上的公園。可見當(dāng)時就已經(jīng)存在城市公園理念和民主發(fā)展意識。而美國國內(nèi)戰(zhàn)爭后，民族主義和美國必然擴(kuò)張主義盛行，在“公園”詞根的基礎(chǔ)上，加上“國家”前綴，將城市公園的環(huán)境背景變換到荒野非城市環(huán)境，從而催生了國家公園這樣一個更激進(jìn)、更民主的理念。根據(jù)1872年的美國國會法案，黃石公園被定義為“為了人民的利益被批準(zhǔn)成為公眾的公園及娛樂場所”。

國家授權(quán)。國家公園的資格由美國政府來授予，這是公園地位的最高等級。工業(yè)革命、西進(jìn)運(yùn)動積累的大量財富，在國家公園建設(shè)中奠定了重要基礎(chǔ)。而國家前綴和國家名義，意味著國家公園在美國早期民族國家重建和團(tuán)結(jié)中，具有重要的歷史意義，始終占據(jù)著道德高地。美國1916年成立的國家公園管理局（National Park Service，NPS），負(fù)責(zé)管理美國本土所有的國家公園、山脈，以及持有各種名稱標(biāo)記的自然保護(hù)區(qū)和歷史文化遺產(chǎn)。而休閑機(jī)會圖譜（recreation opportunity spectrum，ROS）、可接受改變極限理論（limits of acceptable change，LAC）和基于游客體驗與資源保護(hù)的管理（visitor experience and resource protection，VERP），則成為國家公園的重要理念和實踐支撐。

二、將國家公園的進(jìn)步置于中國

國家公園進(jìn)入中國有著深刻的歷史淵源，并非一個新鮮物。早在清末民國時期，公園、國家公園的理念，帶著殖民色彩，就已傳入中國。中國傳統(tǒng)的古典旅游，主要是游山水、覽名勝、觀寺廟、逛廟會。19世紀(jì)中后期，公園、動物園、博物館、海濱浴場、風(fēng)景度假區(qū)等“西洋景”，隨著殖民入侵進(jìn)入中國，并主要分布在通商口岸、開放商埠等地區(qū)。1868年，英美租界當(dāng)局在上海蘇州河與黃浦江交界處的灘地上修建公園，作為外國僑民休憩、游樂之地，這是中國第一個公園。相當(dāng)一段時期，公園成為中國人“華人與狗不得入內(nèi)”集體記憶的代名詞。值得一提的是，清末民國時期，休閑娛樂空間一部分是傳統(tǒng)園林轉(zhuǎn)化過來，一部分是殖民者建立后來向公眾開放，一部分是政府新建。

頤和園是中國第一個國家公園。1914年5月，當(dāng)時的中華民國內(nèi)務(wù)府呈報公文并正式向公眾開放皇苑。頤和園逐漸從皇家私園變?yōu)閲夜珗@，此后天壇、文廟、國子監(jiān)、北海、景山等皇家禁苑也陸續(xù)面向公眾開放。清末民國時期，一個不可忽視的歷史事實是“中山公園”與近代民族主義和孫中山崇拜的崛起。利用公園推行孫中山崇拜和“三民主義”成為國民黨與各地政府的必然選擇，公園成為孫中山“天下為公”的最好闡釋載體。上海、南京、廣州、天津、濟(jì)南等地的中山公園，基本上位于相應(yīng)歷史時期的城郊地帶，成為民族主義的象征空間、公共空間和神圣空間。

對應(yīng)并適度區(qū)別于世界自然保護(hù)聯(lián)盟界定的6種保護(hù)區(qū)分類體系，我國現(xiàn)階段的保護(hù)區(qū)體系大體上包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、礦山公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、城市濕地公園、濕地公園和重點(diǎn)公園等10種類型。

人們一般認(rèn)為風(fēng)景名勝區(qū)最接近IUCN所界定的國家公園類型。申報世界遺產(chǎn)的名詞，可折射出我國對待“國家公園”的理解。泰山（1987年）和黃山（1990年）分別采用“Mount Taishan”“Mount Huangshan”的英文申報名稱；而九寨溝（1992年）和武陵源（1992年）則分別采用“Jiuzhaigou Valley Scenic and Historic Interest Area”“Wulingyuan Scenic and Historic Interest Area”的英文申報名稱。采用“National Park”英文名稱進(jìn)行申報的單位則僅有廬山國家公園“Lushan National Park”（1996年）和三清山國家公園“Mount Sanqingshan National Park”（2008年）。廬山和五臺山雖然是中國典型的風(fēng)景名勝區(qū)，但在申報世界遺產(chǎn)的時候則被視作文化景觀遺產(chǎn)。可見，雖然人們一般認(rèn)為風(fēng)景名勝區(qū)最接近IUCN所界定的國家公園類型，但仍然同IUCN更為強(qiáng)調(diào)“自然性”的國家公園之間，存在巨大的理解上的差異。

事實上，國家公園在全球的擴(kuò)散和傳播中并沒有一個統(tǒng)一的模式，地方版本中的美國國家公園制度體系被無限放大。美國國家公園管理體系有超過20種類型，其“國家公園”是對應(yīng)和等同于IUCN的“保護(hù)區(qū)”概念，而非IUCN嚴(yán)格界定、更為強(qiáng)調(diào)自然性的第二種保護(hù)區(qū)類型——國家公園概念。

三、中國國家公園的地方版

中國國家公園的建設(shè)熱情，顯然與新時期、新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)社會過程（轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)文明）密切相關(guān)。部分媒體和學(xué)者呼吁，建立類似美國國家公園管理局的部門，這與中國的分權(quán)化、地方自主發(fā)展相矛盾，國發(fā)2014年31號文件提出的由發(fā)改委等牽頭實施，很有可能變成一個“和稀泥、搗糨糊”的尷尬局面。基于此，與其建立中國的“國家公園”，倒不如建立新時期、新常態(tài)的“保護(hù)區(qū)體制”。

1.尊重、繼承和弘揚(yáng)中國本土性的保護(hù)區(qū)制度體系和制度性詞匯。以《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006年）為例，第二條提出風(fēng)景名勝區(qū)是“可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域”，第三條提出“國家對風(fēng)景名勝區(qū)實行科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用的原則”。事實上，其概念內(nèi)涵是與IUCN關(guān)于國家公園的概念內(nèi)涵，乃至美國的大一統(tǒng)國家公園概念內(nèi)涵是一致的，都沒有被賦予“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”。世界上多數(shù)的國家/地區(qū)都在生產(chǎn)、管理和循環(huán)一個動態(tài)的、變化的“國家公園”概念，呈現(xiàn)出本土化的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化用途。簡單的、完全照搬美國版本，試圖采用美國版本中的“國家公園”概念，統(tǒng)一打包和替換中國既存的10種保護(hù)區(qū)類型及其名稱，顯然存在“偷換概念”的嫌疑，從現(xiàn)實出發(fā)失去方向感，從歷史出發(fā)失去“游賞文化”（山水文化，發(fā)現(xiàn)美、欣賞美、傳播美）傳統(tǒng)。

2.完善和擴(kuò)大中國的保護(hù)區(qū)類型。無論是美國國家公園版本中的“無所不包”，抑或是IUCN關(guān)于城市保護(hù)區(qū)（urban protected areas）的最新認(rèn)識，保護(hù)區(qū)的概念和內(nèi)涵正在不斷外延。中國的保護(hù)區(qū)類型，可在現(xiàn)有10種類型的基礎(chǔ)上，考慮增加鄉(xiāng)村自然保護(hù)區(qū)、城市保護(hù)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、高原保護(hù)區(qū)等其他的類型。

3.嚴(yán)格劃定生態(tài)紅線。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》提出，“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧ο拗崎_發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”。事實上，無論是《自然保護(hù)區(qū)條例》，抑或是《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，都提出類似“核心區(qū)、緩沖區(qū)和外圍區(qū)”的要求。IUCN則一直倡議“75%法則”，即管理設(shè)施、服務(wù)設(shè)施盡量放到保護(hù)區(qū)邊緣，且面積大小不能超過總面積的25%。

4.有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。中國不缺乏有關(guān)保護(hù)區(qū)的法律、法規(guī)、條例等，比如《森林法》（1984年）、《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）、《土地管理法》（2005年）、《文物保護(hù)法》（2007年）、《旅游法》（2013年），以及國務(wù)院頒布的相關(guān)條例和各行政主管部門制定的管理辦法和規(guī)定。恰恰根本問題在于有法未依（如張家界天梯事件）、有諾未依（如五大連池被聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO亮黃牌警告）。未來需要進(jìn)一步樹立和推廣保護(hù)區(qū)的崇高地位和目標(biāo)使命，各級行政主管部門應(yīng)該切實做到“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”，杜絕任何挑戰(zhàn)保護(hù)區(qū)基本原則和目標(biāo)的不法行為。

5.借鑒并學(xué)習(xí)國外的“政府協(xié)調(diào)、社會捐贈、地方自主、社區(qū)主導(dǎo)”等構(gòu)成的系統(tǒng)性組織框架。過去，中國風(fēng)景名勝區(qū)的資金來源不是中央政府，而主要是門票經(jīng)濟(jì)。部分人借此盲目悲觀，無限放大美國國家公園的管理制度。事實上，我們對待保護(hù)區(qū)的認(rèn)識和處置方法在不同的歷史時期，具有不同的政治、經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的訴求，特定歷史時期的特定認(rèn)識和處置方法也完成了特定的用途。隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會的快速轉(zhuǎn)型和變革，特別是對生態(tài)文明的重視，可以考慮加大國家對保護(hù)區(qū)的資金投入，呼吁并逐步建設(shè)社會捐贈體系。

6.籌劃建立針對保護(hù)區(qū)的監(jiān)督、培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。無論是IUCN版本（作為UNESCO的技術(shù)評估依托），抑或是美國國家公園版本（除了管制職能，同時兼具理論和技術(shù)指導(dǎo)職能），目前我國有關(guān)保護(hù)區(qū)的各個相關(guān)部門“重申報、輕管理”的現(xiàn)象非常突出。未來可以考慮建立綜合“管制評估、警告預(yù)警、技術(shù)培訓(xùn)、規(guī)劃管理”等多重職能的相關(guān)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

基于國家遺產(chǎn)區(qū)域理念的我國國家公園體系建設(shè)

郝志剛

黨的十八屆三中全會明確提出加快生態(tài)文明建設(shè)，建立國家公園體制，這是新常態(tài)下我國立足當(dāng)前遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展實踐，同時又著眼未來的重要戰(zhàn)略部署。建立適合我國國情的國家公園保護(hù)與管理體制能夠徹底解決我國遺產(chǎn)管理中條塊分割、公地悲劇和“九龍治水”的困境，進(jìn)而更好地彰顯遺產(chǎn)的生態(tài)、教育、科研和游憩功能，促進(jìn)遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

目前，我國已經(jīng)形成包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)和旅游景區(qū)在內(nèi)的九大類遺產(chǎn)管理體系，這構(gòu)成了我國遺產(chǎn)保護(hù)類型的點(diǎn)系列。事實上，在中國廣袤的土地上還孕育了眾多珍貴的大尺度線性文化遺產(chǎn)，如京杭大運(yùn)河、絲綢之路、茶馬古道和秦直道等。這些線性文化遺產(chǎn)雖已被列入全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位（絲綢之路沿線的多處遺產(chǎn)被單列為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位），但在當(dāng)前國際大尺度文化遺產(chǎn)保護(hù)的背景下，我國的遺產(chǎn)仍然徘徊在單體要素保護(hù)理念上，其整體性、系統(tǒng)性和科學(xué)性保護(hù)理念很難體現(xiàn)，也難以尋覓到國家對線性文化遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展的政策綱領(lǐng)性文件。此外，大尺度文化遺產(chǎn)不僅涉及考古、園林和水利等部門多頭管理的問題，而且具有明顯的行政邊界特點(diǎn)，在保護(hù)與管理中容易造成跨行政區(qū)的分割爭奪問題，難以保證其完整性與真實性，不利于遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要從區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)視角出發(fā)，以整體性保護(hù)理念重新構(gòu)建我國國家公園體系，系統(tǒng)解決我國遺產(chǎn)保護(hù)與管理中面臨的諸多問題。

區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)理念源于美國，是針對大尺度文化景觀保護(hù)與管理的戰(zhàn)略方法，以這種理念為基礎(chǔ)，美國提出了國家遺產(chǎn)區(qū)域的概念，它是由美國國會指定，集自然、文化、歷史和休閑資源于一體，反映地理環(huán)境下人類活動整體性與國家獨(dú)特性的區(qū)域。自1984年第一個國家遺產(chǎn)區(qū)域——伊利諾伊州和密歇根州運(yùn)河國家遺產(chǎn)廊道建立以來，美國的遺產(chǎn)區(qū)域保護(hù)與管理已經(jīng)走過了30個年頭，積累了豐富的區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)與管理經(jīng)驗，已經(jīng)成為國家公園體系的重要補(bǔ)充。2003年世界遺產(chǎn)委員會在《實施保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約操作指南》的修訂稿中加入了文化線路的內(nèi)容。國際古跡遺址理事會于2008年通過的《文化線路憲章》，是文化遺產(chǎn)保護(hù)發(fā)展中的重要里程碑，標(biāo)志著國際社會已經(jīng)開始重視區(qū)域性文化遺產(chǎn)的保護(hù)。桑地亞哥朝圣之路（西班牙段）、法國的米迪運(yùn)河、奧地利的塞默林鐵路等諸多區(qū)域性文化遺產(chǎn)相繼成為世界遺產(chǎn)。與國外相比，我國的區(qū)域性文化遺產(chǎn)資源更豐富、類型更多樣、歷史文化價值更高，但保護(hù)與管理經(jīng)驗欠缺。因此，有必要借鑒國外區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)與管理理念并結(jié)合我國實際，探索構(gòu)建整體性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的國家公園管理體系。

1.國家公園體系中應(yīng)重視區(qū)域性文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理。從國際上來看，美國保護(hù)基金會在其名為《未來的國家公園》一書中已經(jīng)明確指出未來國家公園體系應(yīng)注重遺產(chǎn)區(qū)域保護(hù)，應(yīng)從單體要素轉(zhuǎn)變?yōu)檎w環(huán)境保護(hù)，遺產(chǎn)保護(hù)對象應(yīng)從傳統(tǒng)的單個孤立的遺產(chǎn)點(diǎn)或自然公園轉(zhuǎn)變?yōu)槿祟惥幼〉膮^(qū)域性文化景觀。在構(gòu)建我國的國家公園管理體系時，要充分認(rèn)識到我國區(qū)域性文化遺產(chǎn)對于構(gòu)建國家公園體系的重要意義與價值，把區(qū)域性文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理理念提升到戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)頂層設(shè)計，尊重區(qū)域差異性，凝練共識。具體來說，首先，可以考慮把絲綢之路、京杭大運(yùn)河等線性文化遺產(chǎn)納入未來我國國家公園體系中，在九類遺產(chǎn)地管理體系之外單列一類，以豐富國家公園體系的內(nèi)涵，形成系統(tǒng)的國家公園保護(hù)與管理體系。其次，國家應(yīng)盡快出臺區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，從構(gòu)建國家公園體系的角度對包括線性遺產(chǎn)在內(nèi)的區(qū)域性遺產(chǎn)的概念、特點(diǎn)和構(gòu)成等方面進(jìn)行權(quán)威界定，形成具有可操作性的指南。最后，對區(qū)域性文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用要立足于實踐，尊重各地區(qū)保護(hù)與發(fā)展差異，加強(qiáng)整體性保護(hù)，著力解決區(qū)域性文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用中存在的問題。

2.國家公園體系中應(yīng)強(qiáng)調(diào)各利益攸關(guān)方的參與和合作。美國區(qū)域性國家遺產(chǎn)重視自下而上的保護(hù)與管理，強(qiáng)調(diào)各利益攸關(guān)方的積極參與和充分合作。在國會批準(zhǔn)成立國家遺產(chǎn)區(qū)域之前，可行性研究中必須包括公眾參與、社區(qū)居民支持以及當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)和非營利組織意見征詢這三項內(nèi)容。同時，國家遺產(chǎn)區(qū)域特別強(qiáng)調(diào)同教育機(jī)構(gòu)、各級政府以及文保部門的相互協(xié)作，以解決區(qū)域內(nèi)部所面臨的諸多復(fù)雜問題，最大限度地促進(jìn)遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。就我國的區(qū)域性國家遺產(chǎn)而言，由于涉及土地權(quán)屬的復(fù)雜性以及當(dāng)前階段各類國家遺產(chǎn)所承載的促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與解決就業(yè)的重要使命，一味地自上而下地嚴(yán)格保護(hù)并不能解決國家公園體系建立后所面臨的保護(hù)與發(fā)展的深層次問題。簡言之，在保護(hù)基礎(chǔ)上重視厘清與當(dāng)?shù)卣块T、社區(qū)居民以及私營企業(yè)等利益相關(guān)者的相互關(guān)系將是未來構(gòu)建國家公園體系中的重要議題。對于這一關(guān)鍵問題，美國的做法或許會給我們一些有益的啟示。例如，在國家公園的可行性研究、規(guī)劃、保護(hù)和管理的各環(huán)節(jié)重視各利益相關(guān)群體的參與，在公眾利益與私人利益、國家利益與地方利益以及短期利益與長期利益之間保持均衡。

3.不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，積極培育非政府國家公園組織。美國國家遺產(chǎn)區(qū)域和國家公園都有完善的法律監(jiān)督體系。以美國的國家遺產(chǎn)區(qū)域為例，其法律保障體系包括主干法、分支立法以及專項立法。這三項法律彼此交疊，加上各主要法律的附屬細(xì)則，以及總統(tǒng)關(guān)于歷史保護(hù)的政令，共同構(gòu)成了美國大尺度文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系。考慮到我國的具體國情，與國家遺產(chǎn)相應(yīng)的主干法與分支立法已經(jīng)基本建立，而為每一個國家遺產(chǎn)設(shè)立專項立法的條件仍然不成熟，當(dāng)前應(yīng)立足于各地實踐，不斷總結(jié)積累經(jīng)驗。各地可先根據(jù)地區(qū)實際建立各種規(guī)范與條例，待時機(jī)成熟再共同協(xié)商探討國家公園專項立法的可行性。此外，未來中國國家公園體系的建設(shè)應(yīng)重視非政府國家公園組織的建設(shè)，如代表各利益群體的行業(yè)協(xié)會、聯(lián)盟，使各利益群體相互協(xié)作，共謀中國國家遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展的大計。

構(gòu)建我國國家公園體系需要借鑒美國國家公園的經(jīng)驗，但是不考慮本國國情，盲目照搬自上而下的國家公園管理體制，忽略地方利益的做法在當(dāng)前中國可能會導(dǎo)致水土不服。注重系統(tǒng)性的保護(hù)與利用，充分考慮各利益群體的訴求是我國國家公園體系取得成功的關(guān)鍵，這是美國國家遺產(chǎn)區(qū)域帶給我們的最大啟示。

國家公園“門票經(jīng)濟(jì)”的公益性回歸與管理體制改革

汪德根

旅游景區(qū)門票價格是影響游客出游的敏感要素，其漲跌波動受到公眾普遍關(guān)注。市場需求方與供給方對門票價格問題均發(fā)出“無奈”聲音。需求方認(rèn)為，面對高價門票發(fā)出“玩不起”的無奈；而供給方認(rèn)為，景區(qū)自身運(yùn)營壓力大，漲價也是無奈之舉，這種“游客嫌貴，景區(qū)哭窮”的現(xiàn)象成為當(dāng)前一種“無解”難題。在美國訪學(xué)期間，筆者對美國國家公園進(jìn)行了考察，以黃石公園為例，其門票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每車25美元，雪地摩托或摩托車為每輛20美元，或每人12美元（16歲以上，15歲及以下免費(fèi)），并可在7天內(nèi)隨意出入黃石公園和大蒂頓國家公園。同時，美國國家公園針對不同人群，推出年卡、跨園年卡、老年年卡和殘疾人年卡等優(yōu)惠卡制度。2015年，黃石公園又推出開放5個免費(fèi)日的優(yōu)惠措施。黃石公園“以人為本”的門票價格保證了公眾對資源的公平使用，真正落實了將國家公園作為公共旅游資源服務(wù)于全體國民。門票只作為象征性的收費(fèi)甚至免費(fèi)的美國國家公園運(yùn)行制度，已成為世界各地國家公園管理體制的典范。

一、低門票價格的國家公園管理制度的積極效應(yīng)

“以人為本”的美國國家公園低門票價格管理制度能被世界各國借鑒，有以下三點(diǎn)理由：

首先，國家公園實現(xiàn)自然遺產(chǎn)資源福利化，全民共享。自然遺產(chǎn)資源是全體國民的一項福利，國家公園的設(shè)立正是為了滿足當(dāng)代人欣賞、了解自然文化價值的需要，同時強(qiáng)調(diào)為子孫后代盡可能地保留一份未被人為改變的遺產(chǎn)資源。從國家公園的設(shè)立目的可以看出，其體現(xiàn)的是公共利益，是為了讓全體國民享受國家自然旅游資源，因此，國家公園門票不再成為大眾平等享用公共自然資源的過濾性門檻，而是充分體現(xiàn)了公益性、公平性和公共性。其次，倒逼景區(qū)轉(zhuǎn)型升級、擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”的緊箍咒。目前，中國景區(qū)門票收入占總收入一半，陷入“門票經(jīng)濟(jì)”不能自拔。旅游新常態(tài)下，傳統(tǒng)的鏈?zhǔn)铰糜我啬Ｊ街饾u被平面旅游要素模式所取代，旅游功能具備極大的拓展空間，“門票經(jīng)濟(jì)依賴癥”有了破冰的可能。杭州西湖2002年開始實行免費(fèi)，當(dāng)年旅游總?cè)藬?shù)為2757.98萬人次，旅游總收入為294億元，到2014年，旅游總?cè)藬?shù)達(dá)到1.09億人次，旅游總收入為1886.33億元，是2002年的6.42倍。西湖景區(qū)每年直接減少的門票收入雖高達(dá)幾千萬，但帶動了杭州旅游產(chǎn)業(yè)新增經(jīng)濟(jì)效益上百億元。因此，將門票門檻撤離的國家公園模式有可能直接倒逼景區(qū)破解門票依賴，迫使地方政府做長旅游產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大游客二次消費(fèi)空間，從中獲取更大的整體效益。通過降低門票價格，讓公眾真正享受到全民休閑權(quán)利。最后，降低人們出游心理成本，適應(yīng)旅游新常態(tài)。在旅游新常態(tài)背景下，旅游休閑度假需求將普遍化和日常化，出游頻次的增加使門票價格成為抑制旅游需求的重要因素。正如前文提到，景區(qū)脫離門票經(jīng)濟(jì)的前提是拓展旅游功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈，得益于此，旅游業(yè)將被推動往休閑度假模式轉(zhuǎn)型，使景區(qū)收入渠道更加多元化。國家公園低價門票將打破價格阻礙，門票價格的大幅下降乃至取消，不僅從經(jīng)濟(jì)上降低出行成本，更在心理上給出行者以安慰，使心理出行成本降低，從而拉動內(nèi)需，掀起出行潮流。

二、門票價格表象背后的逐利性

門票問題看似簡單，但實際反映出管理體制、經(jīng)營機(jī)制和資金籌集等諸多問題。門票價格的公益性回歸涉及許多方面，其問題的本質(zhì)并不在于價格高低，而是體制機(jī)制的安排。

首先，在管理權(quán)配置方面，所有權(quán)和管理權(quán)分離，部門權(quán)力分割。如廬山景區(qū)需購大門票，但由于廬山被不同機(jī)構(gòu)和地方政府管理，進(jìn)入景區(qū)后仍有許多小景點(diǎn)需要另外購票，這種現(xiàn)象被戲稱為“九龍治水”。中國國家級風(fēng)景名勝區(qū)名義上由國家統(tǒng)一管理，地方行政部門只是代理，但實際管理權(quán)力主要在地方政府，并分散于各個部門，景區(qū)門票收入被納入地方政府收入范疇，導(dǎo)致景區(qū)對自身是否為營利性定位不明確，應(yīng)承擔(dān)的公益性下降，地方利益對公共利益博弈的結(jié)果便是門票價格上漲。地方政府對于稀缺性旅游資源的定價會受到地方財政收入和地方保護(hù)主義的影響，本無權(quán)做出漲價決定，但事實上幾乎所有大型景區(qū)門票的定價權(quán)都在省級相關(guān)部門手里。相比較，美國國家公園日常開支由聯(lián)邦政府撥款，自身定位于非營利機(jī)構(gòu)，核心任務(wù)在于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，而沒有國家公園管理局下達(dá)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收指標(biāo)。國內(nèi)則相反，《新京報》曾披露，北京世界遺產(chǎn)地每年都向主管部門上繳一定比例的收入，但主管部門返還的財政補(bǔ)貼和撥入的專款卻很少，如八達(dá)嶺門票總收入中，80%平均用于人員開支和上繳延慶縣財政，20%才是作為維護(hù)長城的費(fèi)用。可見，納入財政收入的景區(qū)門票本身就沒有回歸公益性的動力，反而加劇了景區(qū)價格上漲的態(tài)勢。

其次，在經(jīng)營機(jī)制方面，利益集團(tuán)逐利性成為核心矛盾。就目前經(jīng)營方式而言，無論是“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”，還是“一套班子，兩塊牌子”，都無可避免其逐利性，從而導(dǎo)致價格失控甚至生態(tài)環(huán)境破壞。景區(qū)內(nèi)各種服務(wù)配套的社會資本投資不可或缺，為了鼓勵各種資金入場，“誰開發(fā)、誰受益”是各地政府開出的條件，有了投資就需回收成本，確保利潤，景區(qū)自然會追求自身利益最大化。因此，收費(fèi)項目過多，收費(fèi)價格過高等問題層出不窮，同時，國家沒有明確的穩(wěn)定投入，使地方政府依賴引資開發(fā)，造成資源利用過度，且景區(qū)通過門票等方式所獲得的利益大多被地方或企業(yè)拿走，僅小部分用于旅游資源的保護(hù)。

第三，在經(jīng)費(fèi)籌集方面，資金不足是景區(qū)公益化發(fā)展的短板。世界上多數(shù)國家主要由財政撥款負(fù)擔(dān)國家公園資源保護(hù)和日常運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，但中國與世界做法不一樣，自然旅游資源管理部門多為自收自支的事業(yè)單位。中央對國字號景區(qū)基本上是“只發(fā)帽子，拒給票子”，這些景區(qū)保護(hù)資金來源主要依靠其門票收入和地方政府的財政資金，而中央財政投入的保護(hù)性資金微乎其微。雖然中央財政每年撥付用于風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)和建設(shè)的費(fèi)用由2006年的1000萬元增加到2013年的2300萬元，但現(xiàn)在國家級風(fēng)景名勝區(qū)已增加至225處，保護(hù)費(fèi)用急劇增加，人財物等管理費(fèi)用投入也大大增加，因此政府撥款對一個大型風(fēng)景名勝區(qū)（如黃山）運(yùn)轉(zhuǎn)是杯水車薪，那么，景區(qū)門票價格扭曲現(xiàn)象必然出現(xiàn)。如新華網(wǎng)曾爆出廣東丹霞山景區(qū)就出現(xiàn)了財政不夠門票補(bǔ)、新景區(qū)虧錢舊景區(qū)補(bǔ)、巨額宣傳投入消費(fèi)者補(bǔ)的門票漲價的怪異現(xiàn)象。

相比之下，美國國家公園的運(yùn)營資金主要源于聯(lián)邦財政撥款、國家公園的收入和捐贈資金等三大途徑，并有多部法律來確保國家公園體系作為國家性遺產(chǎn)資源，在美國聯(lián)邦經(jīng)常性財政支出的項目中有一部分成為國家公園穩(wěn)定的主要資金來源。目前，美國國會每年撥款的資金超過20億美元，占國家公園體系所有運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的30%。以大峽谷公園為例，大峽谷國家公園每年享受政府撥款約3000萬美元，主要用于支付正式員工的工資；此外，公園從門票收入中提留80%，并從園內(nèi)經(jīng)營餐飲住宿和紀(jì)念品生意的商戶收取一定比例的收入，用以招聘臨時工和開展環(huán)保建設(shè)及宣傳等特殊項目；門票收入的剩余20%要交付公園管理局統(tǒng)一支配，用于補(bǔ)貼那些免費(fèi)開放的景點(diǎn)。

三、國家公園公益性的回歸

1.理順管理體制，建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

世界各國對于國家公園的管理模式各異。不論是以美國、挪威等為代表的中央集權(quán)型，以德國和澳大利亞為代表的地方自治型，還是以日本、加拿大和英國等為代表的綜合管理型，都是“一園一主”、“一地一牌”，基本不存在多頭管理問題。中國自然旅游資源“條塊分割”的管理體制給保護(hù)和利用帶來了不少矛盾和問題。就部門歸屬而言，應(yīng)改變現(xiàn)有多部門交叉管理的狀況，必須建立獨(dú)立垂直管理機(jī)構(gòu)，參考國外經(jīng)驗，可在國務(wù)院下設(shè)獨(dú)立的國家公園管理局，將相關(guān)自然旅游資源納入該機(jī)構(gòu)管理范圍，建設(shè)中國國家公園體系，并以法律作為國家公園的制約與保障，結(jié)束“九龍治水”現(xiàn)象。就中央與地方的職責(zé)劃分問題，可考慮對大部分國家公園實行中央垂直管理，少部分只要條件許可則實行中央認(rèn)定并委托省級地方管理。

2.合理分工經(jīng)營，實現(xiàn)差異化管理

作為公共性自然旅游資源，屬于展示類產(chǎn)品，應(yīng)由國家公園單位進(jìn)行非營利性經(jīng)營，而國家公園的行、住、食、購、娛等服務(wù)應(yīng)交由旅游公司、當(dāng)?shù)卣⒅苓吷鐓^(qū)或特許經(jīng)營方式交由非國家公園單位進(jìn)行營利性經(jīng)營。合理轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，如采用特許經(jīng)營進(jìn)行餐飲、住宿、購物、教育、社區(qū)服務(wù)等的經(jīng)營權(quán)面向社會公開招標(biāo)，交納特許經(jīng)營費(fèi)，將極大提高國家公園單位的經(jīng)營服務(wù)效能，而國家公園本身不從事任何營利性的商業(yè)活動。

3.拓展資金來源渠道，保障公益性落實

首先，以國家預(yù)算為主的財政保障不僅是國家公園整體保護(hù)的主要資金來源，也是確保國家公園公益性的重要前提。如果國家公園的旅游產(chǎn)品完全由市場機(jī)制調(diào)節(jié)，則利益的外溢會帶來公平性和公共性的損失。因此，政府以較低的價格直接提供該產(chǎn)品，使購買量增加，從而達(dá)到有效率的消費(fèi)量。其次，積極謀求銀行貸款，廣泛吸納社會資金，接受國內(nèi)外政府、民間組織、企業(yè)和個人的資助與捐款，用來彌補(bǔ)國家公園運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的不足，以便推動國家公園能持續(xù)健康發(fā)展。最后，國外國家公園降低成本的一個經(jīng)驗就是充分調(diào)動社會團(tuán)體和個人積極參與景區(qū)管理，如捐款、義務(wù)講解和義務(wù)維護(hù)等，意在通過積極的公眾參與使景區(qū)保護(hù)所需的資金與人才得到不斷補(bǔ)充。

4.實施入園預(yù)約和帶薪休假等制度，實現(xiàn)錯峰出游保障旅游質(zhì)量

管理部門采用上調(diào)門票價格慣用的借口是為了控制景區(qū)游客在節(jié)假日旅游高峰期的密度。從根本上說，門票漲價并不能限制人流，也未必就能提高其服務(wù)質(zhì)量。相比較，在美國，對景區(qū)容量的調(diào)控一般不通過提高門票價格的方式，而是通過門票銷售預(yù)約、限制門票數(shù)量、規(guī)定參觀時間段等措施限制游客數(shù)量。如美國黃石國家公園通過每日抓鬮辦法使有限游客量進(jìn)入野生動物棲息地；亞利桑那州的羚羊谷更是每天限制20名游客進(jìn)入。此外，必須積極落實帶薪休假政策，實現(xiàn)錯峰出游，一定程度上緩解低價門票帶來的高峰擁擠，實現(xiàn)資源的公益性和利用有效性。

隨著改革開放30多年來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展歷程，中國應(yīng)走出靠門票維持景區(qū)維護(hù)的窠臼。目前，中國景區(qū)門票日益高漲，能否從采取低門票價格，真正實現(xiàn)國家公園屬于公共資源，服務(wù)民眾，讓所有人都能受益將直接體現(xiàn)政府的決心。在十八屆三中全會做出“建立國家公園體制”的決定之后，“國家公園”成為熱點(diǎn)議題。云南、貴州和浙江等多地政府爭建國家公園，申報開展試點(diǎn)，但國家公園的公益性（低門票）卻被忽視，保持高門票不變甚至借助國家公園名號提高門票價格，如云南普達(dá)措國家公園成立后，門票由原來的45元漲到190元。國家公園試點(diǎn)需要進(jìn)行，但這些試點(diǎn)能否體現(xiàn)國家公園的公益性和公平性還需要在實踐中得到重視和貫徹。

[本期本欄責(zé)任編輯：吳巧紅；特邀責(zé)任編輯：章錦河；責(zé)任校對：劉魯]