農村承包土地經營權抵押貸款試點障礙與對策選擇

王 妍

(天津商業大學經濟學院，天津 300314)

一、基本情況

隴南，位于甘肅東南部，地處秦巴山地與岷山山脈、黃土高原交匯地帶，屬亞熱帶向暖溫帶過度地區。毗鄰川、陜兩省，轄8縣1區，283.23萬人，總面積2.79萬平方公里，耕地面積433.9萬畝，是甘肅省唯一的長江流域地區。自然條件差，山大溝深，交通不暢;經濟總量小，人均水平低，貧困面大是基本市情。近年來，隨著農業產業化的快速發展，廣大農民能提供的有效擔保物有限，資金短缺，融資難成為經濟發展的障礙，所以土地經營權抵押貸款的開辦，既是形勢所迫，又是發展的需要。

二、經驗做法

近年來，隴南市圍繞區域農業發展特色，大力推動農村金融服務創新，探索開展了農村土地承包經營權抵押貸款試點工作，在破解農村抵押擔保難、融資難，促進特色農業提質增效、農民脫貧致富、農村經濟發展等方面發揮了積極作用。

(一)配套出臺政策措施，破解政策困局。隴南市政府先后出臺了《隴南市“三權”抵押貸款實施方案》《隴南市農村物權抵押貸款交易中心試點工作方案》和《隴南市農村土地承包經營權抵押貸款實施細則》等政策措施，人民銀行隴南市中心支行提請市政府批轉了《金融支持全市集體林權制度改革促進林業發展指導意見》，制定了確權、抵押登記、價值評估、產權交易等方面的操作流程，通過破解政策困局，激活了農村物權的財權，為農村物權抵押貸款奠定堅實基礎。

(二)配套建立組織機構，形成工作合力。成立了農村物權抵押貸款工作領導小組，負責農村物權抵押貸款工作的組織、協調、指導和督查。各縣區相應成立工作領導小組，建立“主要領導親自抓、分管領導具體抓”的工作機制，確保了農村物權抵押貸款工作的順利推進。

(三)優化辦理流程，提供“一站式”服務。為了提高辦事效率，在徽縣江洛鎮、成縣小川鎮、武都角弓鎮、西和何壩鎮設立農村物權抵押貸款交易中心，將金融機構、確權頒證機構、評估機構、抵押登記機構、資產管理公司等集中到便民大廳，根據相應職能開設辦公窗口，為農戶貸款提供一站式服務。

(四)優化金融服務，主動推動農村物權抵押貸款。全市各金融機構主動加強與上級行的溝通銜接，爭取優惠政策，禮縣農行被農業銀行總行確定為首批農村土地承包經營權抵押貸款試點行。立足各類農村經營主體的融資需求實際，創新推出了多種易評估、易抵押的農村物權抵押貸款模式。

(五)創新抵押模式，實現銀農雙贏互利。全市各金融機構立足各地實際，深入調研貸款試點面臨的法律制約、存在困難及問題，創新抵押模式，確保抵押風險可控，貸款流程依法合規，實現了金融機構與農戶的互惠互利。主要有以下創新做法:

1、“國有土地使用權抵押+農村土地承包經營權抵押”。有大額貸款需求的新型農業經營主體，以國有土地使用權和承包的村集體土地承包經營權作為抵押，向銀行申請貸款，銀行通過內部評估，確定承包合同的價值，并以“國有土地使用權+農村土地承包經營權”為組合抵押實現抵押融資業務。

2、“產業發展基金擔保+農村土地承包經營權抵押”。隴南徽縣政府出資建立了苗木專項特色產業發展基金，專門為苗木種植戶提供融資擔保服務。銀行考慮到苗木生產周期長、前期投入大、畝產價值高等實際情況，要求苗木種植戶將土地承包經營權作為抵押，貸款金額高于同類擔保貸款的額度，期限也長于同類貸款。在目前土地確權登記、價值評估等配套政策還不完善的大環境下，操作方式主要是通過銀行內部評估來實現。

3、“擔保協會擔保+農村土地承包經營權輔助抵押”。主要是花椒、油橄欖、中藥材等區域特色農業集中種植、加工販運區以行政村和鄉鎮為單元，按照“自愿聯合、風險共擔”的原則成立擔保協會，協會負責人由村上品行端正的能人大戶和具有較強責任心、威信高的農戶擔任。對貸款需求額度較大的村民，由村級貸款擔保委員會擔保，借款人在申請貸款時，按照銀行授信額度的10%繳納擔保金，存入指定專戶，并將土地承包經營權作為輔助抵押。

4、“合作社擔保+農村土地承包經營權反擔保”。主要是農民專業合作社(協會)利用自有資產為內部成員提供擔保，農戶用土地承包經營權等對合作社(協會、擔保委員會)進行反擔保，銀行為發展種養業的農戶提供貸款，發展合作社主營種養殖業。

三、取得的成效

轄內各金融機構立足各地實際，深入調研貸款試點面臨的法律制約、存在困難及問題，創新抵押模式，確保抵押風險可控，貸款流程依法合規，實現了金融機構與農戶的雙贏互利。2015年上半年隴南市累放農村土地承包經營權抵押貸款0.24億元，6月末余額1.28億元。取得了較為明顯的成效。

(一)有效緩釋了銀行貸款風險，進一步降低貸款門檻。如擔保協會擔保+農村土地承包經營權輔助抵押模式充分利用了推薦委員會的人緣優勢和地緣優勢，有效改變了“三農”融資中農村金融機構與農戶之間的信息不對稱，降低了貸前調查成本和貸后管理成本，實現了批發式放貸，提高了貸款覆蓋面。該模式的雙重增信作用，提高了貸款額度，較好地契合了特色農業產業化發展的融資需求。

(二)促進了區域特色農業產業發展。如在隴南市西和縣農信社發放的抵押貸款推動下，2014年全縣農牧業設施增至40萬畝，新建養殖小區(場)122個，新增規模養殖戶2600戶，使“設施農牧業+特色林果業”主體生產模式推廣成效顯著。

(三)有效促進了農民增收。如:在貸款支持下，隴南市西和縣2014年全縣農業產業化龍頭企業帶動農民人均增加585元，全縣農民人均收入由2008年2187元，增加到2014年的3232元，年均增長8.23%。隴南市兩當縣、徽縣農信社發放的貸款推動兩縣香菇、苗木種植戶人均收入較貸款前增收500元左右。隴南市成縣60%以上的貧困人口受到特色產業扶貧開發的支持，使該縣農戶人均純收入達5617元，同比增長15.2%。

四、存在的障礙

(一)現行《物權法》等法律法規不完善。黨的十八屆三中全會和2014年中央1號文件明確了對農民土地承包經營權新的政策框架，即堅持穩定家庭土地承包關系，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權的抵押擔保權利，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式。但目前《農村土地承包法》和《物權法》對土地承包經營權抵押仍有限制，如《物權法》第133條規定:“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”。《農村土地承包法》第49條規定:“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”這些限制阻礙了土地的要素市場化和資本化。在法律修改之前，土地承包經營權的抵押還存在法律障礙。

(二)金融機構開展土地承包經營權抵押貸款顧慮重重。本次共選取了153家金融機構進行了問卷調查。調查結果顯示，31%的銀行認為有必要開展農村承包土地經營權抵押貸款業務，57.5%的銀行認為有必要但很有困難，11.1%的銀行認為沒有必要開展這項業務;只有9.8%的銀行開展了農村承包土地經營權抵押貸款業務，90.2%的銀行未開展和不打算開展這項業務;只有2%的銀行成立了農村承包土地經營權抵押貸款專營部門，19.6%的銀行在信貸資金中安排了用于農村承包土地經營權抵押貸款的專項資金，而且都是作為涉農專項資金的一部分;57.7%的銀行為防范風險，對農村承包土地經營權的抵押率范圍控制在50%以下。

(三)政府確權登記工作有待完善。由于甘肅省農村集體土地確權和登記工作起步較晚，截至目前，已開展農村土地承包經營權抵押貸款的8個地市，只有5.09%的土地得到確權登記。而且，土地確權工作并不完善，農民土地產權不清、權利主體不明、界限模糊、面積不準的現象大量存在。另外，確權登記成本較高，平均每畝土地確權費用約為30元，而且涉及環節較多，手續繁瑣，影響土地承包經營權抵押貸款工作的推廣和實施。

(四)農村土地流轉市場發育緩慢。目前，全市未設立農村產權流轉交易平臺，也未設立專門服務土地流轉的中介服務機構。由于土地流轉交易市場發育不夠完善，土地流轉的信息傳播渠道不暢通，一旦借款人出現違約，銀行較難處置變現借款人的土地承包經營權，制約金融機構開展土地流轉收益保證貸款的積極性。

(五)未建立專業的農村土地承包經營權價值評估機構。目前，各縣均沒有專業土地經營權價值評估機構和人員，主要通過房地產評估機構、銀行內部人員、鄉鎮政府部門人員組成評估小組，根據土地種養物及經營時間，對土地經營權進行價值評估，缺乏系統、科學的評估指標及標準，影響土地經營權價值判斷，實際價值難以合理確定，最終確認的價值公允性難以讓農村土地承包經營權所有人與貸款銀行同時接受。

(六)風險分擔及補償機制欠缺。農業屬于弱質產業，存在不可預知的風險，使土地承包經營權抵押貸款也面臨較大風險。另外，農業保險產品少、針對性差、保障程度低、限制條件多等，很難調動農戶參加保險的積極性，導致風險轉移和保障能力差。

五、推進農村土地承包經營權抵押貸款的對策

(一)修訂完善土地相關法律制度。建議對《物權法》、《農村土地承包法》和《擔保法》等現有法律及相關政策法規制度進行修訂，進一步明確規定農村土地承包經營權的可抵押性，從根本上消除土地承包經營權抵押貸款的法律障礙，使得農民的土地承包經營權可以自由流轉，實現農村土地資源的市場化配置。

(二)盡快出臺金融支持土地流轉指導意見。建議人總行出臺金融支持農村土地流轉指導意見，引導涉農銀行業機構創新金融產品，推出適合土地流轉的金融產品，如開辦流轉土地經營權質押貸款、流轉土地經營收益質押貸款、開辦土地流入企業倉單質押等信貸品種。科學設計農村土地抵押貸款制度，制定統一的土地流轉貸款操作規程，合理設定金融支持土地流轉貸款期限、利率和額度等，更好地滿足土地流轉資金需要。

(三)完善土地承包經營權流轉市場建設。一是加快土地等農村產權的確權工作，明確權屬歸屬，為農村產權的價值評估提供依據和基礎。二是建立權威的農村土地承包經營權價值評估中介機構。制定科學的評估標準，出臺評估管理、技術規范等有關法律和業務準則，合理確定土地承包經營權價值。三是完善土地流轉市場體系，加快縣、鄉、村土地流轉服務機構體系建設，完善土地流轉糾紛仲裁機制，推動市場健康有序發展。同時，逐步引進獨立的社會中介機構參與土地流轉服務，形成市場化的交易服務機制。

(四)建立健全風險補償機制。建立健全政策保險、政府貼息、基金補償的多重風險保障補償機制。設立土地承包經營權抵押貸款風險補償基金。加快組建農業融資擔保機構，鼓勵和支持保險公司開辦農業保險業務，擴大農業保險覆蓋面，探索多種擔保方式，切實防范此類貸款的信貸風險。

(五)加強農村擔保體系建設，促使農業融資向多渠道發展。建立政策性投資和擔保體系，引導社會和金融資本向現代農業發展投入。建議組建市級現代農業發展投資有限公司，整合各類支農資金和土地出讓收益，進行注冊入股，參與農村土地開發與管理。金融部門要加強與擔保公司的合作，在風險可控的前提下，不斷加大對流轉主體的金融支持力度。