從農村土地資本化的視角看土地信托流轉——益陽實證

謝群良

(中國人民銀行益陽市中心支行，湖南 益陽 413000)

一、現農村土地資本化的現實條件

(一)國內成功實踐為農村土地資本化提供了經驗。農村資源資本化的探索和實踐，可以上溯到上世紀的90年代初，到現在，全國各地已有多種“版本”。其中成都、鳳岡、徐莊模式最具有代表性，對農村資源資本化具有極大的借鑒價值。

成都開設“土地銀行”，政府出面組織，把某一區域農民的承包地使用權、農村集體建設用地使用權、以及“拆院并院”之后的農民宅基地使用權分類整合，“零存整貸”，加快農民流轉，推動農業產業化和規模化形成。

貴州鳳岡村對農村改革進行了“改善黨對農村的領導方式，挖掘自身發展潛能—明晰農村資源產權，激活農村沉睡資本—創建金融信用工程，破解農村融資瓶頸”的路徑設計，并按此路徑選擇“農村基層治理方式改革、農村產權制度改革、農村金融服務改革”三個課題，配套實施“生態產業發展工程、土地整理復墾開發及村莊整治工程、新型農民培訓工程、公共服務均等化工程”。

山東徐莊通過成立農村土地合作社，辦理土地適用產權證，創新土地流轉方式，健全農村土地使用權產權交易網絡，建立土地價格評估體系，金融機構提供土地抵押貸款服務，司法機關為土地改革提供保障，政府全方位引導規范推進服務，土地資本化運作激活了農村資源。

(二)現行國家政策法律為農村土地資本化提供了依據。現階段，農村資源資本化雖然缺乏明確的法律支持，但在部分政策法律中已有突破。如《農村土地承包法》“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”;《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》指出，“穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗”;《關于完善征地補償安置制度的指導意見》指出，“可以以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股”;《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”;2009年3月，人民銀行與銀監會聯合發文:“有條件的地方可以探索開辦土地經營權抵押貸款”。

(三)統籌城鄉發展戰略為推進農村土地資源資本化指明了方向。統籌城鄉發展，是解放和發展生產力的本質要求，是從根本上改變城鄉二元結構、推進全面小康社會建設的客觀需要，是建設綠色益陽、實現后發趕超的必然選擇。推進統籌城鄉發展，必須以土地管理制度改革為突破口，積極推進體制機制創新。尤其是要深化農村產權制度改革，加快林地、農地、宅基地流轉，盤活土地這一最大的資源。

(四)土地集中信托流轉為農村土地資本化開啟了大門。益陽市2009年開始啟動的農村土地信托流轉的理論探索和試點實踐。通過基層政府主動介入農村土地流轉，加快農村土地和勞動力等資源的整合和優化配置，引導外業資金、技術投入“三農”。農村土地信托流轉創新舉措，走出了一條通過創新土地制度破解“三農”難題的新路子。以土地信托流轉為核心的農村土地產權市場化改革，是農村生產關系的新萌芽，打開了農村要素市場的大門，全面激活了土地、資本、勞動、技術、管理等生產要素，并使之在市場機制作用下自由流動，最終實現農村生產力的第二次解放，為健全農村市場經濟體制，真正發揮市場配置資源的基礎性作用，加快農村資源資本化進程，邁出了最為關鍵性的一步。

(五)農村金融改革和實踐為農村土地資本化帶來了契機。近年來，益陽市各級各部門積極探索，加快建立有利于資源要素向農村配置的激勵機制，引導資金、技術、人才、管理等要素向農村聚集，促進城鄉資源均衡配置。益陽市金融系統積極服務農村土地資本化改革，通過采取優化貸款流程，完善抵質擔制度，實施多方聯保等措施，嘗試創新農村土地轉抵押貸款模式，推出了以經營權、農戶宅基地使用權、抵質押貸款、綜合抵押+銀團貸款等辦法，初步走出了一條生產規?；?、經營企業化、產業特色化的現代農業發展之路。

二、益陽市土地資本化運作的實踐與啟示

(一)農村土地資本化運行模式的主要特點和操作流程。早在四年前，益陽嘗試農村土地信托股份制模式進行資本化運作，在堅持土地集體所有和保障農民承包權的前提下，由政府出資設立信托機構，接受農民委托，按照土地使用權市場化的需求，通過規范的程序，將土地經營權在一定期限內依法、有償轉讓給其他公民或法人從事農業開發經營活動的行為。簡而言之，就是變過去農戶和企業兩個角色的流轉為農戶、企業和政府三個角色的流轉，實行綜合經營。目前，益陽市農村土地信托流轉面積113萬畝，占農村土地流轉總額的40%，其中信托流轉土地面積16.7萬畝，占流轉總額的10%。

具體操作程序如下:

1、政府搭建平臺進行市場運作。土地信托流轉與自發流轉最大的不同，就是政府全程介入。由鄉鎮注資建立市場化的土地托管(信托)公司，公司法人由鄉鎮長擔任，公司人員從鄉鎮所屬單位抽調。托管公司主要職責是:承接農民的流轉土地，并簽訂土地信托合同，再將土地租賃給農業企業或大戶從事農業開發經營。托管公司每年按一定的標準收取承租企業和大戶的服務費;服務費主要用于公司運轉。同時每年年初收取承租企業或大戶一年租金和等值的抵押金，租金作為信托基本收益分兩次支付給出租土地的農戶。政府平臺主動介入土地交易，使農業企業或大戶只需與政府一家直接打交道，就能獲得有較長承租權的流轉土地，可以放心投資、放心經營，農戶也不用擔風險，可以放心土地委托交易。

2、運用信托機制開展土地交易。各級政府把土地流轉與信托這種現代理財方式緊密結合起來，金融部門按照信托原理，對土地流轉工作進行指導，依法規范農戶、托管(信托)公司和農業企業(大戶)的責權利，既緊扣信托受人之托、代人理財的本質，盡力實現農戶這一委托方式的利益最大化，又盡力確保大戶和企業的利益，實現雙贏。主要從三個環節上進行土地信托流轉。一是買進。土地托管(信托)公司與農民簽訂信托流轉公司，按每畝500斤稻谷的市場價支付信托基本收益，從農戶手中獲得5年以上土地承包經營權。二是整理。托管(信托)公司將擁有經營權的土地進行適當整理，調整成片。三是賣出。托管(信托)公司通過招標、競拍等方式，將整理后的土地按照與農民簽訂的同樣租金出租給大戶和農業經營公司，并收取每畝10元的服務費。

3、深化產權改革確保農民利益。貫徹落實中央關于農村土地承包經營權長久不變的精神，把農村土地的確權頒證作為開展信托流轉的一個前提，作為確保農民利益的一個關鍵來抓。縣鄉政府組織專門班子進行調研摸底，登記造冊，在鄉鎮頒布發了規范的“四證一圖”，通過確權頒證，形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村土地產權制度，確保農民利益。

4、通過資本集中以土地流轉招商做大特色產業。益陽市各縣市區以鄉鎮為平臺，把土地信托流轉與做大做強特色優勢產業有機結合起來，把集中連片土地進行“打包”招商。鄉鎮土地信托流轉公司建立土地流轉檔案和項目庫，定期將土地流轉情況和產業發展情況，通過網絡發送、信息發布臺、宣傳欄等形式向外發布信息，引進工商企業進駐，承包土地，開發基地，建設產業鏈。引進各類企業126家，重點發展了糧食、蔬菜、黑茶、水果、苗木等產業。

(二)農村土地集中交易中的價格機制

1、價格聯動方式。就是指流轉土地每年的價格，在基數保底基礎上，合同流轉期內出現市場價格上揚時，按一定比例與市場聯動，確保農民土地收益持續穩定增長。如大通湖區河萬村將203戶集中連片起來的1260畝稻田面積流轉，以300元/畝的為保底基數，國家的糧食直補金全部由農戶享受，流轉土地畝平收益414元以上，流轉總收入達52萬元，戶平2570元。另外，當糧食價格超過2元/公斤時，則按每畝150公斤稻谷的價格計算流轉金，保證農民土地收益隨市場而保值——增值。

2、溢價返還方式。就是由鎮、村土地流轉服務中心或村委會，以一定的低估價收購農民的土地經營權，待租賃發包給第三方后，租賃發包的溢價返還給相關農戶。如千山紅鎮就是將有流轉意向已外出務工經商農民的土地，旱地按150元/畝、水田按240元/畝的標準，代為支付農戶部分土地流轉金，簽訂委托流轉合同。在農村代表監督下流轉第三方后，流轉出來的溢價部分，再返還給相關農戶。從實際操作情況來看，土地流轉第三方后，水田和旱地的流轉價格分別保障在200元和380元以上，村民對這種操作透明、監督到位、省心省力的模式基本贊同。

3、競價出讓方式。就是由鎮、村土地經營管理站將有流轉意向和外出務工經商農民的土地集中連片后，進行公開競價出讓。如北洲子鎮馬牌村和北勝村，各集中連片1000畝土地，通過網絡等媒體發布出讓信息，再與6家意向投資商的協調溝通競價。最后，赫山區的“能人”王品山和珠海藝景投資有限公司，以收購價格高、項目發展前景好而受讓成功。

4、專業合作方式。就是通過在專業生產戶中，引導組建緊密型專業協會、專業合作社等形式，吸收本地農戶為會員，利用這些農戶自身“地利、人和”的優勢，通過技術合作、資金互助、市場共用、信息共享，推動會員的土地生產經營上規模、上水平，促進本地農民致富。如大通湖水稻專業合作社，在3個村發展本地農民種植水稻，通過兩年努力，會員由20戶發展到100戶，戶均種植規模由20畝發展到120畝，目前該協會正在全鎮落實1500畝蔬菜基地建設規劃，把產業進一步做大做強。

(三)“益陽模式”的主要優勢與成效

“益陽模式”主要有三個優勢:一是由于實現了土地的所有權、承包權和經營權徹底分離，大大提高了土地流轉的規范性;二是由于政府全額出資成立土地信托機構和中介服務，使得土地流轉更具效率和安全性;三是由于委托人、受托人以效率為原則市場選擇，提高了土地資源的利益效益。同時，在縮小城鄉差距、改善鄉村治理、增加農民收入、促進城鄉要素自由流動等四方面取得了明顯成效。

一是農業企業綜合經營規模越來越大。到目前為止，全市共流轉土地269萬畝，其中耕地面積167萬畝，占全市耕地面積的40.7%，流轉率位居全省第一。目前，全市信托流轉土地面積27.1萬畝，信托儲備土地17.99萬畝;整合涉農資金4.68億元支持開展土地信托流轉工作的26個鄉鎮。各信托流轉鄉鎮引進一次性流轉500畝以上的規模經營企業99家，其中一次性流轉1000畝以上53家。

二是現代農業發展的水平越來越高。首先，加快了結構調整。實行土地流轉以后，土地向專業大戶、農業企業、農村專業合作社集中，由他們按照市場原則組織生產，使土地資源從低效益的糧棉、油生產轉向高效益的名特優產品生產，對農業結構調整起到了積極的促進作用。其次，加大了生產投入。隨著農村土地流轉的深入推進，土地主要由具有高經營水平和經濟實力的大戶、農業企業規模的土地整理的農田水利建設，增強了旱澇保收的能力，提高了土地的經營效益。第三，提升了科技水平。農村的土地流轉為科技興農戰略的深入實施創造了條件，使一大批先進、適用的農業新技術、新成果、新品種得以推廣應用，使農產品品牌優勢進一步凸顯，科技含量進一步提升，知名度和市場競爭力進一步增強。各類專業技術人才的引進步伐不斷加快，從而有效地提升了農業科技水平。據初步統計，近年來，益陽市通過土地流轉引進的農業專業技術人才就達200多人。第四，促進了規模經營。通過土地流轉，使承包經營權向大戶、農業企業集聚，形成連片專業化規模經營，克服了家庭小規模經營的局限性，有序地引導農戶與市場接軌，逐步走上農業生產專業化、商品化、現代化的道路。

三是農民增收效果越來越明顯。農村的土地流轉進一步拓寬了農民的增收渠道，提高了農民的收入水平。農民通過土地流轉可以從三個方面獲得收益。土地流轉收入，根據益陽現在的實際情況，結合土地的質量和用途一般每畝每年為300—700元不等。就地務工收入，通常情況下，專業大戶和農業企業通過流轉獲得土地經營權以后，都在本地聘請勞動力務工，每個勞動工日150元左右，一個勞動力每年可以2.4萬元以上的務工收入。就業轉移收入，農村土地流轉以后，為農村勞動力持續穩定地向非農產業轉移提供了可能。據統計，參與土地信托流轉的農戶平均收入增加2萬多元。

四是促進了資本下鄉。草尾鎮試點以來共引進大戶23家，直接投入近3000萬元，銀行間接融資近2000萬元，整合項目資金近1000萬元，為當地經濟發展注入了強大動力。

三、農村土地資本化運作的制約因素

(一)對農村土地資本化認識不到位。農村集體經濟產權制度改革是繼家庭聯產承包之后農村改革發展的又一次跨越，是集體經濟面向市場經濟的一次轉軌過程，其核心和目的是推進農村資源資本化，是市場經濟下的新理念、新嘗試，還處于逐步探索嘗試階段，社會認知度很低。同時，現行條件下以土地為保障仍是農村社會保障體系的主體，務工農民住房、就業、醫療、子女教育和社會保障等問題尚未解決，農民將土地作為應對各種風險的生存保障，給農村資源資本化帶來了障礙。

(二)現行的制度設計未對農村土地資本化提供明確支持。首先，土地集約化經營機制不靈活。調查發現，目前政府在土地集約化經營方面還沒有明確的扶持政策，難以形成激勵機制，使從事非農產業的農民處于不穩定的就業狀態。其次，當前，直接涉及土地承包經營權流轉制度的主要法律規范就是《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，但二者對土地承包經營權流轉方式的限制過多，而對農村土地的權能、權屬、登記、抵押、擔保、變更用途等諸多方面的規定都比較原則，缺少可操作性。同時，《擔保法》規定，農村家庭承包的土地不能用于抵押。制度設計的限制大大降低了農民土地流轉的熱情，限制了土地的適度規?；洜I，進而為農村資源資本化設置了制度障礙。

(三)農村土地資本化中介服務體系不健全。推進農村資源資本化是一項系統工程，涉及資產評估、保險擔保、資產抵質押、資產處置、資產流轉交易、信息查詢、法律服務、會計服務、信貸服務、產權變更和爭議處理等一系列中介服務。但是，我市目前農村資源資本化服務機制不健全，具備專業資質的機構和人員數量少，規模小，結構單一，且費用高，中介服務的整體水平遠遠無法滿足農村資源資本化的需要。

(四)土地經營權流轉不規范。調查顯示，集體出租的土地多數沒有經過規范的民主程序，潛伏著很多矛盾。大部分農戶轉包、出租的程序不規范，不進行投標定價，只是口頭上承諾和協定，即使有書面合同，也是合同要素不全，條款不明確，權利義務不清楚，這種行為直接影響著土地承包關系的穩定。

(五)農民的生活保障不確定。隨著城鄉經濟的快速發展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，低素質的勞動者就業難度加大。土地流轉后的農民，由于文化素質和勞動技能偏低，就業難問題尤為突出。大部分農民從農業轉產后，主要從事體力勞動，

(六)土地集約化經營規模不理想。調查了解，目前農業收益比較低，面臨市場和自然雙重風險?，F有的農業企業經營規模一般都不大，因而業主對投資農業開發極為慎重，由于融資難，對政府支持的依賴性較大。而有實力的企業或業主參與土地流轉、規模經營農業的又比較少，有規模、上檔次的大型農業龍頭企業對土地集約化經營的帶動作用有限。

四、推進土地資本化急待解決的幾個問題

(一)做好確權頒證工作，促進土地資源資產化。經過確權登記頒證，就實現了真正意義上的“還權賦能”，農民既可以自行經營，又可以進入要素市場流轉或交易?，F代農村產權制度改革，就是對農村集體土地和房屋進行“確實權、頒鐵證”，以建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度，把握重點，扎實推進。

(二)建立農村產權交易市場體系，促進土地資源資本化。建立農村產權交易市場體系是推動農村資產在要素市場無障礙流轉和交易，實現市場一體化的核心舉措。一是要組建市、縣、鄉三級聯網的農村產權交易市場體系;二是要建立專業的評估機構;三是要建立農村產權信息管理系統。。

(三)建立農村資本風險分擔和補償機制，為土地資本化運作提供保障。由于農村產權價值、權能的局限，加之投資農業項目周期長、效益低、回收慢、風險高，金融機構往往不愿意或者不能獨家承擔農業融資的風險。建立資本風險分擔和補償機制是消化和分攤融資風險，推進農村資源資本化的重要保障。一是要推進農村信用工程建設工作;二是要扶持組建多元化的農信擔保公司;三是要建立農村信貸與農業保險相結合的互動機制。

(四)堅持政府主導原則，切實加強土地產權改革的監管。推進農村資源資本化具有較強的政策性，又是一項極為復雜的系統工程，涉及政府多個職能部門、金融機構、中介機構、涉農經濟組織和經濟實體，涵蓋政策法律、制度建設、社會管理、金融保險等多個方面，要充分發揮政府的主導引導作用，聯合社會各界力量，協調好各方面關系，建立健全農村資源資本化的長效機制，整合資源，形成合力，整體推進。