淺談當(dāng)前國庫資金風(fēng)險的主要體現(xiàn)及建議

胡傘兵 李化南 張宏宇

(中國人民銀行雙鴨山市中心支行，黑龍江 雙鴨山 155100;中國人民銀行饒河縣支行，黑龍江 雙鴨山 155700)

近年來，伴隨我國財政、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，財政資金運行方式在發(fā)生變化，盤活財政資金的主導(dǎo)思路也促進(jìn)了“活體”資金總量不斷攀升，資金運行需要更加安全、高效的基礎(chǔ)保證。同時，國庫業(yè)務(wù)量水平持續(xù)升高，核算系統(tǒng)相繼推新，電子信息化程度明顯提高，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力逐漸加大。因此，國庫資金運行體系的變化和發(fā)展，國庫資金風(fēng)險也將呈現(xiàn)多元化、新生化的趨勢特點，這對國庫資金風(fēng)險防控工作提出了更高的要求。本文通過整合新形勢下的國庫資金風(fēng)險的體現(xiàn)，分析風(fēng)險控制存在的制約因素及原因，探索科學(xué)、可行的國庫資金風(fēng)險防控措施。

一、現(xiàn)行國庫資金風(fēng)險的主要體現(xiàn)

(一)系統(tǒng)建設(shè)引發(fā)的潛在風(fēng)險。現(xiàn)代國庫系統(tǒng)的發(fā)展逐漸體現(xiàn)出自動化、全面化、信息化的特點，系統(tǒng)自動化使國庫賬務(wù)處理一定程度上脫離人工辦理，由系統(tǒng)自動處理內(nèi)部賬務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)，集中匯劃資金，雖在一定程度規(guī)避了人為主觀資金風(fēng)險，但不利于人員對差錯、風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)和查找，使存在風(fēng)險的賬務(wù)具有隱蔽性。另外，國庫資金賬務(wù)由紙張向數(shù)據(jù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，對信息數(shù)據(jù)安全提出了異常艱巨的要求，一方面存在數(shù)據(jù)信息泄露的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險，另一方面也存在因網(wǎng)絡(luò)、器械故障導(dǎo)致的數(shù)據(jù)信息丟失風(fēng)險，國庫資金作為“非實物金錢”的形式存在，國庫數(shù)據(jù)丟失風(fēng)險所引發(fā)的危害是不可逆的，事后進(jìn)行事故處理的難度極大。

(二)資金往來的監(jiān)管方式與系統(tǒng)信息化發(fā)展程度不匹配。目前，國庫資金往來風(fēng)險控制主要體現(xiàn)在兩個方面，一是退庫、撥款等資金流出業(yè)務(wù)采用多人記賬、復(fù)核、二次復(fù)核的方式，使資金流出經(jīng)手人數(shù)量增多，降低違規(guī)風(fēng)險和道德風(fēng)險行為的發(fā)生可能，二是會計主管對高風(fēng)險業(yè)務(wù)的辦理進(jìn)行審批、授權(quán)，事后監(jiān)督人員通過核對憑證、報表等會計資料進(jìn)行審查監(jiān)督。國庫資金往來通過中心與支付系統(tǒng)一點式連接，資金收納和撥付實現(xiàn)了“實時到賬”，從資金支付業(yè)務(wù)處理至收款方資金到賬僅需幾分鐘的時間，資金轉(zhuǎn)出的高速率使得事前監(jiān)督和事后監(jiān)督的意義大打折扣，若不軌人員通過提供虛假憑證、分解大額度撥款等不法手段規(guī)避事中監(jiān)管，在部門內(nèi)外的實時監(jiān)督體系尚未實現(xiàn)的情況下，一旦其他業(yè)務(wù)人員的操作口令泄露，國庫資金將面臨一定程度的安全風(fēng)險。

(三)國庫資金風(fēng)險點向基層延伸。目前，國庫資金的劃轉(zhuǎn)方式為任何國庫核算主體(即各級國庫)以間接參與者身份與國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)中心連接，可對外辦理國庫資金往來業(yè)務(wù)，取替了原有的縣一級國庫需通過上級國庫劃轉(zhuǎn)資金的模式，各縣級國庫直接處理國庫資金收劃使國庫資金往來閘口擴(kuò)大。資金劃轉(zhuǎn)安全的管控成為了縣級國庫的一項新的重要工作，這為縣級國庫開展國庫資金風(fēng)險管理工作能力提出了較大考驗。

(四)國庫資金在體系外的運行風(fēng)險。主要表現(xiàn)在商業(yè)銀行、財政、稅務(wù)部門違規(guī)操作導(dǎo)致的資金風(fēng)險。一是商業(yè)銀行相關(guān)人員因責(zé)任意識不強(qiáng)或為完成存款任務(wù)等原因，擅自延解、占壓、挪用經(jīng)收的預(yù)算收入或支出，使國庫資金在途風(fēng)險上升;二是一些財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)不合規(guī)財政專戶，甚至以某種理由將國庫資金撥付財政專戶，國庫對其提供的文件的真實性及必需性的審核難度增大，財政資金在國庫體系外運行，脫離了國庫對資金的有效監(jiān)督;三是個別地區(qū)的稅務(wù)部門為更準(zhǔn)確地完成的稅收計劃，通過在商業(yè)銀行開設(shè)“稅收過渡賬戶”的形式調(diào)整、控制繳入國庫稅收資金的入庫時間。

(五)優(yōu)化金融服務(wù)所附加的資金風(fēng)險。近年，國家惠民、便民政策不斷“推陳出新”，主要體現(xiàn)在稅收體制改革、民生投入加大、各項補(bǔ)貼資金增多等方面，對金融服務(wù)水平提出了更高的要求，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)各項政策的變化和特點推行了與之匹配的金融服務(wù)措施，國庫部門也開展了納稅資金便捷入庫、補(bǔ)貼資金“綠色通道”等創(chuàng)新工作，而國庫資金具有高安全的剛性需求，部分政策的出臺有較強(qiáng)的時效性，至于一些創(chuàng)新工作是否有法律保障，具體操作手法的制度是否統(tǒng)一、科學(xué)，這些是無法進(jìn)行統(tǒng)籌考證的，創(chuàng)新工作所附加的潛在風(fēng)險不容忽視。

二、防范國庫資金風(fēng)險的制約因素

(一)國庫法規(guī)修訂面臨阻力。《預(yù)算法》、《國家金庫實施條例》等法律法規(guī)對現(xiàn)行國庫體制的適用程度已經(jīng)達(dá)不到應(yīng)有的要求和水平。而國庫資金運行涉及的參與主體較多，主要體現(xiàn)為中央財政、地方財政、國稅、地稅及各級國庫，法規(guī)在修訂的過程中較難同時滿足各方意見和需求，而《預(yù)算法》一項法律修訂便經(jīng)歷了四次審議，法規(guī)建設(shè)存在“修訂方案全，修訂意見多、難度大”的問題成為了制約國庫資金風(fēng)險控制的最根本因素。

(二)財經(jīng)體制發(fā)展促使國庫系統(tǒng)“推陳出新”。為滿足國庫資金業(yè)務(wù)發(fā)展需要，國庫現(xiàn)行使用的核算、統(tǒng)計、信息等系統(tǒng)數(shù)量較多，但在人員配備保持不變、系統(tǒng)數(shù)量上升的情況下，系統(tǒng)端口的增多使資金來往端口隨著擴(kuò)張。國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)作為國庫核心核算系統(tǒng)上線運行后，原有國庫核算系統(tǒng)未完全關(guān)閉摒棄，資金安全防控面臨的壓力加大。

(三)商業(yè)銀行辦理國庫業(yè)務(wù)的約束力不足。目前的國庫業(yè)務(wù)，收納、支出兩個方面的終端都是由各商業(yè)銀行經(jīng)手，其占壓、延解、挪用行為是一些客觀存在的問題，但發(fā)現(xiàn)、處理商業(yè)銀行辦理國庫資金業(yè)務(wù)違規(guī)行為的機(jī)構(gòu)幾乎均是各級人民銀行國庫部門，根據(jù)《商業(yè)銀行、信用社管理辦法》可對其于預(yù)算收入的違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管，且處罰力度不足，辦理預(yù)算支出業(yè)務(wù)的行為監(jiān)管法規(guī)尚處于空缺狀態(tài)，對其進(jìn)行可依據(jù)的監(jiān)管辦法不夠全面是控制國庫資金在體系邊緣運行風(fēng)險的一大阻礙。

(四)現(xiàn)行的國庫權(quán)職不利于資金風(fēng)險防控。多項法律規(guī)范對國庫分工職能的定位為辦理合規(guī)的資金業(yè)務(wù)，對不符合規(guī)定的資金業(yè)務(wù)有權(quán)拒絕受理，對于財政、稅務(wù)部門申請的各項資金業(yè)務(wù)是否合規(guī)，國庫部門需進(jìn)行自我甄別，且只能采取較為單一的拒絕辦理這一措施，未被賦予明確的監(jiān)督權(quán)及資金的管理權(quán)，無法對財稅申請業(yè)務(wù)存在的資金風(fēng)險從根本上進(jìn)行管控。

三、相關(guān)建議

(一)健全、完善法律法規(guī)體系建設(shè)，為國庫資金風(fēng)險防范工作提供基礎(chǔ)保障。根據(jù)國庫資金運行的新情況、新特點，進(jìn)一步明確國庫資金運行各方參與主體的職責(zé)和分工，在修訂主線法律時應(yīng)充分考慮國庫業(yè)務(wù)發(fā)展和資金安全的客觀需要和實際導(dǎo)向，堅持杜絕、摒棄部門為單方爭取權(quán)利而不利國庫體制科學(xué)化建設(shè)和資金安全的意見。另外，各級國庫以新出臺的法律法規(guī)為主要引導(dǎo)，進(jìn)一步細(xì)化國庫資金管理及業(yè)務(wù)處理的具體辦法，不斷完善業(yè)務(wù)處理、資金管理制度，為國庫資金風(fēng)險防范工作提供制度保障。

(二)填補(bǔ)資金撥付高速率風(fēng)險漏洞，進(jìn)一步創(chuàng)新資金往來監(jiān)管手段。針對國庫資金劃轉(zhuǎn)金額大、速度快的特點，探索效率高、時效性強(qiáng)的監(jiān)管手段，在現(xiàn)行人工監(jiān)管的基礎(chǔ)上，在系統(tǒng)中鑲?cè)胭Y金收款范圍限制等撥付控制參數(shù)，使風(fēng)險點在客觀上得到“硬性”控制。同時，實現(xiàn)財政、國庫系統(tǒng)的聯(lián)通，實行財政部門撥付指令“雙線申請”，除向國庫提供撥款憑證為撥付申請外，需其通過系統(tǒng)發(fā)送撥付申請，若財政會計人員和監(jiān)督主管未在其系統(tǒng)中向國庫系統(tǒng)發(fā)送撥付請求，國庫人員無法進(jìn)行資金撥付。

(三)堅持國庫資金“安全為首”原則，穩(wěn)健推行創(chuàng)新工作方式。各級國庫資金往來參與者，應(yīng)充分認(rèn)識到國庫資金安全運行的重要性，創(chuàng)新業(yè)務(wù)開展前需做好風(fēng)險防控的準(zhǔn)備工作。一是以資金安全為基本前提明晰創(chuàng)新手段的可行性，查找、規(guī)避各環(huán)節(jié)所面臨的資金風(fēng)險;二是明確、劃分創(chuàng)新工作責(zé)任，提升相關(guān)部門、人員開展相關(guān)工作的履職能力;三是每項創(chuàng)新工作均應(yīng)設(shè)有監(jiān)管機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)、控制新生風(fēng)險。

(四)倡導(dǎo)“以人為本”，遏制人員主觀道德風(fēng)險。一是注重對人員的法律教育和道德教育，提升國庫人員的法律意識和道德觀念。二是堅持執(zhí)行人員管控制度，嚴(yán)格按制度實行國庫部門內(nèi)、外的定期輪崗，加強(qiáng)國庫部門的外出、簽證審核力度。三是利用內(nèi)外公示等手段盡早實現(xiàn)個人信息透明化，加大對要害崗位人員的信息監(jiān)督。