福建高速公路項目應用PPP模式融資研究

陳 穎

(國家開發銀行股份有限公司福建省分行，福建 福州 350003)

1.研究背景

根據國家統計局公布數據顯示，截至2014年底，全國高速公路總里程達11.195萬公里，巨額的資金需求對高速公路的發展產生了重大的影響，而傳統的融資渠道主要是基于政府發揮重要作用，通過財政性資金以及銀行貸款等方式籌集建設資金。2015年5月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣政府和社會資本合作模式，會議提出在交通、環保、醫療、養老等領域，推廣PPP模式，目的一方面是增加公用產品和服務的供給，另一方面也是為了提升基礎設施和公用事業運營的效率和服務水平。因此，梳理高速公路項目PPP模流程，探討目前存在的問題并尋找行之有效的解決方式，吸引社會資本進入高速公路建設領域，顯得尤為重要且緊迫。

2.福建省高速公路項目采用PPP融資環境

福建省人民政府于2014年10月11日印發了《關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》(閩政［2014］47號)，在全省公共服務及基礎設施領域積極推廣運用政府和社會資本合作模式。為鼓勵各地積極開展PPP試點，福建省財政廳擬出臺專項資金管理暫行辦法，對新增和改造PPP試點項目，給予獎勵;正在研究制定項目貸款風險補償試行辦法，省級財政逐步建立5億元風險池專項資金，為全省PPP試點項目公司貸款提供增信服務。

2014年9月15日，福建省財政廳與福建省發改委聯合下發了《關于發布政府和社會資本合作試點推薦項目公告》，共發布28個項目推薦開展政府和社會資本合作試點。2015年5月，國家發改委建立了PPP項目庫，發布PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元。其中，福建項目18個，總投資1255.35億元，涉及到的高速公路項目3個，分別為廈漳泉城市聯盟(高速公路)泉州段、南平至光澤高速公路項目和古武高速龍巖永定至上杭段，總投資341.9億元。目前，在福建省在建或通車的高速公路項目中，共有5個項目已成功引入社會資本實施建設運營。

2014年推出擬采用PPP模式融資的順昌至邵武、長樂前塘至福清莊前、沙埕灣跨海通道、泉廈漳城市聯盟路泉州段等新建項目，其中順昌至邵武已由新疆生產建設兵團建設工程(集團)有限責任公司中標，持股比例60%，地方持股40%。2015年3月完成投資協議簽訂。2015年推出漳州云霄至平和、龍巖永定至上杭、莆炎線永泰梧桐至尤溪中仙等新建項目。5月13日，福建省人民政府辦公廳發布《關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點扶持政策的意見》，提出獎補示范項目前期費用、鼓勵存量債務轉化、統籌財政專項資金、保障社會資本合理回報、提供項目融資增信支持、擴大項目融資渠道以及建設公共服務平臺七大措施。

3.高速公路項目PPP融資流程梳理

PPP強調全過程合作關系，這種關系是通過招投標過程并通過簽訂合同的方式確立的，即以契約精神為前提。PPP模式參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等，涉及多種法律合同關系。對于具備基礎設施設計、建設、運營、維護能力的社會資本，可以與政府簽訂框架合作協議，直接成立項目公司，或者通過發起有限合伙制基金對項目公司進行股權投資，負責項目全生命周期的運作。

4.當前面臨的主要困境

4.1 未形成與之相匹配的契約文本及有效的合同執行力度

PPP模式是基于政府和社會資本所簽訂的合同開展的，參與方都必須有契約精神，嚴格按照合同執行，才能保證項目順利推進。比如，我國最早引入民營資本進行建設的福建泉州刺桐大橋，其于1997年正式投入運營前后，先后有泉州大橋、順濟新橋、筍江大橋、后渚大橋、晉江大橋、黃龍大橋、田安大橋等多個項目建城通車，與刺桐大橋形成直接的利益競爭關系。上述8座大橋中，除刺桐大橋對來往車輛收費外，其余大橋均處于免費通車狀態。收到明顯利益沖擊的刺桐大橋民營業主，完全處于弱勢地位，一方面無法通過有效契約的方式制約政府，另一方面缺乏與已更迭數屆的地方政府領導進行有效溝通的渠道。

4.2 缺乏PPP有關的法律制度，增加了社會資本的交易成本

當前我國缺乏一套針對PPP的完整的法律法規體系，國內具有指導規范性意義的法律文件主要由政府采購和工程建設管理方面的法律法規、國務院各部委發布的部門規章和各類政策性文件以及各地方政府的關于本地實施的PPP項目的規范性文件組成。國家發改委正在牽頭起草PPP領域的基本法——《基礎設施和公用事業特許經營法》，但該法自2014年5月第1次發布征求意見稿以來已歷經8次修改，但仍存在較多爭議。

一方面，現有法律效力不高，當前發改委發布了指導意見，財政部發布了操作指南，但仍局限在部委層面;另一方面，當前制度層面還有相互矛盾的地方，如操作中的流程差異。財政部操作指南中將本地政府所屬的融資平臺和控股國企排除在社會資本之外，發改委無此要求。另外，兩部委的規定在項目運作方式、項目實施機構、采購依據、采購方式、儲備方式等也有差別。

由于PPP項目中，相比電力、水務等項目，高速公路的投資回收期相對較長，社會資本在運營PPP項目的過程中，將會經歷政府換屆、區域規劃調整等不確定因素，這也使社會資本對高速公路等基礎設施項目開展PPP融資望而生畏。只有通過打造統一健全的法律保障制度，以法律保障契約，以法律約束權力，是打消社會資本顧慮的關鍵性操作要點。

4.3 未建立充分的利益調節機制

PPP項目合作中另一個核心的問題在于公私雙方的收益分配，給社會資本創造一個在一定風險下實現合理回報的空間。目標在于一方面能夠讓經營者持續健康經營，另一方面防止其追逐暴利。按照《收費公路管理條例》規定，車輛通行費的收費標準制定或調整實行聽證制度，通過聽證的車輛通行費收費標準方案由省人民政府交通行政主管部門會同價格、財政行政主管部門審核后，報省人民政府審查批準。因此，收費價格的調整趨勢、未來收費價格在物價水平及總體成本上升時能否相應調整，仍取決于國家相關政策及政府部門的審批。福建已通車的4000公里高速公路中，目前尚未出現因人工成本、生產要素成本或者管理成本上升而對車輛通行費收費標準經省人民政府批準作出調整的先例。如泉州刺桐大橋項目，正式運營18年以來，一直延用竣工通車時福建省政府批準的收費標準，SPV及社會資本依據《收費公路管理條例》相關規定向泉州市政府有關部門提出調升收費標準的申請，均為得到任何回復。因此，當前高速公路的價格調整權力仍掌握在政府手中，行政審核權凌駕于市場選擇之上，長期限的運營及難以變通的收費價格使民營資本較難取得合理的收益。

4.4 高速公路項目風險分擔責任難以分清

高速公路PPP項目的時間跨度很大，面臨的各個風險因素并不是一成不變的，而是隨著環境不斷變化，即高速公路的建設及經營風險具備動態屬性。目前PPP項目缺乏合理的風險分擔制度，強勢的政府部門能夠輕易將該由其承擔的風險轉嫁給社會資本。比如，收費期限調整風險，在泉州刺桐大橋的案例中，項目竣工批復30年經營期限因隨后發布的《收費公路管理條例》對“經營性收費公路收費期限最長不超過25年”的規定而被強行縮短至25年，政府部門對因政策變動導致的投資損失未制定相應的補償意見，實際風險被輕易的轉移給社會資本投資方承擔。

5.福建高速公路項目PPP融資路徑

5.1 社會資本引入

PPP模式下，社會資本最為關心的就是資金安全和投資效益如何得到有效保障。但由于當前立法的缺陷以及對政府擔保和承諾的限制，公共部門雖然有意愿引入資金投入高速公路項目建設，但卻難以形成相應的承諾機制;社會資本擁有資金、技術、管理技巧和經驗，卻因為投資無法保障，風險無法控制，以及在政府面前的相對弱勢地位而躊躇不前。因此，在理清各方的權責關系后，設計有效的引入路徑，建議從六個方面入手。

(1)建立靈活的收費調節機制。這是增加社會資本收益最直接最有效的方式。在實際操作中，綜合考慮物價上漲等因素、付費的使用者的承受能力，制定出合理的收費標準范圍，在合理范圍內浮動。政府需建立切合實際的價格調整受理機制，將審批流程及機制透明化，使政策性與市場化達到充分平衡。

(2)延長特許經營期限。政府部門可以對特許期進行動態管理和定期調整，對效益較差的高速公路項目適當延長其特許經營期以有效調動社會資本的積極性。

(3)加強契約約束。制定并遵守PPP相關協議約定，對項目立項、投標、建設、運營、管理、質量、項目排他性及爭端解決做出合理的法律安排，避免多主體博弈中弱勢方承擔額外的風險和成本。

(4)稅收優惠政策。此類政策扶持包括基于高速公路PPP項目的社會資本方在工商稅務登記方面一些便利條件和減免措施，或者政府可以通過稅收政策來調整社會資本在不同項目之間的收益差距，對效益較差的PPP項目，社會資本可以享受某些特殊的稅收優惠，從而提供社會資本之間的公平性，有利于吸引社會資本投入高速公路項目建設。

(5)土地開發。包括高速公路沿線的土地開發和使用。對于某些自身效益較差，或者車流量培育期較長的項目，政府可以將沿線的土地開發優先權作為社會資本的收益補償，從而提高其積極性，有利于公私部門的長久合作。財政部和交通運輸部下發的《關于收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》首次明確提到“項目沿線一定范圍土地開發使用等支持措施”、“項目沿線一定范圍土地開發使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的，可考慮合理的財政補貼”。“收費+沿線土地+補貼”的方式能夠在一定程度上吸引社會資本投資高速公路建設。

(6)加強多重監督管理。以公路項目規劃為源頭，加強全周期性的監督管理。利用部門、公眾、媒體和中介組織等力量，建立有效多重的監督體系，保證公眾利益。

5.2 信貸資金引入

目前，已有部分商業銀行開始以各種形式介入PPP項目中，但從福建省已開展PPP模式的高速公路項目融資情況來看，商業銀行參與的熱情有限，主要原因還是政府推出開展PPP模 式試點的幾個項目在路網中的重要性低于國高網在福建境內路段，且由于福建地形復雜、原材料價格上漲及拆遷成本上升等原因，造價比前幾年普遍上升，導致項目效益普遍有所減弱，車流量培育期延長。同時，PPP項目涉及地方政府、項目公司、承包商、專業顧問等多個主體，相關主體對PPP契約的遵守情況也直接影響項目現金流的實現。

而開發銀行長期以來都是公路行業的貸款主力銀行，十多年來不斷發揮開發性金融的引領作用，在福建地區高速公路行業貸款份額穩居第一。

開發性金融參與PPP項目，較商業銀行優勢體現為:

(1)中長期融資優勢，為項目提供長期限的信貸支持。對需要較長時間培育車流量的項目，在期限上具有明顯優勢。國家發改委近期還與國家開發銀行聯合印發了《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，提出由國開行對PPP項目提供利率優惠，最長可達30年貸款期限等方面的差異化信貸政策。

(2)專業化優勢。開發銀行已與福建省及所屬各市縣地方政府建立了長期合作關系，開發銀行能夠利用專業優勢協助政府提供規劃咨詢、融資顧問、財務顧問等服務，提前介入并主動幫助各地做好項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、社會資本引薦等工作，尤其對特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等PPP項目的特定要求，能夠對平衡風險與收益目標的差異提出建議。

(3)能夠提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道，提高PPP項目的運作效率。

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