新疆邊境貧困縣扶貧現狀、存在問題及對策

李蓉蓉

（新疆維吾爾自治區發改委經濟研究院，烏魯木齊830002）

新疆邊境貧困縣扶貧現狀、存在問題及對策

李蓉蓉

（新疆維吾爾自治區發改委經濟研究院，烏魯木齊830002）

興邊富民、邊境扶貧試點政策實施以來，國家、自治區集中人、財、物加大對新疆邊境貧困縣的支持，邊境貧困縣貧困狀況有所緩解。但由于貧困面廣、貧困程度深、貧困人口脫貧能力不足等多方面的原因，邊境貧困縣各項經濟指標和民生指標與全疆平均水平還存在較大的差距，扶貧工作仍然面臨一些突出問題，亟待破解。其對策如下：加大財稅投資支持；提高生活保障水平；改善生產生活條件；加快產業培育發展；加快社會事業發展；加大生態扶貧力度；加快對外開放；探索扶貧體制機制創新。

新疆；邊境；貧困現狀；成因

新疆17個邊境貧困縣主要分布在北疆、東疆高寒山區和塔里木盆地西南緣，跨阿勒泰山、天山、昆侖山脈，總體沿邊境線呈弧狀分布。所轄邊境線長4159公里，占全疆邊境線總長的74%。受地域偏遠封閉、生態環境脆弱、基礎設施短缺、產業發展滯后、守邊任務艱巨以及少數民族貧困人口集聚等綜合因素影響，經濟社會發展水平低，貧困問題突出，守邊又守窮的矛盾尖銳。

一、新疆邊境貧困縣貧困現狀

2012年，17個邊境貧困縣所轄172個鄉鎮中，128個為扶貧開發重點鄉鎮，占鄉鎮總數的74.5%，占全疆276個扶貧開發重點鄉鎮的46.38%；貧困村總數1053個，占行政村總數的70%，占全疆3869個扶貧開發重點村的27.2%；按照2300元扶貧標準劃分，仍有貧困人口76.48萬人，貧困發生率43.38%，高于32個邊境縣貧困發生率13.38個百分點。特別是南疆9個沿邊貧困縣，貧困人口總數占到17個邊境貧困縣貧困人口總數的74.3%，貧困問題更加突出。截至2012年末，17個邊境貧困縣邊境一線仍有貧困人口16.16萬人，占貧困人口總數的21.13%，其中，守邊貧困人口占貧困人口總數的13.66%，邊民貧困問題突出。貧困人口中，少數民族人口又占到96%，是貧困人口的主體。另外，人口超載問題嚴重。

二、新疆邊境貧困縣扶貧開發存在的問題

（一）綜合經濟規模小，產業結構層次低

17個邊境貧困縣經濟總量小、發展水平低。2012年，17個邊境貧困縣市實現GDP 363.23億元，僅占全疆GDP總量的4.84%，人均GDP14650元，僅為全疆平均水平的43.6%。各縣經濟總量普遍偏低，經濟發展的差異也較為明顯，僅有巴里坤縣、伊吾縣、托里縣、和布克賽爾縣等4個縣人均GDP超過全疆平均水平。多數貧困縣缺乏有效的支柱產業帶動，發展水平總體較低；二是產業發展進程緩慢、產業結構低度化。17個邊境貧困縣大多以農牧業為主，產業結構單一，產業層次低，二、三產業發展嚴重滯后，除部分資源富集縣市外，多數縣市工業仍處于初級階段。2012年，17個縣產業結構為30：36.4：33.6，從各縣實際情況分析，資源富集縣第二產業雖處于優勢地位，但主要依托煤炭、石油、礦產等資源初級開發，產業發展處于粗加工、低附加值的初步階段。其余縣仍主要以農牧業為主，二三產業發展滯后，特別是部分縣市第三產業占比雖大，但這種三產略占優勢的經濟結構不同于經濟高度化發展后三產占據主導的產業結構，主要原因是這些縣市一產、二產發展滯后、規模小，特別是農業發展受水、土資源條件限制，發展空間有限，無形中形成三產獨大的格局。

（二）基本公共服務差距大，社會事業發展滯后

社會事業與公共服務投入不足，教育、文化、衛生、體育等各項社會事業發展仍然滯后。一是教育事業發展滯后。17個邊境貧困縣教育機構、教師編制數量不足。截至2012年，17個邊境貧困縣無一所普通高等學校，僅有中等職業學校11所，未實現全覆蓋。總體表現為教育投入不足，教學設施落后，師資力量不足，教學質量較低；二是醫療衛生條件差。新疆邊境貧困縣醫療衛生機構、衛生專業技術人員、病床數嚴重不足。2012年，17個邊境貧困縣千人擁有病床數3.2張，低于全疆4.61張平均水平，千人擁有衛生專業技術人員2.9人，遠低于全疆6.12人的平均水平，特別是鄉鎮醫療機構中具有執業資格醫師數量奇缺。農牧區衛生服務體系不健全，農村衛生醫療設施簡陋，農牧民缺醫少藥看病難等問題依然存在，部分邊遠山區農牧民參加農牧區新型合作醫療比例較低。

（三）基礎設施建設薄弱，生產生活條件差

17個邊境貧困縣地處偏遠、交通不便，水、電、路、通信等基礎設施建設薄弱，歷史投入不足，與全疆其它貧困縣相比還有較大差距。2012年，邊境一線未通四級公路行政村比重仍有22.8%，未通郵行政村比重仍有15.6%，未通廣播行政村比重仍有8.5%，未通有線電視行政村比重仍有48.7%，不安全飲用水率仍有37%，居室外道路未硬化率仍有58%，未使用衛生廁所的農戶比重仍有87.9%，農牧民生產生活條件較差。一是交通建設滯后。大多數農牧區行政村離縣城、鄉政府所在地較遠，公路通達深度不夠、路網布局欠合理，部分行政村未通農村公路，已開通的公路建設水平低、路況差，公路硬化率小、等級低，特別是邊境一線行政村，很多交通仍以簡易牧道為主，群眾出行極為不便。2012年，17個邊境貧困縣一線貧困村尚有106個未通四級公路。二是電力基礎設施薄弱。受交通不便、部分行政村海拔較高影響，電力建設還不能滿足邊境貧困縣廣大農牧民用電需求，未通電、電力設施老化現象突出。三是農村飲水安全問題仍未根本解決。2012年邊境一線貧困村還有99個未通自來水，農牧民飲水安全問題亟待重視。四是農田水利建設還需加強。水利基礎設施數量少、標準低、配套差，主要表現在水庫蓄水能力低，不能滿足農業灌溉用水需求，渠系防滲配套差，防洪設施薄弱。

（四）資源承載能力有限，生產資料短缺

由于17個邊境貧困縣生態環境脆弱，水資源、耕地資源總體有限，資源承載能力不足，特別隨著近年來人口的增加和開發力度的加大，加劇了本已十分嚴峻的人地矛盾和缺水問題，限制了產業扶貧開發的空間，陷入“越窮越生，越生越窮”怪圈。北疆沿邊高寒地區，自然條件嚴酷，氣候高寒，導致農牧業生產周期短、生活成本、建設成本和行政成本都高于其他地區。另外，由于超載過牧，部分區域草場植被破壞嚴重，如阿勒泰地區實際載畜量已遠遠超過核定載畜量，天然草場出現退化和沙化，產草量下降，存在不同程度的水土流失問題，給扶貧開發帶來很大難度。部分資源富集邊境貧困縣對礦產資源開發的積極性很高，均把礦產資源勘探開發作為區域發展的主導產業，隨著開發力度的不斷加大，各種無序開發或破壞性開發對區域生態環境的擾動和破壞增加，使生態環境面臨巨大壓力，嚴重影響了區域可持續發展。南疆邊境貧困縣處于塔里木盆地西南緣，山地、戈壁和沙漠面積占比大，耕地資源非常有限，人均占有耕地少，降雨稀少，土地沙漠化嚴重，再加上自然災害和近年來城市化進程等因素影響，人均生產資料不斷減少，給扶貧開發帶來嚴峻挑戰。

（五）體制機制創新不足，扶貧開發難度較大

邊境貧困縣在扶貧開發體制機制上面臨著共同的難題，一是扶貧資金、項目缺乏整合。項目申報各自為政，資金管理政出多門，統一調度有難度，難以形成部門合力。二是扶貧開發的主體單一。目前，扶貧開發的主體主要是各級政府，隨著新一輪扶貧開發的推進，扶貧開發任務不斷加重，政府作為單一的扶貧開發主體所承擔的任務日益繁重，還不能完全適應精準扶貧、多機構聯動扶貧等新的扶貧機制和模式的需要。

（六）勞動力素質偏低，勞動就業不足

勞動力素質低和人才匱乏是長期以來影響邊境貧困地區發展的關鍵因素。17個邊境貧困縣是傳統農牧業區，農業人口占74.45%，勞動力受教育程度、整體素質普遍偏低，勞動就業不足，持續增收困難。特別是城鎮化率偏低僅為35.5%，低于全疆平均水平8.5個百分點，由于缺少核心城市帶動，小城鎮又發育緩慢，二、三產業發展滯后，邊境貧困縣就業空間有限，農村勞動力轉移困難。加之職業教育發展滯后，勞動力技能培訓場所、設備有限，勞動力普遍缺乏基本的謀生技能，勞動力就業產業層次低，大量的勞動力仍滯留在低效的傳統農業領域。據統計，2012年，17個邊境貧困縣鄉村從業人員數共37.45萬人，僅占鄉村總人口的25.67%，其中，外出務工人員共32.88萬人，占鄉村從業人員數的87.8%。邊境一線全年勞動力累計從業時間超180天的鄉村從業人員僅占邊境一線鄉村人口的25%，且多數外出就業，本地缺乏吸納和帶動就業的能力。而外出務工的大多數仍從事著低收入的工作，知識型、技能型勞動力轉移輸出很少，農牧民工資性收入增長受到抑制。特別是南疆邊境貧困縣貧困農牧民95%以上為少數民族，占有的生產資料較少、沒有必要的工作技能，國家通用語言能力較差，缺乏正確的就業觀念，鄉土情結嚴重，不愿轉移就業，而本地又缺乏帶動勞動力就業的工業企業，勞動力轉移就業困難更大大，勞動就業嚴重不足，對社會和諧穩定形成隱患。

（七）社會不穩定因素突出，扶貧環境錯綜復雜

長期以來，西方敵對勢力以民主、人權為借口，以新疆邊境民族地區為重要目標，以民族宗教問題為最大由頭，肆意制造民族矛盾，企圖挑起民族事端，對新疆邊境少數民族地區社會穩定構成了嚴重威脅。二是分裂恐怖活動猖獗，給新疆各族人民群眾生命財產造成極大損失，給邊境貧困縣社會穩定造成嚴重破壞。近年來暴恐事件不斷，尤其是南疆一類邊境貧困縣，極端暴力恐怖事件呈現多發勢頭。接連不斷的暴力恐怖事件，嚴重影響當地經濟社會發展，使扶貧工作更加困難。

三、新疆邊境貧困縣扶貧開發的對策建議

（一）加大邊境貧困縣財稅投資支持

加強對邊境貧困縣的財力支持，增加財政一般性轉移支付力度，放寬放活投資政策，從根本上保障邊境貧困縣各項建設財力支撐。一是設立新疆邊境扶貧中央專項資金，將中央財政專項扶貧資金新增部分，除用于南疆連片特困地區外，劃分一定比例用于邊境貧困縣。另外，大幅增加中央財政對新疆邊境貧困地區的一般性轉移支付，進一步健全財政扶貧資金穩定增長機制，給予邊境貧困縣一定的財力支配權限，完善縣級基本財力保障機制。二是支持邊境貧困縣中小微企業健康發展，進一步加大中小企業發展專項資金對邊境貧困縣的傾斜力度，用于支持邊境貧困縣中小企業產業升級、技術進步以及市場開拓和創業投資等。三是對邊境貧困縣從事農產品加工、民族特色手工業、紡織服裝、物流等領域的企業給予企業所得稅免除的優惠政策。對于扶貧捐贈，除符合稅法規定條件按規定在所得稅稅前扣除的外，并給予一定比例的財政補貼。對引進的緊缺人才給予減免個人所得稅的優惠政策。對于邊境貧困縣小微企業，實行增值稅先征后返、所得稅全免的特殊優惠政策。四是取消邊境貧困縣項目地方配套資金，增加扶貧項目后續運營扶持資金，確保項目管理持續規范運轉，長久發揮效益。

（二）穩步提高貧困群眾生活保障水平

以貧困人群為重點對象，不斷健全生活保障體系，筑牢兜底防護網，確保困難群眾基本生活，減少因病、因災致貧返貧現象。一是提高邊境貧困縣最低生活保障標準。擴大保障人群范圍，進一步增強貧困人群抵御自然災害、疾病、生產生活物資價格波動等各種風險的能力，保障其基本生活。二是提高邊境地區新農合醫療費報銷比例，同時率先實施跨地就醫報銷制度，完善大病再保險補助制度，遏制群眾因病致貧返貧勢頭，增強醫療救助功能。完善農村養老保障制度，降低邊境貧困縣養老保險繳費費率，減輕企業和個人繳費負擔。

（三）不斷改善邊境貧困縣生產生活條件

一是設立基礎設施建設專項資金，根據縣情特點不斷加大交通、水利、電力、通訊、生態環境治理、城鎮基礎設施建設等項目投入，盡快提升邊境貧困縣經濟發展和社會建設承載能力。因地制宜加大邊境貧困縣牧區小水利、牧道牧橋、草場改良、農村公路、安全飲水等農村基礎設施建設，切實改善貧困人口生存條件。把游牧民定居、安居富民及配套設施建設等作為重點扶持項目，加大投入。對于環境極度惡劣的貧困縣（主要包括南疆邊境貧困縣），為穩固邊防，進一步改善留守邊民住房、飲水、出行、用電、廣播電視等生產生活條件。對經濟條件相對較好的邊境貧困縣，除加大國家、自治區財政投入外，要進一步加強地方政府投融資平臺建設，采取多種渠道鼓勵社會投資參與基礎設施建設。二是不斷完善邊境服務體系。大力推進邊民物資供應站建設，依托軍警巡邏站和已有邊境設施，在邊境縣建設邊民物資供應站，完善物資倉儲、中轉、配送等功能，增強救災應急保障能力，解決生產資料和生活物資供應問題，切實改善邊境地區民生。

（四）加快邊境貧困縣扶貧產業培育發展

進一步加快邊境貧困縣產業發展，培育形成“自我造血”機制，是邊境貧困縣脫貧的主要手段。一是實施差別化產業政策。重點加大特色農牧業扶持力度，支持糧食、林果、棉花、設施農業、畜禽養殖、飼草料基地建設，除原有補貼種類外，進一步增加農業生產性補貼范圍并提高補助標準；鼓勵礦產資源條件較好的邊境貧困縣，依托本地資源采取入股等形式參與資源開發，帶動本地就業，增加財政收入。同時，申請國家加大對邊境貧困縣資源勘探開發投入，重點針對優勢礦產資源、跨境成礦帶等戰略性礦產資源加強勘查基礎性研究，摸清家底；大力支持勞動密集型產業和旅游產業發展，對就近吸納農村剩余勞動力就業，有效增加農牧民收入的企業給予稅收、土地等方面優惠傾斜；扶持發展商貿物流業，支持建設含有預冷、儲藏、包裝和加工等功能的產地集配中心、農產品冷庫及配套設施，支持農產品外銷平臺建設。二是大力發展農村專業合作組織。設立專項扶貧資金，重點支持農村專業合作組織建設，各級扶貧部門要不斷探索推進合作組織與農戶建立利益聯結機制，引導扶貧對象自愿持資加入專業合作組織，提高貧困戶在產業發展中的組織化程度，輻射和帶動貧困農牧民增收。三是加大扶貧貼息貸款發放力度，擴大貸款規模和覆蓋面。到戶扶貧貸款要重點支持貧困戶發展設施農業、林果業、養殖業等”短、平、快”的增收項目。對農牧區種養大戶、農村經濟示范戶要加大支持力度，并將放貸規模與其帶動解決貧困農戶發展和就業相聯系，進一步發揮大戶的示范引領作用。四是對設立在邊境貧困鄉鎮的農村金融服務機構，按照開展各類金融服務的業務量給予特殊的財政補助，并實行稅收減免政策，鼓勵金融機構開展為農服務。五是加大農業政策性保險力度。擴大農業保險覆蓋范圍，對經濟作物、牲畜等直接關系農牧民收入的重點承保對象，全部納入保險范圍，不斷提高貧困人口抵御自然災害風險的保障能力。六是加大邊境貧困縣扶貧培訓力度，建立制度化的培訓投入增長機制，推動培訓就業和素質就業。建立就業創業基金、創業扶持制度，建設創業培訓基地、創業實習基地，加強創業項目推介、跟蹤服務、信貸支持，形成促進扶貧培訓創業的長效機制。

（五）加快邊境貧困縣社會事業發展

針對邊境貧困縣基本公共服務薄弱的問題，要從政策和資金多方面推動建設，尤其是人才問題是制約基本公共服務能力提升的關鍵因素，要采取特殊政策力爭實現突破。一是重點扶持教育事業發展。加大對邊境貧困縣義務教育校舍、幼兒園、高中階段學生校舍、農村教師周轉宿舍等基礎設施的建設力度。加大教師雙語培訓力度，擴大定向培養免費師范生規模，建設完善教師培訓基地。改革教師職稱評審條件，提高中高級職稱比例。進一步落實和完善教師差別化待遇政策。提高貧困家庭寄宿制學生生活費和農村義務教育階段學生營養膳食補助標準。二是健全醫療衛生體系建設。加快完善縣、鄉（社區）、村三級醫療衛生服務體系，著力推動基層衛生機構基礎設施建設，加強縣級醫療衛生機構能力建設。進一步加大縣級疾控中心、婦幼保健院、維吾爾醫醫院，鄉鎮衛生院、鄉鎮衛生院周轉宿舍、村衛生室等基礎設施的建設力度。重點強化鄉村級基層醫療衛生服務網絡建設，實現每個鄉鎮有標準化衛生院，每個村有標準化衛生室。加強基層醫務人員隊伍建設。提高村醫待遇、穩定村醫隊伍。將現聘用村醫納入財政預算內管理，徹底解決村醫薪酬和“養老”等問題。三是完善基本公共服務保障體系。建立健全農民工職業培訓和就業服務體系。加大對職業技能培訓的投入力度，加強貧困地區農牧民的職業技能培訓，重點加強對新生代農民工的技能培訓，為勞務輸出和就地轉移創造條件。

（六）加大邊境貧困縣生態扶貧力度

加快邊境貧困縣生態文明建設，通過不斷完善制度政策，進一步改善邊境貧困縣生態環境。一是爭取國家不斷擴大對新疆邊境貧困縣重點生態功能區轉移支付資金規模，并將邊境貧困縣全部納入覆蓋范圍。二是設立生態建設專項資金，對邊境貧困縣生態建設項目實施差別化管理政策，取消生態建設工程地方配套資金，提高生態建設項目的補助標準。申請國家加大對邊境貧困縣三北防護林、退耕還林、退牧還草、水土保持、牧區水利、草原封育等國家重點工程和區域性治理項目方面給予傾斜。加大對邊境貧困縣環保設施建設的支持力度，各類產業園區配套建設污水、垃圾處理等環保基礎設施，由中央全額補助。三是對邊境貧困縣生態功能區、礦產資源開發區，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，按照“受益者補償”原則，依法對資源開發受益者征收資源開發補償費和生態環境補償費。

（七）推進口岸邊境貧困縣加快對外開放

對具備口岸優勢的的邊境貧困縣，要給予政策支持，鼓勵其充分利用沿邊資源，加快發展外向型經濟，著力提升外向型產業規模，帶動縣域經濟發展。一是抓住絲綢之路經濟帶建設的歷史機遇，加快推進邊境貧困縣口岸基礎設施建設。逐年增加邊境貧困縣口岸建設專項轉移支付資金規模，加大對口岸通關設施及邊境道路等基礎設施建設的支持，提高口岸通關能力。二是大力支持邊境貧困縣依托口岸，建設各類開發區園區、邊境經濟合作區、保稅物流園區等特殊經濟區，通過特殊政策支持，著力打造具有外向型產業特點的進出口加工制造業、進口能源資源加工業和商貿物流業聚集區，不斷帶動縣域經濟發展。鼓勵有實力的當地企業赴周邊國家從事能源資源開發，取消資源類產品特別是油氣資源產品的進口加工限制，鼓勵在邊境貧困縣進行落地加工，建設進口能源資源加工基地。三是結合多數邊境貧困縣主要依靠農牧業發展的現實，大力鼓勵發展出口種養殖基地建設，申請國家加大對邊境貧困縣出口種養殖基地基礎設施、良種引進培育、產品深加工、產品出口退稅等方面的補助和優惠，引導農牧民參與外向型經濟發展。

（八）積極探索扶貧體制機制創新

不斷探索扶貧體制機制創新，提高扶貧效率效益。一是不斷探索形成扶貧資源整合機制，自治區出臺縣級扶貧專項資金整合指導意見，先期試點，以縣為平臺，打破條塊分割，整合各類扶貧專項資金，減少專項碎片化，加強縣級調控能力，實現扶貧資金和物資縣域內合理集中調配使用，促進形成扶貧資源合力。二是創新項目扶貧管理。進一步簡政放權，把符合條件的扶貧項目，交付縣鄉相關部門直接管理，或可適當通過市場購買公共服務，激發調動基層積極性，不斷增強扶貧活力。尊重扶貧對象意愿，在一些直接涉及貧困戶的項目中，充分發揮扶貧對象的積極性和主動性，把好事真正辦好。三是改進邊境貧困縣考核機制。邊境貧困縣考核內容由主要考核經濟增長指標向民生社會指標轉變，特別對限制開發區域和生態脆弱的貧困縣要取消地區生產總值考核，把減少貧困人口數量、提高貧困人口生活水平作為主要指標，引導貧困縣各級政府把工作重點放在扶貧開發上。同時，研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發效果評估體系。

［責任編輯：金永紅］

F832.35

A

1005-913X（2015）04-0029-04

2015-01-16

李蓉蓉(1975-)，女，陜西靖邊人，助理研究員，研究方向：宏觀經濟、投資經濟。