政府和社會(huì)組織關(guān)系的歷史演變

馬 丹

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080）

我國(guó)地方政府與社會(huì)組織的關(guān)系的歷史演變從總體上可以分為國(guó)家主導(dǎo)模式、地方政府主導(dǎo)的管理模式、地方政府主導(dǎo)的合作模式三個(gè)階段。

一、新中國(guó)成立至改革開放前——國(guó)家主導(dǎo)模式

新中國(guó)成立時(shí)，國(guó)家與社會(huì)合為一體，社會(huì)的政治、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)的重心高度的統(tǒng)一。資源和權(quán)力的高度集中，使國(guó)家具有很強(qiáng)的動(dòng)員和組織能力，但結(jié)構(gòu)較為僵硬、凝滯。[1]在國(guó)家中心主義下“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”對(duì)應(yīng)的國(guó)家控制社會(huì)的社會(huì)管理模式。

新中國(guó)成立后，社會(huì)管理發(fā)生了翻天覆地的變化，二者的關(guān)系也發(fā)生了重大的變革。這一時(shí)期政府實(shí)行的全能管理在一定程度上限制社會(huì)組織，社會(huì)組織發(fā)展速度緩慢。社會(huì)組織總體上數(shù)量很少，1965年全國(guó)性社團(tuán)還不到一百個(gè)，地方性社團(tuán)也只有六千個(gè)左右。根據(jù)第一輪調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，改革開放以前北京只占3.7%，浙江只占1.8%，黑龍江只占3.4%。其中，浙江省的社會(huì)組織不足三十個(gè)而且都是官辦性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體。

1950年《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》形成了社會(huì)團(tuán)體分級(jí)登記管理體制。80年代以后，中央政府進(jìn)行了以分權(quán)讓利為主導(dǎo)思想的行政性放權(quán)改革，重塑了中央政府與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系。地方政府擁有地方的決策與管理的空間，能夠依據(jù)本地的具體情況，地方政府成為社會(huì)管理中主要的主體。但隨著社會(huì)組織等各種民間組織力量的日益發(fā)展壯大，并發(fā)揮愈來愈大的作用。地方政府在逐步轉(zhuǎn)變自己的角色定位以適應(yīng)新的社會(huì)變化。

二、改革開放以來至2007年——地方政府主導(dǎo)的管理模式

改革開放以來，我國(guó)依然處在“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的情況下，但由于中央政府改革將權(quán)力分散給地方政府，促使社會(huì)管理模式向社會(huì)參與國(guó)家轉(zhuǎn)變。其轉(zhuǎn)變過程中地方政府與社會(huì)組織的關(guān)系表現(xiàn)為政府主導(dǎo)模式。地方政府主導(dǎo)性是同地方政府自覺性相通的。[2]地方政府的主導(dǎo)性就是指地方政府的主體導(dǎo)向性作用。在社會(huì)管理過程中的主體性、先導(dǎo)性、指向性作用。在地方政府主導(dǎo)模式下，地方政府與社會(huì)組織的在親密關(guān)系有所不同。我們依據(jù)關(guān)系的表現(xiàn)將其劃分為以下幾個(gè)階段。

（一）地方政府主導(dǎo)管理階段（1978年至1998年）

隨著改革開放發(fā)展，中國(guó)社會(huì)的各個(gè)方面都發(fā)生了巨大變化，社會(huì)組織也恢復(fù)了活動(dòng)，并得到了迅猛發(fā)展。1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的頒布，確立了社團(tuán)的雙重分層管理體制。根據(jù)第一次調(diào)研數(shù)據(jù)顯示在北京、浙江、黑龍江三省市參與調(diào)研的社會(huì)組織中有90%左右成立在這一階段，北京社會(huì)團(tuán)體的39.1%、浙江社會(huì)團(tuán)體的44.6%、黑龍江的社會(huì)團(tuán)體41.1%，尤其是在1988年后的十年就占到42%。數(shù)據(jù)中表明京、浙、黑社團(tuán)85%認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體對(duì)政府影響回答是影響不大和完全無影響。但是有15%左右的社會(huì)團(tuán)體回答能夠?qū)φ恼弋a(chǎn)生影響。另外，在回答與政府的關(guān)系時(shí)選擇比較密切和非常密切的占了近70%。

通過上面北京、浙江、黑龍江的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，社會(huì)組織進(jìn)入到90年代是出現(xiàn)了一個(gè)迅速發(fā)展的時(shí)期。我們可以發(fā)現(xiàn)這一階段地方政府與社會(huì)組織關(guān)系更接近于國(guó)家控制社會(huì)的社會(huì)管理下的關(guān)系。政府處于支配地位，并開始嘗試與社會(huì)組織在一些方面進(jìn)行合作。所以我們可以把這個(gè)階段稱為政府主導(dǎo)的管理階段。

這一階段二者關(guān)系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)；第一，社會(huì)組織和地方政府關(guān)系親密，這一時(shí)期社會(huì)組織往往是由政府推動(dòng)呈現(xiàn)自上而下成立，所以往往呈現(xiàn)上下一般的隸屬關(guān)系。第二，資源來源單一，完全來源于地方政府。第三，地方政府對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督和管理的事務(wù)較多。第四，社會(huì)組織參與社會(huì)管理的范圍僅限于地方政府規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容，幾乎不能發(fā)揮自主作用。這種模式在面對(duì)改革開放帶來的政府改革，政府建立了大量的官辦社團(tuán)。劣勢(shì)在于社會(huì)組織獨(dú)立性差，對(duì)地方政府的依賴性過強(qiáng)。雖然體現(xiàn)的是合作但是實(shí)質(zhì)上控制與被控制的關(guān)系。同時(shí)也體現(xiàn)出其背后地方政府對(duì)于社會(huì)組織的不信任和集權(quán)理念的影響。

（二）地方政府主導(dǎo)調(diào)控階段（1998年至2007）

黨的十四大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立以后，我國(guó)開始了一場(chǎng)廣泛而深刻的社會(huì)變革。政治、市場(chǎng)、公民社會(huì)加快分離。這些變革使得社會(huì)力量的發(fā)展拓寬了發(fā)展空間，增加了發(fā)展機(jī)會(huì)，社會(huì)組織迅猛發(fā)展。1999年以后近十年時(shí)間北京社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)57.1%；浙江社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)了56.2%；黑龍江社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)了55.4%。我國(guó)地方政府與社會(huì)組織的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，兩者的關(guān)系由地方政府主導(dǎo)管理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸鲗?dǎo)調(diào)控的關(guān)系模式。它是指社會(huì)組織獲得一定的制度空間和資源，社會(huì)組織的在社會(huì)管理中的作用開始明顯，但在人力、財(cái)力等方面都還主要依賴政府，行政色彩開始淡化的關(guān)系模式。

這種關(guān)系模式下的特點(diǎn)，第一，社會(huì)組織產(chǎn)生方式多元化不僅有自上而下，還存在著自下而上的組織。但總體看來社會(huì)組織的整體力量依然薄弱。第二，資源的獲取主要依賴于政府，也出現(xiàn)社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)收入等方式。第三，地方政府開始嘗試通過招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的方式與社會(huì)組織簽服務(wù)訂購(gòu)買合。第四，社會(huì)組織也開始依據(jù)自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用。在這一模式下，我們看到二者關(guān)系開始出現(xiàn)合作的趨勢(shì)，這一關(guān)系模式下地方政府對(duì)于資源依然有著絕對(duì)的控制權(quán)。

三、黨的十七大至今——地方政府主導(dǎo)合作的模式

地方政府與社會(huì)組織之間存在著主要競(jìng)爭(zhēng)和合作兩種關(guān)系。這兩種關(guān)系在價(jià)值和資源上體現(xiàn)的最為明顯。就目前京、浙、黑三省市政府的現(xiàn)實(shí)而言，政府都對(duì)于資源擁有絕對(duì)的支配地位，因此，二者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系并不明顯。鑒于此本文所討論的地方政府與社會(huì)組織關(guān)系主要體現(xiàn)為合作關(guān)系。我國(guó)在改革開放后社會(huì)力量不斷發(fā)展壯大但是我國(guó)仍然處于以政府為中心的“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”格局，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的政治體制改革。地方政府開始由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，地方政府釋放大量的空間給予社會(huì)組織。

十七大報(bào)告明確指出這一階段的總體特征是明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，這正是社會(huì)參與國(guó)家的社會(huì)管理模式在我國(guó)的具體表現(xiàn)。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了要構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，這就要求我們，加強(qiáng)和完善社會(huì)管理，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，這就說明了既要注重地方政府在社會(huì)管理中主導(dǎo)作用也要注重社會(huì)組織在社會(huì)管理中的協(xié)同作用。[3][4]但由于政府職能轉(zhuǎn)變的不順和社會(huì)組織微弱作用導(dǎo)致在社會(huì)管理中出現(xiàn)政府缺位和社會(huì)缺位的現(xiàn)象。

綜上所訴，目前，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系應(yīng)該既不是純粹的競(jìng)爭(zhēng)和沖突關(guān)系。政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系還主要是依附型合作關(guān)系。這種合作伙伴關(guān)系不同于薩蒙特所倡導(dǎo)的，是指在政府主導(dǎo)下的合作關(guān)系而非社會(huì)組織主導(dǎo)下的合作關(guān)系。在這種模式下地方政府與社會(huì)組織的關(guān)系出現(xiàn)了一系列的發(fā)展。如政府有直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變；社會(huì)組織自主意識(shí)增強(qiáng)、影響政策方式增加，政府開始積極和社會(huì)組織合作發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。但也同時(shí)存在著合作關(guān)系的瓶頸，如社會(huì)組織自身發(fā)展的有限，獨(dú)立性的欠缺。社會(huì)組織在二者關(guān)系中具有極高的依附性。這種依附性限制了二者的關(guān)系向合作伙伴關(guān)系的發(fā)展。要進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)管理體制的構(gòu)建，必須要構(gòu)建地方政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)關(guān)系這種互動(dòng)關(guān)系表現(xiàn)為地方政府和社會(huì)組織共同合作、分享、支配社會(huì)的各種公共資源和提供公共服務(wù)，二者在社會(huì)管理中以政府為主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)各自在社會(huì)管理中的作用。二者在社會(huì)管理職能上的實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，通過良性互動(dòng)方式形成以政府為主導(dǎo)的伙伴關(guān)系，以提升社會(huì)管理效率和質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的善治目標(biāo)。

[1] 鄒 讜.二十世紀(jì)中國(guó)政治：從宏觀歷史與微觀行動(dòng)的角度看[M].香港:牛津大學(xué)出版社，1994.

[2] 喬耀章.芮國(guó)強(qiáng).政府創(chuàng)新與政府自覺[J].學(xué)術(shù)界，2002(5).

[3] 王 名.走向公民社會(huì):我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009(5).