我國生態文明建設新舉措盤點

○蔡永青 王永生 汪冰 郭冬艷

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

我國生態文明建設新舉措盤點

○蔡永青 王永生 汪冰 郭冬艷

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

中共中央、國務院5月5日印發《關于加快推進生態文明建設的意見》。作為當前和今后一個時期推動我國生態文明建設的綱領性文件，意見明確了生態文明建設的總體要求、目標愿景、重點任務和制度體系。筆者梳理出國家發改委、財政部、環保部、水利部、農業部、交通運輸部、國家林業局、國家海洋局、國家氣象局等多個部委（局）2014年以來生態文明建設的新舉措，可為國土資源領域推進生態文明建設提供參考。

生態文明 改革 制度創新

2014年以來，各部委（局）通過加強立法、完善制度、培育市場、試點探索、課題研究等手段積極開展生態文明建設，一批制度相繼出臺，試點示范陸續推進。

一、落實意見明確重點

2015年3月24日，中共中央政治局審議通過國家發改委起草的《關于加快推進生態文明建設的意見》，對全面推進生態文明建設作出了頂層設計和總體部署。

圍繞上述《意見》的落實，各部委（局）在2015年重點工作加以明確。國家發改委主要在貫徹實施《意見》辦好生態文明先行示范區，推進節能降耗、循環經濟與環境基礎設施建設，發展節能環保產業以及開展節能減排全民行動四個方面；環保部重點編制生態文明體制改革總體思路和生態環保管理體制改革頂層設計方案，全面推進“十三五”環保規劃編制，深入實施《國務院大氣污染防治十條措施》（大氣十條），全面落實《水污染防治行動計劃》（水十條），繼續推動《土壤污染防治行動計劃》（土十條）制定實施，啟動京津冀、長三角、珠三角地區戰略環評等方面；水利部重點在水土保持生態建設、生態修復和生態清潔型小流域建設三個方面；國家林業局重點在國有林場改革、林業法治建設、天然林保護、生態林業建設、林業市場化建設五個方面；國家海洋局重點是加強海洋生態文明建設理論研究和示范建設，細化生態紅線指標和管控措施，進一步完善監測評價業務規章制度體系，推進海洋資源環境承載力監測預警試點，制定實施海洋環境監測信息公開方案。

此外，環保部《全國生態文明建設目標體系（試行）》已上報國務院，國家公園體制、陸海統籌機制等研究都在進行中；國家林業局研究提出了《包括自然資源資產產權在內的生態文明體制改革總體思路》，并已報送中央全面深化改革領導小組下設的經濟體制和生態文明體制改革專項小組。

二、注重立法完善制度

黨的十八屆四中全會決定提出“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度”，各部委都十分注重通過加強立法、完善制度來推進生態文明建設。

在加強立法方面有多部法律修訂或重新制定。2014年4月24日，歷經四次審議，環境保護法修訂草案經十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過并于2015年1月1日正式施行。修訂后的環保法將成為“史上最嚴”的環保法律，將“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”列入立法目的，將保護環境立為基本國策，將“保護優先”作為第一基本原則，將“生態紅線”等首次寫入法律。此外，國家發改委的《應對氣候變化法》初稿已經完成，確定了法律框架，正廣泛聽取各方意見并進行修改，環保部《大氣污染防治法（修訂草案）》已經報請全國人大常委會審議，《土壤污染防治法》、《核安全法》已形成建議稿報送全國人大環資委；國家林業局已形成森林法修改草案征求意見稿，正在修改完善。

在完善制度方面，從產權管理、空間管控、監管考核等多個方面進行探索。一是建立健全自然資源產權管理制度。國家林業局2014年研究提出了《包括自然資源資產產權在內的生態文明體制改革總體思路》，起草了《關于深化集體林權制度改革的意見》（正在征求有關部門意見），2015年4月下發了《國家林業局關于印發〈全國林權管理服務體系建設規劃（2015—2020年）〉的通知》，對全國林權管理服務體系建設進行了系統規劃和總體布局，聯合國家工商行政管理總局發布了《集體林地承包合同》（GF-2014-2602）和《集體林權流轉合同》（GF-2014-2603）示范文本。二是落實生態空間管控制度。2014年，環保部印發《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南（試行）》，明確生態功能紅線劃定的基本原則、技術流程、范圍、方法和成果要求；水利部印發《水利部關于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》（水建管〔2014〕285號），全面部署開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作；國家林業局全國林業廳局長座談會上提出將啟動生態紅線保護行動，擬將劃定林地和森林、濕地、荒漠植被、物種四條生態紅線。2015年3月，國家海洋局公布《2015年全國海洋生態環境保護工作要點》，明確在全國全面建立實施海洋生態紅線制度。三是完善生態環境監管考核制度。2014年7月，中紀委機關、中組部、中編辦、監察部、人社部、審計署、國資委聯合印發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，將地方政府性債務、自然資源資產、生態環境保護等情況列入審計內容；9月，國家海洋局印發《關于建立海洋生態環境質量通報制度的意見》和《關于開展全國海洋生態環境監督管理系統建設工作的通知》，實施面向沿海地方政府的海洋生態環境質量通報制度并部署開展全國海洋生態環境監督管理系統建設的相關工作。四是探索資源有償使用制度。2015年3月，國家海洋局辦公室印發《2015年海域綜合管理工作要點》，將全面開展海域分等定級，建立海域使用金征收標準動態調整機制，開展海域使用金征收管理制度執行情況跟蹤評估；5月，環保部全面落實《水十條》：深入推進農業水價綜合改革，實行居民階梯水價制度、非居民用水超定額、超計劃累進加價制度；完善收費政策，修訂城鎮污水處理費、排污費、水資源費征收管理辦法，城鎮污水處理收費標準不應低于污水處理和污泥處理處置成本，地下水水資源費征收標準應高于地表水，超采地區地下水水資源費征收標準應高于非超采地區。五是完善生態補償制度。2014年，環保部支持安徽和浙江新安江、福建汀江流域開展水環境補償，分別安排專項資金3億元和5000萬元，配合財政部完善國家重點生態功能區轉移支付制度，轉移支付資金規模達480億元，享受轉移支付縣市達512個；10月，國家海洋局第16次局長辦公會議研究制定《海洋生態損害國家損失賠償辦法》。2015年3月，國家海洋局辦公室印發《2015年全國海洋生態環境保護工作要點》，擬建立健全海洋生態損害賠償制度和生態補償制度；4月，農業部結合涉水工程環境影響評價和生態補償執法檢查、漁業水域生態環境損害賠償和責任追究、保護區建設和管理工作督查等常規執法和管理工作，多措并舉，全面加強水域生態文明建設。

三、強化重大污染防治

大氣污染防治。2014年，環保部深入實施《大氣十條》，保障APEC會議空氣質量，發布京津冀及周邊地區、長三角、珠三角及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案；國家能源局將從煤電節能減排升級改造、油品升級、發展新能源等六方面，支持長三角區域大氣污染防治。2015年，環保部落實重點行業大氣污染限期治理方案以及建設項目總量指標管理辦法，研究提出“十三五”總量控制制度改革方案。

水污染防治。2014年環保部會同有關部門共同編制《水十條》，2015年全面落實《水十條》，要求全面控制污染物排放，全力保障水生態環境安全。

土壤污染防治。環保部《土十條》于2014年已基本編制完成，上報國務院；發布《全國土壤污染狀況調查公報》；推進污染場地全過程環境管理，發布污染場地環境調查、監測、評估、修復系列技術導則。2015年繼續推動《土十條》制定實施。

農業面源污染防治。2015年4月，《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》（農科教發〔2015〕1號），提出加快推進農業面源污染綜合治理，大力推進農業清潔生產，發展現代生態循環農業。

四、示范引路試點先行

在全面深化改革中，各地生態文明示范創建活動、試點探索實踐持續推進，不斷創新。

示范引路。2014年，國家發展改革委等六部委推出57個生態文明建設先行示范區，強調要緊緊圍繞破解本地區生態文明建設的瓶頸制約，大力推進制度創新；水利部確定59個城市作為第二批全國水生態文明城市建設試點，推進城市從粗放用水方式向集約用水方式轉變，從過度開發水資源向主動保護水資源轉變；農業部在1100多個“美麗鄉村”創建試點村的基礎上，發布了“美麗鄉村”十大模式；全國綠化委員會、國家林業局授予17個城市“國家森林城市”稱號；環保部在浙江湖州召開全國生態文明建設現場會，在總結16個省和1000多個市、縣多年開展生態示范創建工作的基礎上，授予37個市（縣、區）“國家生態文明建設示范區”稱號，強調生態文明示范區建設應在更高層次、更高目標上全面推進，拓展提升，深化固化。

試點先行。一是環境保護方面。2014年，環保部在13個省份開展環境功能區劃編制試點，完成中部地區發展戰略環評，開展城鎮化、經濟發展轉型政策環評試點，開展第四批環保服務業試點，啟動灤河、東江流域綜合整治試點。2015年3月，國家海洋局辦公室印發《2015年全國海洋生態環境保護工作要點》，從16個污染嚴重、生態脆弱的重點海灣中選取部分海灣開展動態監測并試點開展治理。二是農業生態方面。2015年，農業部和浙江省政府簽署《關于共建現代生態循環農業試點省合作備忘錄》，在現代生態循環農業制度設計和長效機制方面進行創新；和國家旅游局聯合認定北京市平谷區等37個縣（市、區）為全國休閑農業與鄉村旅游示范縣、北京市通州區第五季富饒生態農業園等100個點為全國休閑農業與鄉村旅游示范點；在全國創建218個示范基地，組織開展農作物病蟲專業化統防統治與綠色防控融合推進試點；農業部現代生態農業基地農業清潔生產技術試驗示范項目已啟動，今年主要在山西、內蒙古、寧波等13個省（區、市）實施。三是林業生態方面。2014年，環保部印發《聯合國生物多樣性十年2014—2015年度中國行動方案》，新建國家級自然保護區21處；2015年2月，國家林業局確定重慶、內蒙古、遼寧等11個省（市）確定為“金林工程”試點，形成集森林、濕地、沙地和生物多樣性資源于一體的“全國林業一張圖”。四是水生態方面。2014年12月，水利部印發《關于公布第一批河湖管護體制機制創新試點名單的通知》，確定北京市海淀區等46個縣（市）為第一批河湖管護體制機制創新試點，推進建立符合我國國情、水情、制度健全、主體明確、責任落實、經費到位、監管有力、手段先進的河湖管護長效體制機制。2015年，水利部下發《水利部關于開展第二批全國水生態文明城市建設試點工作的通知》，確定59個城市為第二批全國水生態文明城市建設試點；4月，國家發改委、財政部、水利部日前聯合開展水權確權登記試點，通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和節約保護。五是節能減排方面。2014年11月，國家發改委起草了《低碳社區試點建設指南》向社會公開征求意見。2015年，交通運輸部擬開展水運能效、清潔能源利用、綠色港口等試點示范，碳排放交易應用試點；工業和信息化部、國家機關事務管理局、國家能源局研究制定《國家綠色數據中心試點工作方案》，推動數據中心綠色改造；環保部全面推進重點企業清潔生產，開展環保領跑者和綠色供應鏈試點。

五、探索發揮市場作用

2014年政府工作報告提出，把節能環保產業打造成生機勃勃的朝陽產業；2015年政府工作報告又提出，推行環境污染第三方治理。各部委發揮市場機制作用推進生態文明建設的主要措施有三個：一是大力發展節能環保產業；二是積極引入社會資金投資生態文明建設；三是注重發揮第三方機構作用。

2015年1月28日，國務院辦公廳印發國家發展改革委編制的《關于推行環境污染第三方治理的意見》。《意見》明確，根據污染物種類、數量和濃度，排污者承擔治理費用，受委托的第三方治理企業按照合同約定進行專業化治理。同時提出，到2020年，環境公用設施、工業園區等重點領域第三方治理取得顯著進展，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發，環境公用設施投資運營體制改革基本完成，第三方治理業態和模式趨于成熟，涌現一批技術能力強、運營管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環境服務公司。3月17日，國家發改委、財政部、水利部聯合發布《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》。《意見》提出，培育和規范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵開展地區間、用水戶間的水權交易，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求，通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和節約保護。4月16日，國務院發布《水污染防治行動計劃》（“水十條”），在促進多元融資方面明確提出，采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入。4月27日，財政部印發《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號），部署在水污染防治領域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，提出逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放。

六、課題研究、國際交流

課題研究。2014年8月5日，國家發展改革委發布了《2014年應對氣候變化重點研究課題入選單位公告》。選擇七個研究課題予以經費資助，即：我國典型行業碳排放強度準入方案研究；“十三五”期間國家生態安全地區氣候變化規劃適應的綜合政策措施研究；我國碳排放權衍生品市場機制研究；“十三五”破解我國中西部地區新型城鎮化碳鎖定難題的思路研究——基于消費視角；“十三五”應對氣候變化公共資金機制研究；“十三五”推進低碳城鎮化創新性思路研究；“十三五”城市火電行業控制溫室氣候排放創新性政策措施研究。中國林科院濕地研究所主持的國家林業公益性行業科研專項重大項目“濱海濕地生態系統服務功能與評估技術研究”取得階段成果，已明確典型濱海濕地特征和服務功能構成，初步分析了濱海濕地生態特征變化與生態系統服務功能的內在聯系機制，確定了典型濱海濕地生態系統的主導服務功能。科技部啟動實施“十二五”國家科技支撐計劃“循環農業科技工程”項目。2014年9月17日，國家科技基礎條件平臺“東北黑土區水土流失綜合治理跨平臺專題服務”對接會在黑龍江省拜泉縣順利召開。

國際交流。2014年12月8日，由國家發展改革委、聯合國開發計劃署、聯合國環境規劃署共同舉辦的“應對氣候變化南南合作高級別研討會”在秘魯利馬舉行。2015年國家發改委將積極推動聯合國氣候變化巴黎會議如期達成協議，積極參加氣候變化國際談判，推動各方加強行動、攜手合作，建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。國家林業局將召開國家林業局與濕地國際2015年年會和2015后國際森林安排研討會。科技部將參加地球觀測組織（Group on Earth observations，GEO）第11次全會會議。2015澳門國際環保合作發展論壇及展覽（MIECF）于2015年3月26日在澳門舉行，國家發改委、科技部、環保部為2015MIECF的特邀支持單位。

（注：基金項目：2015年國土資源軟科學研究項目（編號：201522），國土資源領域前沿動態熱點問題跟蹤。）

[1]中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見[N]．人民日報，2015-05-06．

[2]彭波、毛磊：我國通過“史上最嚴新環保法”首次寫入生態保護紅線[N]．人民日報，2014-04-25．

[3]周生賢：適應新常態 打好攻堅戰 全面完成“十二五”目標任務——在2015年全國環境保護工作會議上的講話[DB/OL]．http://www．zhb．gov．cn/gkml/hbb/qt/201501．

（責任編輯：胡婉君）