土地節約集約利用的實踐探索與思考

○黃潔 岳永兵 郭冬艷

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

土地節約集約利用的實踐探索與思考

○黃潔 岳永兵 郭冬艷

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

節約集約用地越來越受到國家和地方的重視，不少地方積極探索節約集約用地制度創新，積累了一些成熟有效的經驗。本文從規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用、監督考評等幾個方面分析了地方節約集約用地的實踐探索，并對其中存在的問題進行了思考，最后提出了推進節約集約用地制度創新的建議。

土地 節約集約 實踐

一、地方節約集約用地實踐探索

近年來，不少地方積極探索創新國土資源節約集約用地的新機制和新模式，積累了一些成熟有效的經驗，為推進節約集約用地工作提供了良好的實踐基礎。

1、規模引導

（1）強化城鄉建設、產業發展等規劃與土地利用總體規劃的銜接。科學編制土地利用總體規劃，合理安排各類用地，充分發揮土地利用總體規劃的龍頭作用。如上海、湖北等地都發文明確指出要加強城鄉建設、產業發展等規劃與土地利用總體規劃的銜接。

（2）實施有保有控的產業用地政策，新增建設用地指標優先保障重點建設項目。如濟南引入競爭機制安排新增建設用地指標，擇優選取大項目、好項目，優先安排土地指標。湖北按照“好而優又快則先”的原則，保障節地、環保、高效、高科技項目用地。

（3）積極推進用地計劃差別化、精細化管理。可通過計劃調節進一步優化土地利用與供應結構。

2、布局優化

（1）優化土地利用空間。各地應以轉變土地利用方式為主線，優化土地利用空間，促進城鄉建設的優化布局，避免無序開發造成土地浪費，確保土地合理開發、高效利用。如江蘇省大力實施建設用地項目向兩個省級開發區集中、農民向城鎮集中、村莊向中心村集中的“三集中”模式。

（2）鼓勵土地立體開發利用。如浙江、湖北兩省都從土地出讓金方面給予優惠，鼓勵綜合利用地下空間。重慶市采取市政設施上方加蓋建筑、拓展地下商業設施、建設標準化廠房等多種方式實現土地利用集約化。

3、標準控制

（1）嚴格建設項目準入標準。在國家發布的禁止性、限制性項目用地目錄的基礎上，制訂適合地方經濟發展現狀的禁止性、限制性項目用地目錄，實行有保有壓的供地政策，同時提高工業項目用地標準，從投資強度、畝均稅收、容積率、建筑系數等方面作出詳細規定。如江蘇、浙江編制發布了本省限制用地項目目錄和禁止用地項目目錄；江蘇、湖北明確了工業項目準入門檻。

（2）擴展完善建設用地使用標準。地方圍繞研究和制定建設用地控制標準進行了積極的探索，在國家頒布的標準的基礎上，結合本地土地資源條件、經濟社會發展水平、產業發展規劃等，制定了適合當地的土地使用標準。如江蘇、廣州、合肥、福建等地已出臺了地方性建設用地標準。建設用地控制標準的構建模式，地方主要采用的是控制性指標模式和控制與定額相結合的指標模式。采用控制性指標模式以浙江、福建、上海、湖北等地為代表，采用控制與定額相結合的指標模式以江蘇、合肥、長沙、太原為代表。用地標準對前沿性、熱門性行業用地有所涉及，如《太原市建設用地標準》特別新增了新興產業用地和現代服務業用地，《廣州市產業用地指南（2013年版）》增列現代服務業用地指南。

4、市場配置

（1）推進經營性、工業性用地以“招拍掛”方式公開出讓，嚴格劃撥用地供應。逐步縮小劃撥用地范圍，探索工業用地分階段出讓、先租后讓、縮短出讓年期、按產業類型公開出讓等出讓方式。如深圳實施產業用地差別化供應年限，產業用地出讓年期10—30年不等，不再按照工業用地最高出讓年限50年出讓土地。浙江省進一步推廣工業用地分階段簽訂出讓合同的做法，靈活確定工業用地出讓年限。江西省改進工業用地供應方式，根據項目實際投資額和建設投產進度分期供地。

（2）以免收土地價款的方式促進企業節約集約用地。對現有工業用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。

（3）以收取履約保證金的形式促進企業節約集約用地。如江蘇江陰、浙江杭州實行合同履約保證金制度，辦理出讓的工業用地必須簽訂收取履約保證金協議。

（4）實行差別化的地價政策，促進產業用地節約集約。如深圳出臺了《深圳市宗地地價測算規則（試行）》（深規土〔2013〕12號），明確產業發展導向地價修正系數，實行差別化地價標準。

5、盤活利用

（1）采用改變用途、等價置換、安排臨時使用等方式盤活用地。多數地方以兩年動工建設周期為界限，對土地閑置滿兩年的，依法收回并重新安排使用。不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價置換、安排臨時使用等方式及時處置。

（2）實施各種鼓勵措施引導使用未利用地和廢棄地。如云南引導建設項目使用山地；山東實施鼓勵政策引導人們在黃河三角洲未利用地開發耕地；甘肅白銀市制定削山造地規劃；浙江大力實施“臺地產業、坡地村鎮”的低丘緩坡綜合開發模式。

（3）差別化稅費政策促進土地高效利用。如遼寧海城按土地使用稅新增金額給予差別化獎勵，促使企業集約用地；安徽蕪湖對于畝產稅收高的企業給予減免土地使用稅的獎勵；湖北積極開展以地控稅、以稅節地試點。

（4）探索宅基地的有償使用和退出激勵機制。如廣州探索宅基地的有償使用和退出激勵機制，向申請建房農民收取宅基地有償使用費，宅基地使用費實行專款專用，主要用于本村的基礎設施和公益事業建設。尚有留用地指標的，鼓勵村集體經濟組織在符合規劃的前提下，向國土房管部門申請將成片的閑置、低效宅基地用地改為村經濟發展留用地。閑置土地繳納增值地價，集體建設用地收取閑置費。杭州市政府出臺相關政策鼓勵有條件的地區開展宅基地有償使用試點，對主動退出宅基地的村民，給予實物或貨幣形式的補償。

（5）明確低效用地認定標準。如安徽合肥明確了工業用地中低效用地認定標準，每年集中開展一次低效用地清理。認定為低效利用土地的，將采取限期開發建設、企業自行轉型升級、企業合資建設或轉讓、政府按原供地價格有償收購重新安排其他工業項目或納入政府儲備等方式及時處置。

6、監督考評

（1）發揮政府對節約集約用地的主導作用，建立節約集約用地共同責任制度。如吉林、河南、廣東、安徽、江蘇、廣西等省（區）政府發文明確政府在耕地保護、節約集約用地、土地執法監管、單位GDP消耗新增建設用地等方面負總責，建立各相關部門參與的國土資源管理共同責任體系。

（2）將節約集約用地納入政府工作考核內容。地方應將土地節約集約利用納入政府工作考核內容，并進一步與土地管理各項工作結合，獎罰并舉，督促、激勵各級政府和用地部門節約集約用地。如湖南長沙要求對各級政府進行評價考核，并將評價結果納入政府年度目標內容，建立集約用地與用地計劃掛鉤的制度。江蘇江陰成立了由市長任組長的節約集約用地工作領導小組，將節約集約用地考核納入市經濟社會發展綜合評價體系。河北省提出由省政府對設區市和直管縣的當年用地情況進行考核，并由省長擔任土地節約利用考核工作領導小組組長。

二、對地方實踐的思考

1、大眾缺乏節地觀念

改革節約集約用地制度，需要不斷健全政策體系、完善節地技術與標準，更應培養大眾的節地觀念和參與改革的意識，只有大眾廣泛認同，才能全方位推進這項工作順利進行。在國有建設用地節約集約用地機制不斷完善的同時，應重點關注集體建設用地、農用地的節約集約利用問題。

2、節約集約用地缺乏壓力機制

促進土地節約集約利用有行政、法律、市場等多種手段，在社會主義市場經濟建設的大背景下，經濟手段的運用尤為重要。以經濟手段促進土地節約集約利用也越來越受到地方政府的重視，并進行了多種探索，目前地方實踐多以土地使用稅的減免、獎勵并結合其他行政事業性收費的減免來激勵土地的集約利用。我國存量建設用地數量巨大，除使用者在最初取得土地使用權時付出了一次性的經濟成本外，其后便是無償或低成本使用，致使很大一部分土地處于粗放利用或閑置狀態。要提高土地的集約利用程度，在充分肯定地方建立相關激勵機制的基礎上，要考慮建立節約集約用地的壓力機制，即增加土地的取得和保有成本。在進一步完善土地“招拍掛”制度的基礎上，通過設置合理的土地保有稅種，促進閑置和低效土地的挖潛盤活，提高存量建設用地使用效率，從而達到節約集約用地的目的。

3、完善節約集約用地標準

經過多年的實踐探索，國家和地方建設用地控制指標基本覆蓋了國民經濟發展的主要項目領域。地方在用地指標的制定過程中，在結合地方實際的基礎上，還要綜合考慮土地宏觀調控的總體目標和要求，在編制過程中廣泛聽取相關部門和基層的意見，盡量提出明確的要求和量化指標，以利于執行。同時應該抓緊制定光伏產業、公共圖書館、博物館、養老設施等建設項目的土地使用標準。對現有的用地標準開展調研評估，按照銜接、實用、適度、節約集約利用四原則適時修訂。

三、推進節約集約用地制度創新的建議

1、建立政府主導、多方參與的節約集約用地模式

改革節約集約用地制度，要明確政府責任，地方政府應正視發展問題，切實轉變發展觀念，提高節約集約用地意識，通過將節約集約用地成效納入地方政府責任考核體系，督促地方政府在推進節約集約用地工作中真正起到主導作用。建立由相關部門參加的聯席會議制度，負責跨部門的協調推進，對有關體系、機制、政策和技術標準等方面進行充分銜接。同時，更應培養大眾的節地觀念和參與改革的意識，只有大眾廣泛認同，才能全方位推進這項工作順利進行。

2、建立節約集約用地評價考核體系

考核工作應該突破部門界限，擴展為社會化活動，形成推進資源節約集約利用的社會合力，地方政府、全社會廣泛參與，促進建立健全節約集約用地動態考核機制、完善相關評價技術標準和用地政策。

探索實施將節約集約用地納入黨政領導干部工作考核體系，并把節約集約用地評價結果作為市、縣政府領導干部實績分析的重要依據。同時，將考核結果分別作為各級人民政府、各工業園區的政績考核和年度土地利用計劃指標分解下達的依據，對考核結果排前的單位，優先安排下一年度用地計劃指標，優先辦理新增項目的農用地轉用和土地征收征用報批手續，否則，相應扣減或不予安排下一年度用地指標。

3、關注地方創新，做好跟蹤指導

《節約集約利用土地規定》是在總結當前節約集約用地工作脈絡的基礎上，形成框架性的部門規章，對引導、推動節約集約用地將產生積極作用。但對地方一些創新性的試驗，如對集體建設用地收取閑置費、將閑置宅基地改為村經濟發展用地等，有的與現行政策相沖突，有的涉及資金轉移和使用問題，這就要求在實際操作中必須堅守改革底線，精心設計工作方案，確保改革沿著既定目標行進，同時相關部門也應及時跟進做好跟蹤指導工作。

[1]田九玲、張和生、王雙美、劉士洪：淺談如何合理利用土地資源[J]．科技情報開發與經濟，2007（17）．

[2]宋春娟：淺析現行土地稅費問題和對策[J]．現代經濟信息，2011（5）．

[3]王文升：全面推進節約集約用地促進經濟社會可持續發展[J]．山東國土資源，2005（9）．

[4]趙執、吳克寧：資源型城市土地節約集約利用研究：以陜西省府谷縣為例[J]．中國礦業，2013（3）．

[5]杜明軍：中國土地節約集約利用政策的反思[J]．生態經濟，2012（10）．

[6]雷志剛、張禾裕、李文高、崔強：我國節約集約用地的探索與實踐研究[J]．國土與自然資源研究，2012（6）．

（責任編輯：張瓊芳）