對欠發達地區農村土地承包經營權流轉的思考

○楊宗 楊慧敏

（中共大理州委黨校 云南 大理 671000）

對欠發達地區農村土地承包經營權流轉的思考

○楊宗 楊慧敏

（中共大理州委黨校 云南 大理 671000）

推進農村土地承包經營權流轉、發展農業適度規模經營，是農村經濟發展的必然結果；做好土地流轉工作，是關系到保障農民權益、促進農業發展、穩定農村大局的大事。只有堅持“自愿、依法、有償”的原則，積極引導規范農村土地承包經營權流轉，保證農村土地流轉健康有序進行，才能為促進社會和諧穩定、促進農村經濟平穩較快發展、促進社會主義新農村建設營造良好的社會環境。

欠發達地區 農村土地承包經營權流轉 思考

完善土地制度和土地市場可謂是現階段農村改革的核心問題之一，完善農村土地制度和土地市場的重要內容之一即是農村土地流轉制度。進一步改革和完善農村土地流轉制度，使土地資源得到合理配置，已成為我國農村土地制度改革的必然選擇。

土地流轉的概念有廣義和狹義之分。廣義的土地流轉一般是指農村集體所有制土地全部或部分地從一個主體轉移給其他主體的行為，它包含所有權和使用權兩方面的流轉。狹義的土地流轉單指土地使用權流轉，其包含土地承包經營權流轉、農村建設用地流轉等內容，本文僅限于農村土地承包經營權流轉（以下簡稱“土地流轉”）。

一、加快欠發達地區農村土地流轉的重要意義

1、實施土地流轉是實現規模經營的前提條件

欠發達地區多數是農業縣，在農村集體承包土地經營中普遍存在分散經營與規模經營并存，以分散經營為主，分散生產經營方式粗放，農業基礎設施薄弱，物質裝備落后，科技貢獻率不高，農業規模化、集約化經營矛盾突出等問題。這些問題嚴重制約了農業現代化的推進。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，要依法保障農民對土地的占有、使用、受益等權利。按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，從而實現小生產與大市場的有效銜接，達到區域化布局、專業化生產、一體化經營的目的，只有正確引導和促進農村土地流轉，進一步優化資源配置，才能加快傳統農業向現代農業轉變。

2、實施土地流轉是實現農業增效、農民增收的重要途徑

農村集體土地承包到戶經營30年多年來，農民對土地的依賴程度正在不斷下降，少部分農村甚至出現土地撂荒現象。允許土地流轉是為了滿足農民之間的需要，為了鼓勵農民以多種形式創收，是深入改革發展的必由之路。實踐證明，土地流轉引導服務到位，農村土地實現適度規模經營，農業富余勞動力充分轉移就業，土地的比較效益就明顯，農業農村經濟發展得就快。

3、實施土地流轉是提高農產品市場競爭能力的必然選擇

由于土地小規模經營的局限性，致使其難以生產出優質農產品，進而導致農產品自身市場競爭能力弱化。有序推進農村土地流轉，是轉變農業發展方式的工作創新，是有效解決“三農”問題的重要手段，通過有序流轉農村土地承包經營權，建立“市場互動、產業互補，工業帶動、共同發展”的機制，能夠進一步統籌工業和農業發展，充分發揮工業對農業的支持和反哺作用，有效促進農民增收。

4、實施土地流轉是統籌城鄉發展的客觀需要

2011年城鎮人口數量首次超過農村，2013年，全國農民工近3億人。隨著農村大量青壯年進城務工，農村勞動力轉移步伐不斷加快，農業勞動力結構性不足問題變得日益突出。可以預見，隨著城鎮化建設的穩步推進，農村人口還會繼續減少，農村勞動力斷層矛盾也將更為突出，因此，維護農民合法權益，創新農村土地經營制度，搞活農村土地流轉，加快推進城鄉基本公共服務均等化，加快構建以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系已成為統籌城鄉發展的客觀需要。

二、當前欠發達地區農村土地流轉的主要形式和特點

當前農村土地的流轉形式主要有轉包、出租、互換、轉讓、入股五種。土地流轉呈現出以流入農戶為主、流轉用途以農業生產為主、流轉期限普遍較短、農戶間自主自發自愿流轉占主流、流轉書面合同簽訂率較低等特點。

三、欠發達地區土地流轉存在的主要問題

1、土地流轉不上規模

從當前土地流轉的情況看，自發流轉土地規模普遍較小。由于統一規范的土地流轉市場尚未形成、中介組織缺少、信息傳播渠道不暢等，土地供求雙方對接難，土地資源配置效率低等問題普遍存在，一方面影響了農村土地在更大范圍內和更高層次上進行流轉，另一方面也影響了土地流轉的速度、規模和效益。

2、土地流轉行為不規范

由于土地流轉還處于探索階段，土地流轉服務管理工作仍然較為滯后，導致農民自行流轉、口頭協議、書面協議內容不規范、雙方約定不明等問題仍然較為突出。從已簽訂的書面合同看，大部分合同對流轉雙方的權利義務及違約責任、承包土地上附著物處置、有關賠償條款等缺乏明確規定，雙方利益及合法權益難以獲得法律保護。

3、服務體系不健全

雖然大多數地區已成立農村承包土地經營權流轉領導組、農村承包土地經營糾紛調解仲裁委員會等組織領導機構，但是土地流轉機構和服務組織尚未建立健全，土地流轉信息傳播渠道不暢、流轉價格確定缺乏科學依據、土地供求雙方對接難等問題仍然較為突出，統一規范的土地流轉市場尚未形成。

4、政策措施不完善

比如相關法規只鼓勵開展土地流轉，但與之密切相關的支撐政策措施不明晰，導致農村土地不能折資作為資本金等問題長期得不到解決，經營權流轉受到限制。又如，流轉風險防范機制、對流轉雙方的激勵和約束機制、流轉糾紛的調解仲裁機制等一系列農村土地流轉機制尚不完善，政府在農村土地流轉管理中的職能仍然不夠明確，在實際操作中存在無章可循、無法可依、管理和服務難以到位等諸多問題。

四、促進欠發達地區農村土地合理流轉的對策探析

實踐證明，農村土地狹小且分散的“細碎化”狀況，不僅不利于現代科學技術與較大型物質技術裝備的運用，也不利于傳統小農生產方式向現代農業企業化經營管理方式的轉變，不利于農業專業化與社會化分工水平的提升，不利于與現代農業生產服務體系的發展與農業生產結構的調整。促進農村土地的合理流轉，理應成為加速改造傳統農業、發展現代農業、確保糧食安全和加速工業化、城鎮化的戰略選擇。

1、加快農村富余勞動力轉移

農村富余勞動力轉移與土地流轉之間存在著直接的聯系：一方面農村勞動力轉移推動土地流轉，并對土地流轉提出了更高的要求；另一方面農村土地流轉影響著農村勞動力的順利轉移。鑒于大中型城市在發展空間上的制約，加快城鎮化應是今后農村勞動力轉移的主要途徑；同時，城鎮化離不開現代產業的發展，在培育城鎮產業的過程中，應做大做強工業企業和大力發展勞動密集型產業，加大項目建設力度，擴張企業規模，增加就業崗位，并采取優惠政策鼓勵企業更多地吸納當地農村勞動力；應大力發展餐飲娛樂、物流配送、旅游服務、產品推介等新型服務業，引導城郊鄉鎮、中心集鎮附近以及旅游景點沿線的農民率先從土地上脫離出來。應建立城鄉統一的就業制度和勞動力市場，健全勞務協作機制和信息網絡，建立長期穩定的勞務輸出基地，切實保障農民工的合法權益，引導更多農民在輸轉過程中實現勞務移民；應努力做大、做強、做優二三產業，增強二三產業對農村勞動力的吸納能力，通過加快農村勞動力徹底轉移增加流轉土地的供給規模，促進農村勞動力轉移與土地流轉良性互動。

2、加速城鎮化進程

加快城鎮化進程，統籌城鄉發展是全面建成小康社會的重要組成部分。不難看到，城鄉分割的二元戶籍制度造成城鄉二元勞動力市場成為農村勞動力轉移難以跨越的鴻溝，當前迫在眉睫的任務是要加速城鎮化進程，加快戶籍制度改革，千方百計使農業轉移人口轉變為城鎮居民，放寬城鎮戶籍準入條件，包括放寬遷移落戶條件、放寬投靠落戶范圍、放寬農村人口落戶條件，方便各類農民自由、自愿地將戶口遷移到城鎮。應堅持“突出重點、有序流動，綜合配套、統籌推進，立足實際、積極穩妥，整合資源、形成合力”的原則，建立“農轉城”人口住房保障機制、就業創業扶持機制、教育保障機制，落實“農轉城”人口醫療及養老保險政策，穩定“農轉城”人口計劃生育政策，完善“農轉城”人口基本公共服務，讓進入城鎮的“農轉城”人口與城鎮居民享受同等的政策待遇。同時完善相關配套政策，為“農轉城”戶口在過渡期內保留一定的優惠待遇，如在一定時期內，進城落戶農民可兼有市民和農民兩種身份，可保留農村土地承包經營權、宅基地及住房使用權、林地承包權和林木所有權、原戶籍地計劃生育政策、參與原農村集體經濟組織資產分紅權等權益，同時享受城市的城鎮住房、社保、醫療、就業、教育等保障權益。

3、建立多層次的農村社會保障制度

當前，土地仍是經濟欠發達地區農村群眾最可靠的基本生活保障，只有盡可能地剝離依附于土地之上的社會保障功能，才能為農村土地流轉提供有力的制度保障。社會保障制度的不健全，直接導致農民缺乏離開土地的信心和抵御適應市場風險的能力，嚴重阻礙農村土地市場發育的進程。因此，進一步健全完善社會保障體系，盡快把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保對接顯得尤為重要。在加快土地流轉和推進城鎮化進程中，應著力抓好農村醫療生育保障、養老保障、最低生活保障、失地保障等多層面的農村保障體系建設工作，逐步將農民的生活和就業保障由依靠土地轉向依靠社會保障，最終實現城鄉社會保障制度一體化，通過建立城鄉一體的社會保障體系，讓農民從根本上消除放棄土地承包的后顧之憂，使得流轉出土地的農民能夠真正離開土地，從而促進土地流轉。

4、規范土地流轉操作管理

（1）保障土地流轉行為規范、有序。在眾多經濟欠發達地區，土地依然是大部分農民賴以生存的根本，盲目推進土地流轉極有可能嚴重損傷農民利益，從而衍生新的不穩定因素。因此，開展土地流轉工作應嚴格遵循法律和政策規定，應堅決避免地方政府過度使用行政手段、違背農民意愿“強制性”流轉土地等行為發生。探索建立健全土地承包經營權流轉市場應在法律政策允許的范圍內進行，超越現行法律政策規定的試驗應依法審批、嚴格管理。要完善農村土地突出問題專項治理工作機制，重點糾正和查處嚴重侵害農民土地承包權益和非法改變流轉土地農業用途等問題。

（2）保障流轉程序合法、有效。一要強化宏觀指導。要堅持“依法、自愿、有償”原則，嚴格執行農村土地承包法律政策，切實維護農民土地承包權益和流轉主體地位。要制定土地利用總體規劃，控制好土地流轉總量、結構和動態平衡，引導土地流向主導產業、專業大戶；要積極引導同村同組農戶以互換形式加快土地集中，改變土地布局過小、過散、過亂的問題，切實提高耕種效率；要優先鼓勵農業產業化龍頭企業、種養大戶受讓農戶流出的土地，進行農業產業規模化經營開發，發展高原特色生態農業，不斷提高流轉土地的產出率；要堅持“政府引導、市場主導”原則，發揮市場在土地資源配置中的主導作用，強化政府政策激勵、有效服務、規范管理，積極培育和完善土地流轉市場，加強對土地流出和受讓農戶的引導，增加土地流轉雙方的收益。

二要規范流轉合同。以實施流轉合同制和備案制為重點，全面建立健全農村土地流轉規范管理工作制度、工作機制和工作規程，確保流轉規范有序。流轉期限在一年以上的，原則上都應簽訂統一規范的書面格式合同，合同內容須經流轉雙方平等協商，簽字認可。采取互換、轉讓方式流轉土地承包經營權的，由流轉雙方協商簽訂流轉合同，及時到農村土地承包經營權流轉服務中心登記備案，并辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。采取股份合作方式流轉土地承包經營權的，由承包戶與股份合作社或受讓方協商簽訂流轉合同。

（3）要規范檔案管理。有關職能部門要加強流轉雙方合同的訂立、審查、鑒定、仲裁以及糾紛調處、檔案管理等工作，農村土地承包經營權流轉服務中心要為流轉雙方提供可靠的法律服務，建立完備的土地承包經營權流轉檔案，防止農村土地承包關系發生嬗變，確保土地流轉有法可依、有章可循、有檔可查。

5、健全服務體系

（1）加強政策指導。土地流轉涉及面廣、政策法規性強，關系到廣大農民、經營者的切身利益和農村的改革發展穩定大局。各級職能部門應配備專門人員開展流轉管理和服務工作，建立健全工作責任制和經常化、制度化、規范化的工作機制，把流轉管理和服務的各項工作落到實處。要全面掌握土地流轉動態，及時總結交流農民群眾在土地流轉實踐中創造的好形式，注重研究土地流轉中的新情況、新問題，加強工作指導，不斷提高流轉管理和服務工作水平。

（2）要加強宣傳引導。相關職能部門要深入學習宣傳《農村土地承包法》等法律法規，以此增強貫徹執行法律的自覺性，并按照法律的規定依法決策，依法行政，嚴格執法。此外，要加強對農民思想的教育和引導，通過周邊農村或農戶流轉土地所產生的效果，講明土地流轉的好處。讓廣大群眾知法守法，學會利用法律維護自身的合法權益。

（3）要主動防范化解流轉風險。隨著農村土地流轉速度不斷加快，流轉規模逐年擴大，流轉大戶不斷增多，流轉風險也隨之增多。要通過建立依法流轉關系，建立土地流轉價格形成機制、建立土地流轉扶持機制、建立土地流轉利益聯結機制、建立土地流轉糾紛調處機制來防范和化解農村土地承包經營權流轉風險。

（4）要強化監督檢查。土地流轉工作事關農民的切身利益，相關職能部門應密切配合，各司其職，加強對流轉土地經營情況的監管，依法落實流轉合同備案、審查登記制度，建立健全流轉合同履行監管制度，定期檢查流轉合同履行情況，規范土地用途和生產行為。應建立土地流轉用途情況和生產情況的動態信息庫，運用平臺系統的預警功能，實行動態監管。

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[2]蔣滿元：農村土地流轉的障礙因素及其解決途徑探析[J]．農村經濟，2007（3）．

[3]蔡勇志：論加快土地流轉制度改革[J]．云南社會科學，2002（3）．

[4]大理州人民政府政研室：大理發展研究報告選編[Z]．2013．

（責任編輯：張瓊芳）