吉林省城鎮化進程中的社會保障政策及建議

○肖迪

（吉林省發展和改革委員會經濟研究所吉林 長春 130051）

吉林省城鎮化進程中的社會保障政策及建議

○肖迪

（吉林省發展和改革委員會經濟研究所吉林 長春 130051）

近年來，在推進城鎮化發展方面，吉林省以城鎮居民社會養老保險與城鎮職工養老保險政策、城鎮居民醫療保險與農民工醫療保險政策、社會救助政策與城鄉社會福利政策為重點，積極推動完善社會保障政策體系，隨著城鎮化進程的不斷深入，社會保障體系建設需要適時調整和完善。

吉林省 城鎮化 社會保障 政策

城鎮化過程中，居民在享受社會保障方面出現的城鄉間、區域間和社會不同群體之間的差距問題，是影響社會經濟和諧發展、阻礙城鎮化進程的重大問題。解決好城鄉社會保障問題，是推進城鎮化的發展的“穩定器”。

一、吉林省城鎮化社會保障主要政策

2004年，吉林省正式啟動了完善城鎮社會保障體系試點工作。近年來，在推進城鎮化發展方面，吉林省以城鎮居民社會養老保險與城鎮職工養老保險政策、城鎮居民醫療保險與農民工醫療保險政策、社會救助政策與城鄉社會福利政策為重點，積極推動完善社會保障政策體系。

1、搭建統一的城鄉養老保險制度。吉林省先后出臺了一系列文件搭建城鎮企業職工與城鎮居民養老保險制度。2014年，吉林省出臺了《建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的實施意見》（吉政發〔2014〕29號），將新農保和城居保兩項制度合并實施，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，政策規定，對符合領取條件的參保人全額支付城鄉居民養老保險基礎養老金，政府對參保人繳費給予補貼，所需資金由省及試點縣（市、區）政府按6∶4的比例分擔。2014年起，確定的基礎養老金最低標準目前為每人每月70元。目前，吉林省城鎮居民養老保險個人繳費檔次設為從每年100元到2000元12個檔次，每百元為一檔，一千元以上每五百元為一檔，滿60周歲居民可直接領養老金。新農保或城居保制度實施時已年滿60周歲的，不需要繳費，按月領取基礎養老金。

2、城鎮就業農村居民養老保險政策。2014年，吉林省就進城落戶農民參加城鎮職工基本養老保險出臺了文件（吉政辦明電〔2014〕68號），政策規定，進城落戶農民可以自愿參加城鎮職工養老保險。對不符合領取養老待遇條件的人員，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發養老待遇。此外，城鎮化建設過程中的失地農民，可按規定參加被征地農民養老保險。

3、城鎮養老保險“助保貸款”政策。在實現城鄉養老保險全覆蓋的基礎上，吉林省在全國首創并實施助保貸款政策，采取銀行貸款、政府貼息的形式，幫助下崗、失業、低保等“斷保”困難群體解決養老金續保問題。政策規定，由政府擔保，參保人承擔一半保費，剩余部分通過銀行貸款解決，退休之前產生的利息由政府貼息，退休之后貸款本金和利息從養老金中扣除。這種新型養老保險繳費模式已推廣到長春、公主嶺、敦化等11個市縣。

4、城鎮居民醫療保險政策。繼城鎮職工參保政策之后，國務院將吉林省列為全國唯一以省為單位的城鎮居民基本醫療保險試點省份，全省51個統籌地區均出臺并啟動實施了城鎮居民基本醫療保險實施意見。城鎮居民醫保財政補助標準由2009年每人每年80元提高到2015年的380元，統籌基金最高支付限額提高到6萬元。吉林省創建了“三賬兩表一社區”城鎮醫療保險經辦管理模式，作為“吉林模式”在全國推廣。并實現了“省內異地就醫”和“醫保關系轉移經辦”，同時先后與海南、天津、遼寧等地區簽訂了異地就醫合作協議。在城鎮居民與職工醫保的制度銜接方面也取得成效。政策規定，允許下崗失業人員及困難企業職工參加居民醫保，符合“4050”再就業條件的，可從再就業資金中享受50元或80元不等的參保繳費補貼。長春市規定已參加居民醫保且具備參加職工醫保能力的，可轉入職工醫保，其參加居民醫保每5年的繳費年限，可折算職工醫保1年繳費年限。鼓勵參加職工醫保人員，可用個人賬戶余額資助其家庭成員參加居民醫保。吉林省緊隨北京、上海兩大都市之后，基本實現了全覆蓋。

5、農民工醫療保險政策。吉林省出臺了《關于開展農民工醫療保險專項擴面行動的指導意見》等文件，政策規定，進城務工的農民與城鎮用人單位建立勞動關系且穩定就業可以參加城鎮職工基本醫療保險，其他流動就業的可自愿選擇參加戶籍所在地新農合或就業地城鎮基本醫療保險，同一醫保險種的農民工與其他參保人員均享受同等的待遇，并且農民工待遇在三項醫保險種間的可轉換、不中斷。目前，吉林省基本實現了農民工醫療保險制度“全覆蓋”，城鎮職工、居民醫保和新農合已覆蓋了包括農民工在內的城鄉全體居民。

6、失地農民和農民工低保政策。繼《關于統籌推進城鄉社會救助和社會福利工作意見的通知》（吉政辦發〔2010〕44號）之后，2013年6月吉林省出臺了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的實施意見》（吉政發〔2013〕18號）文件，對失地農民和農民工家庭低保政策進行了調整。政策規定，對在城鎮連續居住超過一定年限、滿足居住地縣級以上政策規定條件的失地農民和農民工家庭，目前可以申請享受居住地城市低保待遇。

7、困難群眾醫療救助一體化政策。吉林省健全了以職工大額補充保險和居民大病保險為補充保險主體的“補充保障層”，對參保人員發生的超出基本醫療保險保障水平的醫療費用予以再保障；探索制定有差別、有針對性、化解災難性風險、可解燃眉之急的重特大疾病保障具體政策和措施，拓展“特殊保障層”。吉林省還在全國率先探索建立失能人員醫療照護保險制度、“特藥”保障機制和舒緩療護制度，減輕了參保患者的負擔，進一步拓展了醫療保險制度的保障范圍。同時不斷提高城鄉困難群眾醫療救助比例和救助封頂線。已參保、參合的救助對象，住院醫療個人自理費用給予一定比例的救助；未參保、參合的住院救助對象，總醫療費用扣除20%后的剩余部分，按已參保、參合對象標準進行救助。

8、銜接城鄉社會福利政策。統籌提高了城鄉孤兒、“三無”老人和農村“五保戶”的供養標準。2014年，全省城鄉低保標準分別達到月人均372元和年人均2490元，同比分別提高10.39%和14.27%。農村五保集中供養和分散供養標準分別達到年人均4200元和2800元，同比分別增長7.7%和12%。集中和分散供養孤兒基本生活標準達到月人均1066元和769元，同比分別提高66元和69元。

二、實施中存在的主要問題

1、養老保險政策還存在制度方面的缺失。根據政策，全國社保基金的資金來源應包括中央財政預算撥款、國有股減持或轉持所獲資金和股票、投資收益以及股權資產等。城鎮企業職工基本養老保險和城鎮居民社會養老保險、新型農村社會養老保險在保障對象、實施強度、繳費標準、籌資結構、統籌機制、待遇計發等方面存在不同之處，實施轉移接續存在一定的難度，這也是目前推進進城農民工與城鎮居民享受同等待遇面臨的主要問題。此外，新農保和城居保政策對青年人吸引力不強，參保率不高，退保率高。

2、醫療保險政策尚不完善。醫療參保人群年齡結構不盡合理，從吉林省目前城鎮居民醫療保險參保情況來看，50歲以上人員占參保總數的大部分，而學生比例很小。參保人員年齡結構的失衡，在一定程度上會影響制度的可持續運行。待遇支付門檻過高，一些制度設計還不夠合理。從吉林省內一些地區出臺的文件上來看，一些地區在待遇支付上都設定了起付線和等待期，起付線的標準大都在300元以上，與參保人員對待遇支付的需求還有一定差距。

3、農民工不能與城鎮職工享受同等失業保險待遇。目前，《吉林省失業保險辦法》規定對于農民合同制工人存在不公平問題。一般職工失業后可享受最高不超過24個月的失業保險待遇；而對于聘用的農民合同制工人的用人單位，農民合同制工人失業后只享受一次性生活補助費，按用人單位為其繳納失業保險費的年限計算，最長不超過8個月，標準以本人參保地失業保險金標準相一致。同時，先行失業保險對農民工的特殊性考慮不足，失業保險享受人群比較有限。

4、工傷待遇比較難落實。盡管2006年吉林省出臺了《吉林省農民工參加工傷保險試行辦法》（吉勞社工字〔2006〕319號），但只有88萬農民工參加了工傷保險，而且農民工較為集中的建筑施工等高風險企業參保率低，一些未參保企業農民工受到事故傷害后，工傷待遇難落實。

三、江西、湖南省推進城鎮化社會保障政策借鑒

江西省建立有利于推進新型城鎮化的社會保障制度。進一步擴大養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險和失業保險的覆蓋面，完善城鎮職工基本養老保險制度和養老保險省級統籌；積極探索城鎮基本醫療保險與新型農村合作醫療制度的銜接，逐步建立城鄉一體的醫療保險制度。努力改善農民工進城發展環境，在為農民工提供基本社會保障和公共服務方面加大改革和推進力度。大力推進高危行業、商貿旅游及餐飲服務行業的從業人員參加工傷保險，逐步實現農民工工傷保險全覆蓋；將與企業建立穩定勞動關系的農民工納入城鎮職工基本醫療保險，抓緊完善包括農民工在內的城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續辦法。逐步實現農民工就業創業、勞動報酬等與城鎮居民享有同等待遇。

湖南省著力提高農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員參加城鎮職工養老保險覆蓋率，實現城鄉養老保險全覆蓋；健全城鎮職工基本醫療、城鎮居民基本醫療和新型農村合作醫療等三項醫保制度，加快推進基本醫療保障城鄉統籌管理；建立健全社會保險跨地區、跨城鄉銜接和轉移機制；完善以城鄉低保、五保供養、自然災害災民救助為基礎，以醫療、教育、住房、司法、交通事故等專項救助為配套，與經濟社會發展相適應的城鄉社會救助體系。

四、吉林省推進城鎮化發展的社會保障政策建議

吉林省可根據農民工的不同情況以及當地的具體情況，按照分層分類、逐步推進的原則，對有條件的地區可一步到位直接實現與城鎮社會保障制度接軌，一般情況下按照輕重緩急應逐步設立社會救助、社會保險和社會福利等社會保障項目。目前來看，吉林省可以從以下幾方面進一步完善社會保障政策。

1、完善城鄉養老保險相關政策。繼續完善吉林省新農保、城居保和職工保的轉移接續辦法，探索建立統一的城鄉居民社會養老保險制度，逐步實現城鄉居民社會保障一體化。研究建立長繳多得、多繳多得機制，吸引、鼓勵城鎮青年人和農村居民續繳養老保險費并逐步提高繳納檔次；提高農村居民繳費補貼標準和待遇水平。

2、建立完善農民工失業保險政策。逐步推進農民工參加失業保險與城鎮職工享受同等待遇，在現有農民工參保繳費基礎上，允許農民工自愿參照城鎮職工繳納失業保險費方式參保繳費，其繳費部分由用人單位代扣代繳，失業后享受與城鎮失業人員同等待遇。此外，應采取積極的就業促進措施或失業援助計劃，以緩解失業保險制度建設的壓力。

3、完善醫療保險、工傷保險相關政策。加快吉林省醫保統籌步伐，進一步完善醫療保險轉移政策，加強城鎮居民醫療保險與職工醫療保險關系轉移接續的管理與服務，繼續完善居民門診統籌、付費方式改革試點和醫保經辦能力建設等政策。依據《建筑法》、《社會保險法》及《工傷保險條例》等法規政策，出臺推進吉林省建筑施工企業參加工傷保險政策，保障農民工工傷保險權益。

4、繼續完善農民工社會保障管理體制和監督機制。為加強農民工社會保障的管理，要制定社會保障方面的有關法律法規，提升現有法規的立法層次和約束力，為農民工社會保障制度的建立提供法律依據，進一步建立完善信息聯網管理與通信系統，規范和保障社會保障事業的發展，使農民工社會保障做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

5、加強公共服務均等化政策。著力推進以基本公共服務均等化為重點的社會保障制度改革創新，進一步加大公共服務的財政投入，改革和完善公共服務的生產和供給體制，提升教育、衛生、文化等優質資源的供給能力，使包括遷移人口在內的所有城鎮居民都能夠享有基本的公共服務，不斷擴大城鎮基本公共服務覆蓋范圍。繼續調整城市建設的思路，在城鎮規劃、住房建設、公共服務、社區管理上考慮進城就業農民工的需要。在重點發展中心城市的同時，提高其對周邊地區的輻射能力，特別是對農村的反哺，統籌城鄉發展。

[1]關于提高吉林省城鄉居民基本養老保險基礎養老金標準的通知（吉人社聯字〔2015〕18號）[Z]．

[2]吉林省人力資源和社會保障廳 吉林省財政廳關于印發《吉林省城鄉養老保險制度銜接實施辦法（暫行）》的通知（吉人社聯字〔2014〕28號）[Z]．

[3]吉林省人民政府關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的實施意見（吉政發〔2014〕29號）[Z]．

[4]吉林省人民政府辦公廳關于進城落戶農民參加城鎮職工基本養老保險有關問題的通知（吉政辦明電〔2014〕68號）[Z]．

[5]關于印發《吉林省就業困難人員就業援助試行辦法》的通知（吉人社辦字〔2012〕82號）[Z]．

[6]關于進一步加強和改進最低生活保障工作的實施意見（吉政發〔2013〕18號）[Z]．

[7]關于做好建筑施工企業農民工參加工傷保險有關工作的通知（勞社部發〔2006〕44號）[Z]．

[8]吉林省農民工參加工傷保險試行辦法（吉勞社工字〔2006〕319號）[Z]．

（責任編輯：熊亞）