城鄉基本公共服務均等化問題探析

○王煒

（江蘇建筑職業技術學院建筑設計與裝飾學院 江蘇 徐州 221116）

目前我國基本公共服務供給水平雖然明顯提高，卻仍面臨兩大難題：一是供給總量不足；二是供給在城鄉的結構失衡嚴重。實施城鄉公共服務均等化，是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神、全面建設小康社會的內在要求，也是我國形成惠及全民、權利平等的基本公共服務體系，優化提高公共資源配置效率的重要舉措。

一、城鄉基本公共服務均等化的內涵

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出，“基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務”。關于基本公共服務內涵的界定，對將義務教育、醫療衛生、養老保障、住房與就業納入基本公共服務范圍，一般沒有異議；對將公共基礎設施和公共文化納入該范圍，尚有不同看法，也頗有爭論。筆者認為，從公共基礎設施的自身屬性（自然壟斷屬性、公共物品屬性和外部性）以及公民享有文化權利的公平性角度來看，應該把公共基礎設施和公共文化納入到基本公共服務的范圍。

基本公共服務均等化的核心是機會均等。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》也指出，基本公共服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。所以，筆者認為，城鄉基本公共服務均等化就是指城鄉居民享受基本公共服務的內容和水平的均等化（消費均等和結果平等）、服務設施和條件及資源占有的均等化（條件均等和起點平等）以及賦予人們相同的權利和機會（權利平等及制度平等），不因其身份的不同享有不同的待遇，也就是政府為全體居民在基本公共服務領域提供均等可得的服務。

二、城鄉基本公共服務非均等化現狀

1、非均等化現狀

（1）城鄉居民收入差距加大。2006年我國城鎮居民人均可支配收入為11759元，農村居民則為3587元，相差8172元，而到了2013年這個差距則擴大到了18059元。

（2）基礎教育的差距。據2012年統計，辦學條件上，農村基礎教育大多數硬件還很陳舊甚至缺失，城市小、初、高的學生人均擁有的儀器設備值分別是農村學生的4.16倍、2.67倍和2.33倍；師資隊伍上，城市小學、初中的高學歷教師占比為96.33%和82.04%，農村卻僅為65.12%和41.55%，城鄉高中高學歷教師占比也存在較大差距。

（3）公共衛生的城鄉差距。該差距主要體現在城鄉醫療衛生機構數量和從業人員數量上。優質醫療衛生資源過分向城市和大醫院集中，不到40%的城鎮人口占有近60%的醫療資源。雖然近幾年國家下大力進行城鎮醫藥衛生體制改革，但是我們也應看到，新型農村合作醫療保障的覆蓋面仍然有限，各地發展不平衡，保障水平偏低，社會醫療保險發展還很緩慢。

（4）養老保險存在差距。2012年，城鎮居民參保率除少數省份外基本均在82%以上，農村居民僅為18%左右；而基金收支及累計結余上，城鎮養老保險基金收入為農村的34倍、支出為57倍、結余為41倍，差距明顯。目前國家實行了合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，相信會對現狀有極大改觀。

（5）城鄉消費支出的差距。2010—2012年，城市居民居住類支出依次為18491.1億元、21253.9億元、25872.3億元，分別是農村居民的3.51、3.78、4.03倍；文教娛樂服務類支出9982.7億元、11066.3億元、12683.6億元，分別是農村居民的3.85、4.04、4.37倍；通信類支出12422.7億元、15676.3億元、19762.2億元，分別是農村居民的3.97、4.41、4.93倍。這些差距能夠在一定程度上反映了城鄉公共文化服務和公共基礎設施的非均等化情況。

2、非均等化的歷史根源

（1）特殊時期下的基于城市偏向的工業化戰略。在計劃體制下國家實行從農村社會汲取物質財富的稅費機制模式，以農促工的宏觀政策造成了農村財富大量流失，加劇了城鄉公共產品和服務的不均等；到了市場經濟時代，優先配置工業資源、優先保障城市經濟發展的做法還沒有太大改觀，農村財富依然被城市長期剝奪，只是途徑和方式發生了變化，更加具有隱蔽性和迷惑性。

（2）農村公共服務的制度外供給。農村公共服務長期處于國家財政和農村集體組織供給（制度外供給）并存、以后者為主的財政格局，政府把從農村獲取的公共資源投入到城市和國家建設中，使農村公共服務供給一直處于邊緣化狀態，后期雖然有所調整，但農村公共服務過度商品化、市場化，使農民的負擔急劇加重。

（3）城鄉二元的不對等制度。1958年我國建立的戶籍制度維護了社會公共資源在宏觀上的城鄉分配，同時城鄉二元結構又使戶籍制度的功能發生了異變；此外，權利不平等特別是選舉權利不平等的民主政治制度安排也導致了權利主體訴求結果的差異。

3、非均等化的現實因素

（1）城鄉有別的公共財政模式。改革開放以來，我國在經濟體制轉軌過程中實施了一系列制度變革，在某些意義上來說反而固化和加劇了非均等化局面。特別是城鄉有別的公共財政模式，建設型財政使公共服務投入總量不足，財政在經濟建設方面的支出始終處于居高不下的位置；公共資金在總體上還是偏向城市公共服務，使農村自身發展能力越來越差，造成了農村公共服務水平的惡性循環；而現行的轉移支付制度也對均等化起到了不應有的逆向作用。

（2）基層政府的財權事權失衡。由于分稅制的實行，地方基層政府財力十分薄弱，不具備為農村社會提供足夠公共服務和產品的能力；而鄉鎮政府往往還承擔著許多省級以上政府的責任和支出，現實事權遠遠超出財權。

（3）缺乏民主的基層決策機制。決策過程中缺乏農民參與和監督，農民很難表達對公共資源配置和資金支出的意愿，農村的公共服務和產品供給在很大程度上取決于基層政府甚至是領導的偏好，偽農村公共服務大量出現，官員好大喜功，浪費大量有限的公共資源和公共資金。

三、城鄉基本公共服務均等化發展舉措

1、實行“四化”同步戰略

工業化、城鎮化、信息化、農業現代化是我國社會主義現代化建設的戰略任務，是實施城鄉一體化發展戰略的科學路徑，也是城鄉基本公共服務均等化實現的基礎。“四化”不是孤立的，而是在相互關聯中發展的；“四化”的作用也不是單獨發揮的，而是在融合、互動、協調中實現的。其中，關鍵在于推動信息化與工業化深度融合推動工業化與城鎮化良性互動、推進城鎮化與農業現代化相互協調、使農業更多得到城鎮化、工業化支持，形成城鄉一體化發展新格局。

具體來說，“四化”同步的發展可以考慮如下途徑和策略：一是“三集中”，產業向園區集中、耕地向適度規模經營集中、農民向新型農村社區和中心村集中；二是“五個一體化”，城鄉規劃一體化、政策一體化、產業發展一體化、社會管理一體化和城鄉生態建設一體化。農業現代化屬于慢變量，其進程是“四化”同步的關鍵。要充分發揮工業化、城鎮化和信息化對發展農業、轉移農村勞動力的帶動作用，對加快農村基礎設施建設、提高農村公共服務水平的輻射作用，實現工業化、城鎮化、信息化與農業現代化協調發展，城鄉基本公共服務均等化與新農村、美麗鄉村建設雙輪驅動。

2、創新公共財政基本制度

公共財政是指國家或政府集中部分資源，為市場提供公共物品和服務的分配活動或經濟行為；公共財政是基本公共服務的必要條件和重要的物質保證，政府要提供公共服務，就必須要有財政投入的支持。

從公共財政角度看，財政支出結構不合理、基層財政自給能力不足、事權財權配置不對稱和轉移支付制度不完善是造成城鄉基本公共服務非均等化的主要原因。因此，促進基本公共服務均等化的財政制度改革和創新就變得尤為重要。

（1）改變中央與地方財政的分配關系，完善省級以下財政分配體制。中央加快制定城鄉基本公共服務框架內具體制度的最低標準；鼓勵省級政府加大對市縣的轉移支付，提高支付規模；監控地方財政運行，實施省管縣的財政管理體制；建立政府、上下級間的基本公共服務問責制。

（2）改革轉移支付制度。以一般性轉移支付為主，配合專項轉移支付，賦予地方更多的可支配資金。基礎公共服務不完善的，可采用專項轉移支付來實現基礎公共服務的全覆蓋；條件好的，更多采用一般性轉移支付，地方政府則有更多的財力根據公眾對公共服務的偏好進行投資決策。同時還應建立激勵監督機制。

（3）調整完善地方財政支出結構和財政制度。改革財政支持經濟發展的方式，財政資金向社會事業、健康和教育等領域傾斜；改革地方財政管理制度，減少財政層級、調整稅收機構設置；變公共財政為民生財政，加強地方政府自我發展和保障能力，建立民主的財政支出制度和程序。

（4）創新農村基本公共服務供給制度。加大對農村基本公共服務的財政投入力度；加快配套改革，以需求為導向、發揮市場與社會的力量，提高供給效率，以信息化促進基本公共服務科技化；建立多元參與機制，政府為供給主導，采用招標、特許經營等方式將部分職能交由市場，建立政府與民間組織的合作關系。

3、推動配套制度改革

實現基本公共服務均等化的“絆腳石”除公共財政外，還有戶籍、土地、金融、管理等等。只有在城鄉一體化整體思路的指引下進行一系列配套改革，才能使城鄉基本公共服務均等化目標得以實現。這里提出一些建議，僅供參考。

（1）改革二元戶籍制。在人口流動性增強和城鎮化推進的背景下，戶籍作為二元結構社會載體性產物的落后和不適應情況凸顯（束縛人口流動、固化二元社會結構、加劇城鄉貧富差距、人戶分離難以管理等），我們應以戶籍改革為支點，夯實基本公共服務均等化的基礎：剝離戶籍的福利性質、增加農民社會福利、逐步擴大從移民到市民的制度通道、推動與之相關的綜合配套改革。

（2）創新農村土地產權制度。當前農村土地制度一定程度上影響了農業增產和農民增收，阻礙了農村基本公共服務進程。土地對農民既是生產資料，也是財產權利。在制度創新時，必須考慮能否增加產出、增加財產的權利價值。這就要求我們：明晰農村土地產權并賦予相應權能（國家是土地終極所有者，集體成為維護監管者和公共服務提供者，農民擁有獨立的經濟主體地位和權利）；進行土地管理體制改革，土地資源市場化，合理劃分權力并實施垂直管理；加強土地立法，完善現有法律法規，提供全方位的法律服務；建立與農村土地產權制度配套的其他制度或機制，如社保、戶籍、村民自治、土地市場化等。

（3）創建公共服務型政府。這也是建立城鄉基本公共服務均等化的關鍵。2012年7月《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》出臺，明確提出“建立健全基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化，是全面建設服務型政府的內在要求”。標志著我國進入了民生政治政府時代，政府轉型已是時代驅動。轉變政府職能，變管制為服務；建立新型的政府公共服務績效評價體系；推進事業單位分類改革，滿足民眾公益服務需求；強化社會管理，健全社會管理體系。

四、結語

當前，我國正處于經濟社會發展的關鍵時期，基本公共服務不健全以及城鄉基本公共服務差距已成為經濟發展的主要瓶頸之一。平等分享改革發展的成果和享受基本公共服務，是每一個公民應有的權利，也是社會主義公平正義本質的體現。加快推進基本公共服務均等化，是我國實現社會主義現代化的重大戰略安排，也是建設和諧社會的必由之路。

[1]國務院：關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_21 87242.htm.2015-07-27.

[2]項繼權：基本公共服務均等化：政策目標與制度保障[J].華中師范大學學報，2008（1）.

[3]中華人民共和國國家統計局：2006—2013年中國統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2007—2014.

[4]謝煥忠：2013年中國教育統計年鑒[M].北京：人民教育出版社，2014.

[5]編寫組：新思想·新觀點·新舉措[M].北京：紅旗出版社/學習出版社，2012.