國外巨災保險保障體系分析及對我國的啟示

○宇文晶

（山東工商學院 山東 煙臺 264005東北財經大學 遼寧 大連 116025）

我國事故災難的發生率和損失金額等在世界范圍內都是較高的。面對巨額損失，及時有效的損失融資不僅意味著對事故造成的損失進行補償，而且對減少事故的次生危害和間接損失有著非常重要的作用。我國目前所采用的政府救助和社會捐助為主的巨災防范保障體系對國家財政依賴嚴重，給政府帶來沉重的財政負擔。而如果僅僅依靠保險公司，與巨災風險相匹配的巨額保費又使得大多數企業望而卻步，不能夠起到更好的分散風險的作用。目前，發達國家已經研究建立起了較為完善的巨災保險保障體系，并充分利用該體系的風險管理職能減輕政府在防災減損中的責任，維持政府財政的穩定和安全。

一、文獻綜述

1、巨災保險的需求

Louis&Christian（1999）認為，當期望損失相同時，若投保人傾向于厭惡風險，則為其中的大概率事件而非小概率事件進行投保是不明智的，小概率事件即為巨災。Bayer（2000）認為，巨災風險損失額度、損失頻率與波動難以準確估計，相應地保費中需要附加較高安全邊際，因此保險價格可能超過消費者的承受能力，導致巨災保險有效需求的減少。

2、巨災保險基金的建立

許多專家學者對巨災保險基金的融資渠道進行了深入研究，形成的觀點主要有：一是商業主導模式，李炳圭、薛萬里（1997）和沈湛（2003）對我國商業保險公司經營巨災保險基金的可行性進行了探討，認為在我國應該開展商業性巨災保險基金；二是政府主導模式，王和（2005）認為從市場經濟制度的原理看，社會巨災保險基金屬于公共或準公共產品范疇，這種產品的供給需要公共資源的配給，也就是政府供給；三是混合模式，卓志、吳婷（2011）將巨災保險基金的融資渠道劃分為保險市場的融資、政府財政撥劃的預算資金、采用巨災保險證券化等方式從金融市場獲得資金等。宋華（2010）通過建立博弈模型進行均衡條件分析，將巨災保險體系分為純商業巨災保險模式和政府支持下的巨災保險模式。最終發現，在純商業模式下，（投保，經營）的均衡結果不能形成。但在政府的支持下，帕累托最優結果（投保，經營）能夠形成。因此，建議我國建立政府支持的巨災保險體系，并輔以巨災保險基金等配套措施。

二、國外巨災保險模式

1、英國洪災保險模式

英國的洪災保險屬于自然災害保險體系，屬于強制性險種，房屋所有者只有購買此險種后才可以提供抵押擔保，主要承保對象為家庭及小企業主。究其原因主要是家庭及小企業主在風險面前表現更為脆弱，又沒有其他更加靈活的風險融資手段，對洪災保險的需求較大。而且強制保險能夠使洪災風險在大范圍投保人中進行分散，避免災害損失的劇烈波動影響保險公司的償付能力，提高保險公司的承保能力，進而減少單個家庭的保費支出。另外，為了避免逆選擇的發生，英國推行積極的防御工程措施及防災防損措施。只有達到保險公司認可的地區，家庭財產保險和小企業保單中才包含洪災保障。為了進一步分散風險，英國的《洪災保險供給準則》明確提出，若有再保險退出，就會對洪災保險的供給進行調整。

2、美國聯邦政府洪水保險模式

美國全國性洪水保險（National Flood Insurance Program，即NFIP）對洪水保險提供直接保險保障。由于受到巨災風險損失規模不確定、保險行業承保能力等方面的限制，有可能導致保險公司不能以投保人負擔得起的價格提供保險保障，政府對于采取洪區管理法案（Floodplain Management Ordinace，即FMO）建立洪水保障基金的保單持有人提供費率補貼，以此代替部分災害援助，控制災害發生后的施救費用。當面臨巨額索賠時，NFIP仍然有權向美國財政部借款。從某種程度上說，NFIP是受美國財政部支持的政府保險項目。

3、日本地震風險管理體制

日本地震保險制度的顯著特點是將家庭財產保險和企業財產保險明確分開，分別采取不同的政策。日本家庭財產地震風險的保險體系，由保險公司和政府作為承保人共同參與。消費者向私營保險公司投保，各保險公司在確定承保限額后，將超出部分分給各財產保險公司參股成立的地震再保險公司，若仍然不能滿足分保需求，則超出部分由國家承擔。其管理宗旨是，較小的地震損失賠償由保險公司承擔，較大的地震賠償損失由政府和私營市場共同承擔，特大地震賠償損失則基本由政府承擔。但由于政府財政能力以及私營保險公司自有資本的限制，家庭財產地震保險采取的是限額承保的方式。即使標的物發生全損，被保險人最終只能得到實際損失一定比例的賠付。這種設計能夠克服政府參與私人市場所帶來的擠出效用，達到穩定整個巨災保險業的目的。與家庭財產險不同，企業財產地震保險是純商業保險，其承保主體僅為私營保險公司，政府不參與其中。因此，地震發生后企業財產損失的賠付責任完全由保險公司自己承擔，是一個基本依賴市場機制運作的體系。

4、新西蘭地震風險處置體系

新西蘭處于環太平洋地震帶上，地質活動頻繁，地震頻發。正因為其特殊的地理環境，新西蘭政府地震保險機制是世界上最早的政府地震保險項目之一，也一直被認為是政府干預巨災保險市場的一個成功案例。新西蘭政府地震保險項目是法定項目，每張家庭財產火災保險的保費都包括了地震、海嘯、火山爆發等自然災害所導致的損失賠償，是一種保險公司代為銷售，并將收取的保費上交給新西蘭地震委員會（EC），由其處置所有的巨災風險的強制保險。由于是由政府出資籌建、進行管理的保險，因此政府提供了所有需要的啟動資本，當地震委員會自有資本得到大量積累以后，政府只需提供超額損失所發生的或有資本，私營保險業則不承擔任何損失。可以說，新西蘭的地震保險體系是一種純國家管理模式。

從以上分析可以看出，巨災保險模式主要有三種：一是完全由保險公司獨立經營并進行管理的巨災保險保障體系，政府不承擔風險，而是由民間保險公司自愿承擔或根據法律法規的要求承擔巨災風險，如英國和日本的企業財產地震保險；二是政府和保險公司共同合作的保險保障模式，由國家和保險公司共同承擔風險，國家承擔最后保險人的角色，如美國和日本的家庭財產地震保險；三是完全由國家政府籌集資金并進行管理，并承擔損失的巨災保險保障體系，如新西蘭地震保險項目。

三、國外巨災保險模式比較

1、國際巨災保險模式的共同點

上述所列的一些具有代表性國家的巨災保險模式雖然在組織形式上有些差別，但經營巨災保險的內容基本上一致，他們的共同點表現如下。

（1）巨災保險帶有強制性或準強制性。英國、日本、新西蘭等均要求購買某一財產險時必須購買相應的巨災保險，具有強制性。美國的巨災保險雖不要求處于洪泛區的居民及企業一定要購買，但如果不購買，發生洪災損失后不能享受國家提供的洪災救濟及低息貸款，也具有準強制性特點。

（2）巨災保險離不開政府的積極參與和推動。巨災風險的發生具有不可測定性，巨災損失一旦發生，會給商業保險公司帶來無法估量的損失，甚至導致公司破產，因此巨災保險離不開政府的積極參與和推動。縱觀上述國家實施的巨災保險模式，英國洪災保險制度雖然是市場化運作、商業化管理，政府參與程度相對低，但政府為了保護保險公司的利益制定了相應的法律法規；日本巨災保險體系中的家庭財產巨災保險則直接得到了政府的財政支持；美國的洪災保險是政府主導商業化保險公司運作；新西蘭政府參與程度最高，通過建立巨災保險基金的方式承擔了全部巨災風險的損失賠償責任。不難發現，政府在推行巨災保險中起了不可替代的作用。

（3）法律制度支撐必不可少。上述各國的巨災保險制度能順利實施，法律的支撐起了至關重要的作用。反之，沒有法律保障這些模式的實施是不可能的。尤其是美國，從1956年的《聯邦洪災保險法》初步建立了洪災保險制度，隨后于1968年出臺《全國洪災保險法》、1973年出臺《洪水災害防御法》，才真正意義上建立起了國家洪災保險基金。

（4）大都設立了巨災保險基金。上述國家的巨災保險模式大都建立了相應的保險基金，原因如下：一是因為巨災風險不是一般意義上的可保風險，具有小概率、大損失的特性；二是即使保險公司能夠按照大數法則進行承保，企業也會因為需要交納巨額的保費而止步不前；三是為了保護政府的財政支平衡；四是為了解決保費過高而投保人無法購買，造成投保人過多，基金無法累積。通過建立巨災保險基金，可以補貼極少數相同困難的投保人，擴大投保范圍，加速基金的積累速度。

2、國外巨災保險模式的優缺點

（1）保險公司獨立經營的優缺點。保險公司獨立經營有利于資源的合理配置，市場化運作、專業化管理也大大提高了保險公司的運行效率。同時，利用商業化保險公司專業化功能，對提高承保與定損的效率有積極作用。另外，政府不干預，這樣政府就會集中財力辦其他需要辦的事。但是風險完全市場化，缺少了政府的支持，商業化保險僅對可保風險進行相應承保，對預期收益率低的風險，保險公司將不予承保或提高承保費用，就會使得大部分處于高風險而經濟能力相對較低的投保人被排除在保險之處，無法起到分散風險的功能，無法從根本上緩解政府在巨災風險發生時對受災民眾的巨額投入對財政帶來的負擔。另外，對于商業化保單，如果一次損失過大，集中度高，有可能會造成保險公司的破產。

（2）政府與保險公司合作經營的優缺點。政府與保險公司合作經營，能夠充分利用保險公司分銷網絡進行銷售，通過全國性經營獲得規模經濟效益，較好地矯正市場失靈問題，實現資源的優化配置，使風險在最大時空上分散，從而保證巨災保險經營的穩定性。政府的積極參與能夠緩解巨災風險對保險公司經營的沖擊，引導保險公司對巨災風險市場的參與，對降低巨災風險的費率起到了積極作用。但由于有政府兜底，保險公司的經營可能缺乏激勵約束、創新動力和競爭壓力。若相關制度缺失，保險公司為增加收入，有可能會降低入保的條件，甚至當事故發生時隨意定損，造成保險公司與投保人聯合吃政府的局面。

（3）完全國家承擔的優缺點。政府作為巨災保險的唯一管理者，一般是以社會效益作為目標的。國有獨資的政策性公司在制度創新、機制創新、管理創新、技術創新等方面都比較缺乏動力，且缺乏專業的技術力量，容易造成資源的浪費。

四、國外巨災保險模式的經驗啟示

通過以上對英國、美國、日本及新西蘭等國的巨災保險模式的分析，發現雖然這些國家的模式不盡相同，但仍存在著許多共同特征，這些國家經過幾十年的發展與調整，建立起了比較成熟的，與其經濟發展條件、文化、政治背景相協調的巨災保險模式。盡管他們的國情與中國存在一定的差異，但是這些巨災保險模式還是值得我國在制定洪災保險制度過程中加以學習和借鑒的。從發展趨勢看，政府和保險公司合作的巨災保險保障模式更符合發展需求，包括歐美以及許多發展中國家均選擇這一模式，這能夠給中國巨災保險保障體系的構建提供寶貴經驗。

1、巨災保險基金及再保險的運作

通過對國外巨災保險體系的研究我們可以發現，大多數成功的巨災保險體系都離不開巨災保險基金與再保險的成功運作。為了適應巨災風險市場的發展，我國應盡快通過再保險的方式建立巨災保險基金，可由中央財政每年安排一定的預算資金，各級地方財政按照一定比例進行提取，而保險公司則按照巨災保險保費的一定比例提取并納入巨災保險基金。并且將巨災保險的保費交由專業公司代為管理，以期實現成本收益的最大化。

2、政府在巨災保險保障體系中發揮著重要作用

首先，災害防御設施和許多防災減損措施都屬于公共品，而政府正是有效的公共品提供者。巨災發生后，政府需要承擔災害救濟的責任，但必須同時考慮其負面影響。巨災發生時，政府救助所需資金非常容易超出預算，從而加重納稅人的負擔。另外，無償的救濟體制會滋生民眾對政府的依賴心理，減弱防災減損動機，并滋生道德風險（如夸大災情或故意增加損失）。美英兩國雖有災后救濟安排，但一般都只在發生了被確認為重大災害的事故后，針對貧困或承受特大災害的居民或團體提供必要的適當的救濟，其形式可能是無償援助，也可能是低息貸款。

其次，政府有必要介入災害保險體制，但是要根據具體情況確定介入的方式，并控制承擔風險的程度。如果完全依賴市場機制提供巨災保險，由于巨災損失波動較大，一旦發生特大損失事故，損失會遠超保險公司的承受能力，就很可能引發災害保險的短缺危機。另外，商業保險內在的逐利動機決定了保險公司是以盈利為目的的，不會為居民所需轉嫁的所有財產風險提供充足、廉價的保險。因此，政府出面組織巨災保險管理是非常必要的。此外，即使市場有能力承擔洪災等巨災風險，政府也需要與保險業保持建設性的伙伴關系。

3、需要完善的法律法規支撐

立法是實施巨災保險不可或缺的最基本和最重要的保障條件，通過分析國外洪災保險制度或巨災保險制度，不難發現一個事實，即所有制度的完善都離不開法律基礎。美國是世界上首先以法律條文形式規范巨災保險地位的國家，從1968年制定的《國家洪災保險法》到2004年對該法的重新修訂就是一個佐證；英國也是通過立法來保證洪災保險的順利實施的。目前，我國應盡快將巨災保險制度納入法制化軌道，由政府相關部委牽頭，組織各方面專家研究制定專門針對巨災保險管理的相關法律。且縱觀各國巨災保險的立法，大都采取專項立法而非綜合立法模式。我國可根據不同災難的危害性與地區分布差異等分別立法，確保立法本身的科學性與可操作性。

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