國外巨災(zāi)保險保障體系分析及對我國的啟示

○宇文晶

（山東工商學(xué)院 山東 煙臺 264005東北財經(jīng)大學(xué) 遼寧 大連 116025）

我國事故災(zāi)難的發(fā)生率和損失金額等在世界范圍內(nèi)都是較高的。面對巨額損失，及時有效的損失融資不僅意味著對事故造成的損失進(jìn)行補償，而且對減少事故的次生危害和間接損失有著非常重要的作用。我國目前所采用的政府救助和社會捐助為主的巨災(zāi)防范保障體系對國家財政依賴嚴(yán)重，給政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)。而如果僅僅依靠保險公司，與巨災(zāi)風(fēng)險相匹配的巨額保費又使得大多數(shù)企業(yè)望而卻步，不能夠起到更好的分散風(fēng)險的作用。目前，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)研究建立起了較為完善的巨災(zāi)保險保障體系，并充分利用該體系的風(fēng)險管理職能減輕政府在防災(zāi)減損中的責(zé)任，維持政府財政的穩(wěn)定和安全。

一、文獻(xiàn)綜述

1、巨災(zāi)保險的需求

Louis&Christian（1999）認(rèn)為，當(dāng)期望損失相同時，若投保人傾向于厭惡風(fēng)險，則為其中的大概率事件而非小概率事件進(jìn)行投保是不明智的，小概率事件即為巨災(zāi)。Bayer（2000）認(rèn)為，巨災(zāi)風(fēng)險損失額度、損失頻率與波動難以準(zhǔn)確估計，相應(yīng)地保費中需要附加較高安全邊際，因此保險價格可能超過消費者的承受能力，導(dǎo)致巨災(zāi)保險有效需求的減少。

2、巨災(zāi)保險基金的建立

許多專家學(xué)者對巨災(zāi)保險基金的融資渠道進(jìn)行了深入研究，形成的觀點主要有：一是商業(yè)主導(dǎo)模式，李炳圭、薛萬里（1997）和沈湛（2003）對我國商業(yè)保險公司經(jīng)營巨災(zāi)保險基金的可行性進(jìn)行了探討，認(rèn)為在我國應(yīng)該開展商業(yè)性巨災(zāi)保險基金；二是政府主導(dǎo)模式，王和（2005）認(rèn)為從市場經(jīng)濟制度的原理看，社會巨災(zāi)保險基金屬于公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，這種產(chǎn)品的供給需要公共資源的配給，也就是政府供給；三是混合模式，卓志、吳婷（2011）將巨災(zāi)保險基金的融資渠道劃分為保險市場的融資、政府財政撥劃的預(yù)算資金、采用巨災(zāi)保險證券化等方式從金融市場獲得資金等。宋華（2010）通過建立博弈模型進(jìn)行均衡條件分析，將巨災(zāi)保險體系分為純商業(yè)巨災(zāi)保險模式和政府支持下的巨災(zāi)保險模式。最終發(fā)現(xiàn)，在純商業(yè)模式下，（投保，經(jīng)營）的均衡結(jié)果不能形成。但在政府的支持下，帕累托最優(yōu)結(jié)果（投保，經(jīng)營）能夠形成。因此，建議我國建立政府支持的巨災(zāi)保險體系，并輔以巨災(zāi)保險基金等配套措施。

二、國外巨災(zāi)保險模式

1、英國洪災(zāi)保險模式

英國的洪災(zāi)保險屬于自然災(zāi)害保險體系，屬于強制性險種，房屋所有者只有購買此險種后才可以提供抵押擔(dān)保，主要承保對象為家庭及小企業(yè)主。究其原因主要是家庭及小企業(yè)主在風(fēng)險面前表現(xiàn)更為脆弱，又沒有其他更加靈活的風(fēng)險融資手段，對洪災(zāi)保險的需求較大。而且強制保險能夠使洪災(zāi)風(fēng)險在大范圍投保人中進(jìn)行分散，避免災(zāi)害損失的劇烈波動影響保險公司的償付能力，提高保險公司的承保能力，進(jìn)而減少單個家庭的保費支出。另外，為了避免逆選擇的發(fā)生，英國推行積極的防御工程措施及防災(zāi)防損措施。只有達(dá)到保險公司認(rèn)可的地區(qū)，家庭財產(chǎn)保險和小企業(yè)保單中才包含洪災(zāi)保障。為了進(jìn)一步分散風(fēng)險，英國的《洪災(zāi)保險供給準(zhǔn)則》明確提出，若有再保險退出，就會對洪災(zāi)保險的供給進(jìn)行調(diào)整。

2、美國聯(lián)邦政府洪水保險模式

美國全國性洪水保險（National Flood Insurance Program，即NFIP）對洪水保險提供直接保險保障。由于受到巨災(zāi)風(fēng)險損失規(guī)模不確定、保險行業(yè)承保能力等方面的限制，有可能導(dǎo)致保險公司不能以投保人負(fù)擔(dān)得起的價格提供保險保障，政府對于采取洪區(qū)管理法案（Floodplain Management Ordinace，即FMO）建立洪水保障基金的保單持有人提供費率補貼，以此代替部分災(zāi)害援助，控制災(zāi)害發(fā)生后的施救費用。當(dāng)面臨巨額索賠時，NFIP仍然有權(quán)向美國財政部借款。從某種程度上說，NFIP是受美國財政部支持的政府保險項目。

3、日本地震風(fēng)險管理體制

日本地震保險制度的顯著特點是將家庭財產(chǎn)保險和企業(yè)財產(chǎn)保險明確分開，分別采取不同的政策。日本家庭財產(chǎn)地震風(fēng)險的保險體系，由保險公司和政府作為承保人共同參與。消費者向私營保險公司投保，各保險公司在確定承保限額后，將超出部分分給各財產(chǎn)保險公司參股成立的地震再保險公司，若仍然不能滿足分保需求，則超出部分由國家承擔(dān)。其管理宗旨是，較小的地震損失賠償由保險公司承擔(dān)，較大的地震賠償損失由政府和私營市場共同承擔(dān)，特大地震賠償損失則基本由政府承擔(dān)。但由于政府財政能力以及私營保險公司自有資本的限制，家庭財產(chǎn)地震保險采取的是限額承保的方式。即使標(biāo)的物發(fā)生全損，被保險人最終只能得到實際損失一定比例的賠付。這種設(shè)計能夠克服政府參與私人市場所帶來的擠出效用，達(dá)到穩(wěn)定整個巨災(zāi)保險業(yè)的目的。與家庭財產(chǎn)險不同，企業(yè)財產(chǎn)地震保險是純商業(yè)保險，其承保主體僅為私營保險公司，政府不參與其中。因此，地震發(fā)生后企業(yè)財產(chǎn)損失的賠付責(zé)任完全由保險公司自己承擔(dān)，是一個基本依賴市場機制運作的體系。

4、新西蘭地震風(fēng)險處置體系

新西蘭處于環(huán)太平洋地震帶上，地質(zhì)活動頻繁，地震頻發(fā)。正因為其特殊的地理環(huán)境，新西蘭政府地震保險機制是世界上最早的政府地震保險項目之一，也一直被認(rèn)為是政府干預(yù)巨災(zāi)保險市場的一個成功案例。新西蘭政府地震保險項目是法定項目，每張家庭財產(chǎn)火災(zāi)保險的保費都包括了地震、海嘯、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害所導(dǎo)致的損失賠償，是一種保險公司代為銷售，并將收取的保費上交給新西蘭地震委員會（EC），由其處置所有的巨災(zāi)風(fēng)險的強制保險。由于是由政府出資籌建、進(jìn)行管理的保險，因此政府提供了所有需要的啟動資本，當(dāng)?shù)卣鹞瘑T會自有資本得到大量積累以后，政府只需提供超額損失所發(fā)生的或有資本，私營保險業(yè)則不承擔(dān)任何損失。可以說，新西蘭的地震保險體系是一種純國家管理模式。

從以上分析可以看出，巨災(zāi)保險模式主要有三種：一是完全由保險公司獨立經(jīng)營并進(jìn)行管理的巨災(zāi)保險保障體系，政府不承擔(dān)風(fēng)險，而是由民間保險公司自愿承擔(dān)或根據(jù)法律法規(guī)的要求承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險，如英國和日本的企業(yè)財產(chǎn)地震保險；二是政府和保險公司共同合作的保險保障模式，由國家和保險公司共同承擔(dān)風(fēng)險，國家承擔(dān)最后保險人的角色，如美國和日本的家庭財產(chǎn)地震保險；三是完全由國家政府籌集資金并進(jìn)行管理，并承擔(dān)損失的巨災(zāi)保險保障體系，如新西蘭地震保險項目。

三、國外巨災(zāi)保險模式比較

1、國際巨災(zāi)保險模式的共同點

上述所列的一些具有代表性國家的巨災(zāi)保險模式雖然在組織形式上有些差別，但經(jīng)營巨災(zāi)保險的內(nèi)容基本上一致，他們的共同點表現(xiàn)如下。

（1）巨災(zāi)保險帶有強制性或準(zhǔn)強制性。英國、日本、新西蘭等均要求購買某一財產(chǎn)險時必須購買相應(yīng)的巨災(zāi)保險，具有強制性。美國的巨災(zāi)保險雖不要求處于洪泛區(qū)的居民及企業(yè)一定要購買，但如果不購買，發(fā)生洪災(zāi)損失后不能享受國家提供的洪災(zāi)救濟及低息貸款，也具有準(zhǔn)強制性特點。

（2）巨災(zāi)保險離不開政府的積極參與和推動。巨災(zāi)風(fēng)險的發(fā)生具有不可測定性，巨災(zāi)損失一旦發(fā)生，會給商業(yè)保險公司帶來無法估量的損失，甚至導(dǎo)致公司破產(chǎn)，因此巨災(zāi)保險離不開政府的積極參與和推動?？v觀上述國家實施的巨災(zāi)保險模式，英國洪災(zāi)保險制度雖然是市場化運作、商業(yè)化管理，政府參與程度相對低，但政府為了保護(hù)保險公司的利益制定了相應(yīng)的法律法規(guī)；日本巨災(zāi)保險體系中的家庭財產(chǎn)巨災(zāi)保險則直接得到了政府的財政支持；美國的洪災(zāi)保險是政府主導(dǎo)商業(yè)化保險公司運作；新西蘭政府參與程度最高，通過建立巨災(zāi)保險基金的方式承擔(dān)了全部巨災(zāi)風(fēng)險的損失賠償責(zé)任。不難發(fā)現(xiàn)，政府在推行巨災(zāi)保險中起了不可替代的作用。

（3）法律制度支撐必不可少。上述各國的巨災(zāi)保險制度能順利實施，法律的支撐起了至關(guān)重要的作用。反之，沒有法律保障這些模式的實施是不可能的。尤其是美國，從1956年的《聯(lián)邦洪災(zāi)保險法》初步建立了洪災(zāi)保險制度，隨后于1968年出臺《全國洪災(zāi)保險法》、1973年出臺《洪水災(zāi)害防御法》，才真正意義上建立起了國家洪災(zāi)保險基金。

（4）大都設(shè)立了巨災(zāi)保險基金。上述國家的巨災(zāi)保險模式大都建立了相應(yīng)的保險基金，原因如下：一是因為巨災(zāi)風(fēng)險不是一般意義上的可保風(fēng)險，具有小概率、大損失的特性；二是即使保險公司能夠按照大數(shù)法則進(jìn)行承保，企業(yè)也會因為需要交納巨額的保費而止步不前；三是為了保護(hù)政府的財政支平衡；四是為了解決保費過高而投保人無法購買，造成投保人過多，基金無法累積。通過建立巨災(zāi)保險基金，可以補貼極少數(shù)相同困難的投保人，擴大投保范圍，加速基金的積累速度。

2、國外巨災(zāi)保險模式的優(yōu)缺點

（1）保險公司獨立經(jīng)營的優(yōu)缺點。保險公司獨立經(jīng)營有利于資源的合理配置，市場化運作、專業(yè)化管理也大大提高了保險公司的運行效率。同時，利用商業(yè)化保險公司專業(yè)化功能，對提高承保與定損的效率有積極作用。另外，政府不干預(yù)，這樣政府就會集中財力辦其他需要辦的事。但是風(fēng)險完全市場化，缺少了政府的支持，商業(yè)化保險僅對可保風(fēng)險進(jìn)行相應(yīng)承保，對預(yù)期收益率低的風(fēng)險，保險公司將不予承?；蛱岣叱斜ＹM用，就會使得大部分處于高風(fēng)險而經(jīng)濟能力相對較低的投保人被排除在保險之處，無法起到分散風(fēng)險的功能，無法從根本上緩解政府在巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生時對受災(zāi)民眾的巨額投入對財政帶來的負(fù)擔(dān)。另外，對于商業(yè)化保單，如果一次損失過大，集中度高，有可能會造成保險公司的破產(chǎn)。

（2）政府與保險公司合作經(jīng)營的優(yōu)缺點。政府與保險公司合作經(jīng)營，能夠充分利用保險公司分銷網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行銷售，通過全國性經(jīng)營獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，較好地矯正市場失靈問題，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使風(fēng)險在最大時空上分散，從而保證巨災(zāi)保險經(jīng)營的穩(wěn)定性。政府的積極參與能夠緩解巨災(zāi)風(fēng)險對保險公司經(jīng)營的沖擊，引導(dǎo)保險公司對巨災(zāi)風(fēng)險市場的參與，對降低巨災(zāi)風(fēng)險的費率起到了積極作用。但由于有政府兜底，保險公司的經(jīng)營可能缺乏激勵約束、創(chuàng)新動力和競爭壓力。若相關(guān)制度缺失，保險公司為增加收入，有可能會降低入保的條件，甚至當(dāng)事故發(fā)生時隨意定損，造成保險公司與投保人聯(lián)合吃政府的局面。

（3）完全國家承擔(dān)的優(yōu)缺點。政府作為巨災(zāi)保險的唯一管理者，一般是以社會效益作為目標(biāo)的。國有獨資的政策性公司在制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方面都比較缺乏動力，且缺乏專業(yè)的技術(shù)力量，容易造成資源的浪費。

四、國外巨災(zāi)保險模式的經(jīng)驗啟示

通過以上對英國、美國、日本及新西蘭等國的巨災(zāi)保險模式的分析，發(fā)現(xiàn)雖然這些國家的模式不盡相同，但仍存在著許多共同特征，這些國家經(jīng)過幾十年的發(fā)展與調(diào)整，建立起了比較成熟的，與其經(jīng)濟發(fā)展條件、文化、政治背景相協(xié)調(diào)的巨災(zāi)保險模式。盡管他們的國情與中國存在一定的差異，但是這些巨災(zāi)保險模式還是值得我國在制定洪災(zāi)保險制度過程中加以學(xué)習(xí)和借鑒的。從發(fā)展趨勢看，政府和保險公司合作的巨災(zāi)保險保障模式更符合發(fā)展需求，包括歐美以及許多發(fā)展中國家均選擇這一模式，這能夠給中國巨災(zāi)保險保障體系的構(gòu)建提供寶貴經(jīng)驗。

1、巨災(zāi)保險基金及再保險的運作

通過對國外巨災(zāi)保險體系的研究我們可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)成功的巨災(zāi)保險體系都離不開巨災(zāi)保險基金與再保險的成功運作。為了適應(yīng)巨災(zāi)風(fēng)險市場的發(fā)展，我國應(yīng)盡快通過再保險的方式建立巨災(zāi)保險基金，可由中央財政每年安排一定的預(yù)算資金，各級地方財政按照一定比例進(jìn)行提取，而保險公司則按照巨災(zāi)保險保費的一定比例提取并納入巨災(zāi)保險基金。并且將巨災(zāi)保險的保費交由專業(yè)公司代為管理，以期實現(xiàn)成本收益的最大化。

2、政府在巨災(zāi)保險保障體系中發(fā)揮著重要作用

首先，災(zāi)害防御設(shè)施和許多防災(zāi)減損措施都屬于公共品，而政府正是有效的公共品提供者。巨災(zāi)發(fā)生后，政府需要承擔(dān)災(zāi)害救濟的責(zé)任，但必須同時考慮其負(fù)面影響。巨災(zāi)發(fā)生時，政府救助所需資金非常容易超出預(yù)算，從而加重納稅人的負(fù)擔(dān)。另外，無償?shù)木葷w制會滋生民眾對政府的依賴心理，減弱防災(zāi)減損動機，并滋生道德風(fēng)險（如夸大災(zāi)情或故意增加損失）。美英兩國雖有災(zāi)后救濟安排，但一般都只在發(fā)生了被確認(rèn)為重大災(zāi)害的事故后，針對貧困或承受特大災(zāi)害的居民或團(tuán)體提供必要的適當(dāng)?shù)木葷?，其形式可能是無償援助，也可能是低息貸款。

其次，政府有必要介入災(zāi)害保險體制，但是要根據(jù)具體情況確定介入的方式，并控制承擔(dān)風(fēng)險的程度。如果完全依賴市場機制提供巨災(zāi)保險，由于巨災(zāi)損失波動較大，一旦發(fā)生特大損失事故，損失會遠(yuǎn)超保險公司的承受能力，就很可能引發(fā)災(zāi)害保險的短缺危機。另外，商業(yè)保險內(nèi)在的逐利動機決定了保險公司是以盈利為目的的，不會為居民所需轉(zhuǎn)嫁的所有財產(chǎn)風(fēng)險提供充足、廉價的保險。因此，政府出面組織巨災(zāi)保險管理是非常必要的。此外，即使市場有能力承擔(dān)洪災(zāi)等巨災(zāi)風(fēng)險，政府也需要與保險業(yè)保持建設(shè)性的伙伴關(guān)系。

3、需要完善的法律法規(guī)支撐

立法是實施巨災(zāi)保險不可或缺的最基本和最重要的保障條件，通過分析國外洪災(zāi)保險制度或巨災(zāi)保險制度，不難發(fā)現(xiàn)一個事實，即所有制度的完善都離不開法律基礎(chǔ)。美國是世界上首先以法律條文形式規(guī)范巨災(zāi)保險地位的國家，從1968年制定的《國家洪災(zāi)保險法》到2004年對該法的重新修訂就是一個佐證；英國也是通過立法來保證洪災(zāi)保險的順利實施的。目前，我國應(yīng)盡快將巨災(zāi)保險制度納入法制化軌道，由政府相關(guān)部委牽頭，組織各方面專家研究制定專門針對巨災(zāi)保險管理的相關(guān)法律。且縱觀各國巨災(zāi)保險的立法，大都采取專項立法而非綜合立法模式。我國可根據(jù)不同災(zāi)難的危害性與地區(qū)分布差異等分別立法，確保立法本身的科學(xué)性與可操作性。

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