對我國醫療保險立法的思考

○黃明安 周永蓮

（1、湖北中醫藥大學 湖北 武漢 430065 2、湖北省人文社科重點研究基地中醫藥發展研究中心 湖北 武漢 430065）

醫療保險體系的完整、統一和協調是社會主義法制國家建設的要求，《中華人民共和國社會保險法》的頒布和實施是中國社會保障法制建設的一大里程碑，它使得社會保障相關的法律體系不斷地完善。但是現階段我國醫療保險制度立法滯后、立法層次較低的現實狀況阻礙了我國醫療保險的發展，理論界和實務界對制定一部符合我國國情的醫療保險法的呼聲越來越高。

一、我國建立醫療保險法的必要性

我國醫療保險法的相關法律依據分散在《社會保險法》中，社會的發展和醫療保障制度的不斷完善都迫切需要制定一套系統可以使各地醫療保險制度在規定上有法可依、有章可循，在實踐中具有較強操作性和符合我國國情的醫療保險法。

1、社會保險體系的完整性要求有統一、完備的醫療保險法

自2011年7月1日開始實施《社會保險法》以來，到目前我國還沒有頒發相應的有關社會保險的其他相關法律條文。現階段，我國醫療保險的有關政策只能依靠分散在《社會保險法》中的一些零散的條文規定和國務院及其職能部門制定的醫療保險方面的相關法律法規，以及由地方制定的具有地方特色的法律法規，如《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（國發〔1998〕44號），中共中央、國務院《關于進一步加強農村衛生工作的決定》（中發〔2002〕13號），國務院辦公廳轉發衛生部、財政部、農業部《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》（國辦發〔2003〕3號文）等。

我國至今尚未建立一部完整的醫療保險法，使得醫療保險在各地出現了管理混亂、醫療保險制度差異明顯的現象，這已經嚴重影響了我國城鄉居民醫保制度的建立和社會醫療保險制度的深化改革和發展。《社會保險法》不可能對醫療保險的方方面面作出具體的、完善的規定，為了貫徹落實《社會保險法》，就必須加快制定與醫療保險相關的法律政策，推出一套系統的、權威性較高的醫療保險法。

2、法制醫保是質量醫保的前提

現階段，我國的全民醫保逐漸步入到了“質量醫保”的新時期，黨的十八大報告提出了“要向人民提供安全、有效、價廉、便捷的基本醫療服務”，“質量醫保”的核心理念就是如此。而建設“質量醫保”的根本途徑或根本標志就是“法制醫保”。

國際上的“法定保險”是指通過國家立法來要求所有符合條件的公民必須參加保險的制度。其最主要的特征就是強制性。醫療保險是各種社會保險項目中立法最早的，被視為社會保險的開端。事實表明，法制是醫療保險制度全面進行和正常運作強有力的保證。我國《社會保險法》的頒布和實施對于推進我國社會保障的進行起到了決定性的作用。但是我們呼喚一部如同《社會保險法》一樣造福百姓的《醫療保險法》誕生，希望其可以以立法的形式規定我國醫療保險在實際運作中的各種問題，從而真正地使我國的全民醫保上升到質量醫保的新臺階。

3、社會的實際需要是醫療保險法建立的內在要求

（1）現行的醫療保險立法存在很大缺陷。《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》是迄今為止我國醫療保險立法的最高形式，還有一些則是《社會保險法》以框架性為主要方式構建的，其他的則零星分散于由國務院、其他職能部門以及地方相關部門制定的一些法律法規中。

（2）我國的醫療現狀要求建立醫療保險法。醫療問題是社會問題，是民生問題，是關系到社會經濟建設和穩定的大事、要緊事。近年來，我國的醫患關系比較緊張，醫療糾紛層出不窮，而解決這一現狀行之有效的辦法就是出臺一部適合我國國情和醫療現狀的醫療保險法。

二、我國醫療保險法立法的可行性

1、我國的政治、經濟和文化條件已經成熟是醫療保險法建立的條件

政治上：我國是社會主義法治國家，十八屆四中全會也以“法治”來命題，醫療保險是關乎人民身心健康的大事，我們必須盡快制定醫療保險相關的法律法規，依法構建公正、和諧醫保。

經濟上：經濟的發展和生產力的不斷提高需要以法制為前提。我國的經濟在不斷的發展壯大，因此也要求醫療保險立法加緊步伐，共同營造和諧、繁榮的法制經濟社會。

文化上：我國是社會主義民主國家，人民的法律意識不斷增強，在實施醫療保險的過程中，他們會運用法律來維護自己的切身利益，這也要求醫療保險法盡快建立。

我國的政治、經濟、文化與法律是相輔相成的，它們的實現均離不開法律的支持，因而要加快醫療保險立法的進程。

2、國際醫療保險法是我國醫療保險法建立的環境

當前國際最主要的醫療保險分為社會保險型醫療保險模式、商業型醫療保險模式、儲蓄性醫療保險模式、醫療服務型醫療保險模式以及醫療保險型醫療保險模式這五種。不同的醫療保險制度模式由于其所處國家的經濟、歷史以及醫療保障制度本身的發展演變不同，與其相適應的法律法規的差異也是存在的。1927年的國際勞動大會通過了《工商業工人及家庭傭工疾病保險公約》（第24號）和《農業工人疾病保險公約》（第25號），1969年的國際勞工大會對這兩項公約進行了修訂，通過了《醫療護理與疾病津貼公約》（第130號），并將醫療保險的參保對象擴大到所有的經濟活動人口和居民，這是關于醫療保障最主要的兩項國際勞工公約，也為我國在醫療保險法中制定擴大參保群眾的覆蓋面提供了借鑒。

因此，我國的醫療保險法的建立必須立足中國國情，深入了解各國醫療保險模式與其立法的相關性，總結和提升本土制度資源。

三、對我國醫療保險立法路徑選擇的思考

1、加緊制定《基本醫療保險條例》

我國正處于醫療保險制度的深化改革中，社會醫療保險體系需要不斷的完善，研制《基本醫療保險條例》已迫在眉睫，只有單行的《基本醫療保險條例》才能彌補《社會保險法》僅有第三章第10條來規定醫療保險法的不足，才能在堅持《社會保險法》所確立的基本原則上，詳細規定其相關內容。要做到：一是尊重國情；二是由于《基本醫療保險條例》是配套著《社會保險法》來制定的，故其必須以《社會保險法》的立法精神為出發點；三是要兼顧未來發展變化的可能性，要注重與其他相關法律條文的銜接。另外，在細節制定時著重考慮基本醫療保險的城鄉統籌問題，以及新型城鎮化進程中農業轉移人口的醫療保障權益市民化的問題。

2、提高醫療保險的立法層次

如上所述，我國現行醫療保險法除《社會保險法》的相關規定外，往往是國務院及其職能部門以及地方政府出臺的一些相關政策，其根本是我國醫保改革的試點模式，且同級別和地區的行政部門提出的法律法規及政策均各自為政、分布零散，不具有全國性和權威性，立法滯后和立法層次都較低。針對以上現象，建議從兩方面來進行立法：一是從分散的行政立法向相對集權的機關立法過渡；二是在總結以地方試點為主的立法上統一制定適合全國各地的醫療保險法，樹立法律的權威性和統一性。

3、統籌城鎮職工、城鎮居民和農村居民三項醫療保險制度

隨著《社會保險法》首次將新型農村醫療制度定性為基本醫療保險，再結合我國醫療保險制度的城鄉二元結構，這就要求在制定醫療保險法時要統籌城鎮職工、城鎮居民和農村居民三項醫療保險制度，為各項制度的銜接留口，同時《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中也提出要“探索建立城鄉一體化的基本醫療保障管理制度”。當前和今后一個時期的主要任務應當是“穩定職工醫保，完善居民醫保，整合城鄉醫保”。就目前而言，建議先進行新農合和城鎮居民醫療保險制度的整合。

4、完善我國農村醫療保險制度的立法結構

近年來，由人社部和衛生部起草的《基本醫療保險條例》和《新型農村合作醫療條例》成為醫療保險立法中的難點。農村醫療保險長期以來主要靠“軟法”（即由地方制定的一些條例、意見、辦法等）來支持，這使得農村醫療保險法強制性和統一性不夠，農村醫療保險事業不能穩步發展。鑒于此，筆者建議要抓好專門性和地方性的相關法律法規建設，既要發揮社會保障的兜底作用，又要針對我國農村不同地區差異，堅持“宜粗不宜細”的原則來建立農村醫療保險條例。

5、注意與其他法律相銜接

醫療保險涉及醫、藥、患、保等多個主體，內容包括保障對象、籌資機制、待遇水平以及基金管理等。在建設醫療保險法時，不僅要考慮與《社會保險法》相關原則和大的政策的相互銜接，也要注意與人權法和刑法的相互關系。再者，由于醫療保險中存在的醫患信息不對稱，誘導需求和道德風險一直在上演，因此建議在制定醫療保險法時，要做好與其他法律相結合的工作，同時也要具有前瞻性，為以后醫療保險法的發展打好基礎。

[1]施錦明：論我國醫療保險制度的實踐與創新[J].東南學術，2012（4）.

[2]王東進：依法構建公正和諧醫保[J].中國醫療保險，2011（7）.

[3]陳仰東、張蓉蓉：實現“質量醫保”的關鍵在醫保管理[J].中國醫療保險，2012（12）.

[4]彭高建：對基本醫療保險立法問題的幾點思考[J].中國醫療保險，2012（9）.

[5]張棠涵：建立我國醫療保險法的幾點思考[J].中國現代醫學雜志，2009（6）.

[6]趙奕鈞：中國特色社會醫療保險立法的路徑選擇[J].學習月刊，2012（12）.

[7]孫淑云：中國基本醫療保險立法研究[M].法律出版社，2013.

[8]侯文杰：完善我國醫療保險法律制度研究[D].河南師范大學，2012.

[9]彭高建：從《社會保險法》看醫療保險立法路徑[J].中國醫療保險，2011（2）.

[10]王東進：若干熱門話題尚須深究細酌[J].中國醫療保險，2011（4）.

[11]彭明：我國農村合作醫療保險制度的法律思考[D].湖南師范大學，2013.