住房公積金制度研究探討

○殷玉如

（武漢大學社會保障研究中心 湖北 武漢 430072）

住房公積金制度從1991年在上海建立，迄今為止得到了廣泛應用，為改善中國居民的住房問題發揮了重要作用。2001年底，全國住房公積金歸集額已經達到3326億元，而住房公積金貸款累計發放額只有820億元，僅占歸集額的24.65%，存貸比的巨大差距使得住房公積金未能發揮最初設定的作用。近年來，住房公積金的積累額和發放額都有明顯提升。部分地區住房公積金貸款發放主要支持了中低收入職工購買自住住房、改善住房條件。21世紀初住房公積金在東部沿海省市發揮了保障職工購買自住住房的作用。截至2011年10月，全國住房公積金繳存總額為38984.77億元，貸款總額為21639.45億元，職工覆蓋率為70.64%。截至2012年底，全國住房公積金繳存職工達到1.33億人，累計歸集住房公積金5.04萬億，住房公積金繳存余額達2.68萬億，我國超過8000萬家庭通過公積金貸款購買住房。隨著社會經濟環境的變化，住房公積金制度在實施過程中逐漸暴露出一些問題，在社會上引發了很多爭議和批評。

一、住房公積金制度存在的問題

1、住房公積金管理問題

住房公積金基金管理中存在的問題有：住房公積金制度被用于避稅、貸款手續繁瑣、資金使用效率低下、管理不善、監督不到位等。有些問題是制度的根本性問題，以前一直被忽視，但如今已經發展到威脅制度生存的地步，急需盡快處理。

2、住房公積金的現實要求

住房同時具有經濟屬性和社會屬性。在市場經濟條件下，住房是一種商品，其價格、數量及最終去向主要受市場供求調節，受住房投資巨額性的影響，住房分配與居民收入一般成正比例關系。中高和高收入階層具有較強的住房購買力。大多數中低收入階層要住上標準適宜的住房，則要借助金融支持或政府補貼。部分低收入階層家庭，溫飽不能滿足，有時租房也較為困難。

3、住房公積金亂象叢生

住房公積金帶有福利性、專用性、互助性和保障性等特殊性質，住房公積金發展二十余年，積累金額巨大，如何保障資金安全、確保資金保值增值成為重中之重。同時住房公積金是一種金融資產，基金管理機構應當發揮金融管理機構的責任。而目前住房公積金管理機構為政府組織的住房公積金管理中心，不具備金融積累、投資運營的職能，這加大了住房公積金的管理風險。

二、文獻綜述

住房公積金設立的初衷是解決城鎮居民購房問題，目的在于提高國民儲蓄率，降低政府財政負擔，有利于住房政策向中低收入群體傾斜。由于在目標模式、管理體制、信貸政策以及住房公積金這種“政策性”住宅金融活動與銀行商業性住宅金融活動的關系上考慮不周，使得其社會、經濟效益偏離了設計者的初衷，其潛在的金融風險不容忽視。近年來對住房公積金制度的研究集中在中外住房制度對比、住房公積金管理問題研究、住房公積金資金安全問題研究、住房公積金立法層次較低等方面，相關研究內容如下。

1、中外住房制度對比研究

國內對住房公積金制度的研究，有學者從中外住房制度的對比入手進行研究（汪利娜，1999；程世剛、張彥，2003；孫淑芬，2011）。汪利娜（1992）指出美國住宅金融業務主要有四項職能：貸款審議、信貸服務、投資交易和提供保險。中國情況與美國不同，但仍然可以從美國金融制度的經驗和教訓中得到以下啟示：引導人們轉變消費觀念，變依賴政府為探尋多種住房金融渠道解決住房問題，走政府管理與市場調節相結合的道路。汪利娜（2008）認為就德國模式而言，其對中國的啟示在于，發展以需求手段為主體的普遍住房保障制度需要考慮本國的金融體系特征。與德國一樣，中國的金融體系也是以銀行為主導的。因此，我們同樣需要依靠而非脫離龐大的銀行體系來構造普遍住房保障制度。中國的普遍住房保障制度事實上一直是學習新加坡模式。新加坡是城市國家，中國無法建立類似于“公共組屋”的經濟適用房制度，需要借鑒更要對住房公積金制度進行變革。

2、住房公積金公平性研究

住房公積金也存在繳費不公平，包括世界銀行（2006）所指責的運行和使用中的不公平、存款利率過低、中低收入職工使用機會少，造成“劫貧濟富”等問題。不同職業、不同收入、不同地區群體繳納公積金額度差異較大。對此，也有學者從社會公平入手進行研究（石宇，2011；楊兵，2010；鄭瑞蘭，2011）。現代社會保障制度的本質在于對公共資源、公共產品的再分配，其分配的原則應該是有利于社會公平正義的實現。公平性，既是該制度所蘊含的潛在價值標準，也是其所要實現的價值目標。然而，住房公積金制度作為一項住房保障政策，在解決城鎮中低收人家庭住房問題上的公平性一直受到不少爭議。丁虹（2006）認為，公積金制度到目前為止至少將四部分人排除在體制外：一是規模較小的企業和大多數個體企業的職工；二是困難企業的職工及相當一部分下崗職工；三是“沒有單位”的城市居民（包括個體經營戶）；四是在城市工作的農民工。蘭濱暉（2007）通過對我國東、中、西部地區住房公積金繳納余額的比較，認為住房公積金制度在全國發展不平衡，從中得益較多的是東部沿海發達地區的城鎮職工，尤其是在國家機關、事業單位和效益好的國有企業工作的職工。叢誠（2008）認為住房公積金要發揮面向所有就業者的普遍性住房保障作用，必須建立住房公積金繳存額與地方房價平均收入水平相關聯的掛鉤制度，使住房公積金保持適度的住房購買力水平。住房公積金構成了企業成本，要考慮企業的承受能力，繳存比例不能無限制提高，住房公積金存在繳費結構優化的問題。

3、住房公積金管理研究

還有學者從住房公積金實務如繳存、提取、貸款、投資、管理等方面入手進行研究（繆燕燕，2004；祖小青，2011；周雯琚、袁志忠，2012）。汪利娜（2005）指出資金管理的“行政化”為尋租提供了便利。監督約束機制不健全，無人為管理、投資失敗買單。配貸機制不健全，資金使用效率低，長期融資無保障，應當將住房公積金改制為真正的政策性金融機構，以政府信譽承擔擔保制度的后果。汪利娜（2008）指出各地的公積金管理中心事實上都在從事金融信貸業務，除了資金來源與銀行不同之外，其本質就是銀行類金融機構。對于這些機構，目前不僅沒有適當的監管框架，而且經營模式也是效率低下、風險隱患極大的行政模式。從管理體制看，住房公積金實行的是“管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督”。可是，作為名義上的公積金管理決策者，“住房公積金管理委員會”實際上是一個虛設的機構，委員多為政府官員，致使“管委會決策”變成了政府部門決策、政府官員決策。

4、住房公積金法律支持研究

有學者從住房公積金法律支持入手進行研究（張愛菊等，2011；閻祖美，2012）。張愛菊（2011）從住房權視角分析我國住房公積金制度存在的問題，極左的思想使得人們認為住房不是一種商品，而是一種福利，這導致了我國住房制度改革發展緩慢。制度由于使用率低等原因弱化了保障功能。風險防范、運營監管等體制性問題再度弱化了制度保障功能。對于住房公積金的規范，我國只有《住房公積金管理條例》，缺乏法律層次的立法，僅限于低層次的立法導致《住房公積金管理條例》的權威性不高，缺乏剛性制約措施的條例難以受到普遍遵從，從而導致不佳的實施效果。因此，應當提高公積金制度的立法層次，重新界定住房公積金管理機構的法律地位。

5、住房公積金與住房保障其他項目關系研究

有學者從住房公積金對廉租房和經濟適用房等的住房保障支持入手進行研究（周雯珺、袁志忠，2011；楊剛、謝永健，2012）。周雯珺（2014）提出利用公積金余額投資保障房建設，但這一做法的實施面臨風險，如信息不對稱及承包商徇私舞弊風險。公積金被違規套現或是建成保障房未出租或出售給真正需要的群體，同時住房公積金也面臨基金保值增值的風險，提出建立保障性住房的變現機制，建立保障房承租人合理退出機制。

6、住房公積金對住房市場的影響研究

楊剛（2012）以上海住房市場為例，通過運用狀態空間模型與卡爾曼濾波解法的實證分析認為，住房公積金制度對上海市住房市場的量價都有很大的影響。公積金貸款對銷售面積的影響不僅大而且非常迅速，但對價格的影響系數相對較小且緩慢。

7、住房公積金增值收益問題研究

住房公積金投資增值收益的性質以及所有權也引起學者們的爭論。叢誠（2008）認為增值資金對廉租房資助應從貨幣補貼轉向實物，住房公積金增值部分收購符合廉租房面積質量條件的房屋或者投資建造一定數量的廉租房源，并向買房困難群體進行出租。使用增值收益建造的住房所有權仍然屬于住房公積金基金。為了避免住房公積金拉大不同購房群體的購房差異，提出利用增值收益對中低收入職工購房進行首付款補貼或貸款貼息，同時對凈存職工進行利息補貼。汪利娜（2008）認為將公積金增值收益用于廉租房建設是一件合情但不合法的事情。“合情”之處在于，地方政府需要為公積金的繳存、使用行使行政力量，配置公共資源，有事權就應該有相應的財權。“不合法”在于直接使用增值收益名不正、言不順。從資金來源和屬性上考慮，住房公積金增值收益從根本上來源于住房公積金的孽息收益。

8、住房公積金實證研究

對住房公積金進行實證研究的較少，主要代表是劉洪玉（2011）對住房公積金運行績效現狀進行評價與分析。近年來對住房公積金的研究，主要集中在覆蓋面較窄、保障水平低等方面進行，對住房公積金制度對住房市場和對居民購房等消費行為影響的研究不夠。賴一飛（2011）定量研究了武漢市公積金個貸對住房成交量的影響，但沒有全面準確地評價其對住房市場的影響。2010年央行《金融機構貸款投向統計報告》指出，很大一部分貸款流向了房地產市場，因此業界認為貸款對房價過快上漲和泡沫膨脹有不可推卸的責任。楊剛（2012）以上海住房公積金為代表分析其對住房市場的影響，通過狀態空間模型和卡爾曼濾波解法，動態反映公積金對上海住房市場量價的影響。通過分析得知：公積金個貸對銷售面積的影響大且敏感，而對房價的影響相對較小且滯后，公積金個貸對房價的影響系數相對較小，范圍大致在0.05~0.2之間，即公積金每增減1%，將帶動房價增減0.05%~0.2%。

9、住房公積金管理研究

袁巧峰（2012）認為避免住房公積金管理中心在信貸操作中出現的法律風險，最有效的辦法就是住房公積金貸款要辦理公證。薛燕（2011）認為住房公積金的運作、管理接受同級財政、審計部門和社會公眾的監督，但這些監督基本上都屬于事后監督，監督的方式單一，監督力度不夠。熊孟秋（2011）認為從1991年上海率先實行住房公積金制度以來，經歷了三個階段的變遷：一是支持住房建設階段（1991—1998），二是支持住房消費階段（1999—2002），三是激進型住房消費階段。并且認為住房公積金促進了住房貨幣分配，增強了個人購房能力，完善了住房信貸機制，充實了住房建設資金。

10、住房金融制度研究

住房公積金屬于住房金融制度的一種形式。國內外也有學者針對住房金融展開研究，以期探討住房公積金的改革發展方向。國內汪利娜（1999）通過對美國金融體系和二級市場分析及政府作用的發揮，全面揭示了市場化住房金融模式和政府杠桿作用的結合成就了美國住房金融市場的成功。郁文達（2001）在國內最先使用金融結構法和新制度經濟學方法分析住房金融的理論書籍，對各國住房金融制度差異進行了系統分析，為我國建立有效率的住房金融制度提供了有價值的理論依據。車文輝（1999）認為中國應建立一個以政策性住房金融機構為主，其他金融機構為輔的住房金融機構體系。他同時認為，在住房金融機構體系中，還應設立一個管理機構，類似于金融機構中的中央銀行，負責管理和調控。

對住房公積金制度管理現有的文獻進行歸納和整理，可以了解到住房公積金制度領域的研究重點，為下一步的研究指明方向。

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[11]周雯琚、袁志忠：拓寬中國住房公積金投資渠道的博弈分析[J].經濟與管理，2012（2）.

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