國有資產授權經營模式法律研究

施卓南

（中南財經政法大學經濟法系，武漢430074）

國有資產授權經營模式法律研究

施卓南

（中南財經政法大學經濟法系，武漢430074）

自1992年實行試點以來，國有資產授權經營已經歷十幾年的實踐，其基本制度框架已經日趨成熟。對國有資產授權經營模式在法律層面的完善建議有三：確立相對獨立的地位；完善法律規定；明確國有資產監管機構與運營機構之間的考核與監管關系。

國有資產授權經營；國有資產監管機構；國有資產經營機構；政企分開

從1992年開始試點以來，我國國有資產授權經營已經歷了十幾年的實踐，其基本制度框架已經日趨成熟。1992年《關于國家試點企集團國有資產授權經營的實施辦法（試行）》，確立了東風汽車等四個集團作為第一批試點集團公司，實際試行國有資產授權經營這一國有企業的經營管理方式。該辦法的第3條規定：“國有資產授權經營是指由國有資產管理部門將企業集團中緊密層企業的國有資產統一授權給核心企業（集團公司，下同）經營和管理，建立核心企業與緊密層企業之間的產權紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業成為核心企業的全資子公司或控股子公司，發揮整體優勢。”該規定第一次提出了國有資產授權經營的概念。1996年國家國有資產管理局關于印發《關于企業集團國有資產授權經營的指導意見》的通知進一步規定了企業集團國有資產授權經營的實質內容。

一、國有資產授權經營方式內部關系之厘清

（一）國有資產監管機構與國有資產運營機構之法律關系

就國有資產運營機構本身而言，它是由國有資產監管機構授權其進行國有資產管理、營運的中間環節，連接國有資產監管機構與被授權經營的國有企業或國有控、參股公司，運營機構必須根據授權經營者擬定的經營戰略，對國有資產進行保值增值的運營，實現國有資產的優化配置，使國有資產收益最大化。國有資產運營機構本身并非一個政府行政部門，而是一個自主經營、自負盈虧的獨立法人，是公司法上下屬企業的股東，但與此同時它又受制于來自政府相應職能部門的指導，在確保完成國有資產保值、增值任務的同時，還應注重完成國家指導的宏觀產業經濟目標和特定的社會政治目標。因此有學者認為，國有資產運營機構是公私法的交錯,兼具公私法人的雙重屬性。

就國有資產監管機構與國有資產運營機構之間的法律關系而言，按照趙旭東教授的觀點，二者關系分屬幾個層次。第一層次上二者理應為出資者與被出資者的法律關系，國有資產運營機構本身是一個公司或者企業，而國有資產監管機構代表國家即是其唯一的出資人，二者之間按照《公司法》理應是出資與被出資關系；第二層次，基于國有資產監管機構授權國有資產運營機構對國有企業進行運營，二者同時還應視為信托關系。其一，國有資產授權經營機構以自己的名義進行法律行為，其法律后果歸屬于自身，這與信托制度相一致。其二，國有資產授權經營是委托人國有資產管理部門將國有資產委托給授權經營公司經營，從而實現國有資產保值增值的一種制度，這與信托制度中委托人將財產權轉移于受托人，受托人依信托文件所定，為收益人或特定目的而管理或處分信托財產的法律關系相一致。其三，在國有資產授權經營制度下，國有資產監管機構將被授權國有企業的產（股）權的所有權授予國有資產運營機構時，并沒放棄自己對這部分國有資產的最終控制權和所有權，這完全符合現代英美信托法律制度下的“雙重所有權”概念。

（二）國有資產監管機構與被授權的國有企業之間的法律關系

我國的各級國有資產監管機構作為中央和地方政府的職能部門，代表國家履行出資人義務，享有所有者的權利，督促企業實現國有資本的保值增值，防止國有資產流失，其與被監管的國有企業間本質上即出資人與被出資人的關系，國有資產監管機構是國有企業的產（股）權所有者。在國有資產授權經營的三層運營模式之下，由于國有資產監管機構與運營機構之間是信托關系，授權托管協議簽訂后，國有資產監管機構轉化為信托法上的委托人和受益人。但因為信托法上的“雙重所有權”，國有資產監管機構仍然是被授權國有企業國有產（股）權的最終所有人，但這種所有關系要受到信托法的嚴格限制，不能隨意行使出資者的權利。

（三）國有資產運營機構與被授權國有企業之間的法律關系

這二者之間的關系基本不存在異議，由于國有資產授權經營也是建立在公司制的基礎上，因此國有資產運營機構與其授權運營的國有企業、國有控股和參股企業之間是出資者即股東與公司的關系，二者之間也是平等的法人關系，并非計劃經濟體制之下的行政上下級隸屬領導關系。通過這樣一種三層運營模式，可以達到政府與各類被授權的國有企業之間一種相互隔離的效果，避免以往“政企不分”的直接行政干預。

二、國有資產授權經營方式之積極作用與存在的問題

（一）湖北某集團公司情況簡介

湖北某控股集團有限公司是筆者于2014年年初一直在進行內部實踐調研的集團公司。該集團成立于2003年左右，是經其所在市市委、市人民政府批準，由市國資委出資設立并授權經營國有資產營運管理及對外投資的國有獨資企業。

該集團公司承接的一百余家該市工業企業組織形式包括國有企業、國有一人公司、國有獨資公司、國有控股公司、國有參股公司等。子企業質量參差不齊，其中有部分公司擁有土地、房產、專利等優良資產，另一部分則效益低下或停業多年，瀕臨破產，名存實亡。這一百余家企業由國家授權該集團公司統一經營管理，成為企業集團的成員企業。目前集團公司正著手對這一百余家成員企業通過公司制改造、優良資產重組、部分企業并購整合、部分企業托管或破產等多種方式，實現國有資產的優化重組，以達到壯大集團企業實力、高效整合資源的規模效應。

（二）國有資產授權經營的積極作用

1.在國有資產監管機構與國有資產運營機構的關系上，明確了國有資產運營機構的權利和責任，有利于維護國有資產運營機構的主體地位，約束了國有資產監管機構的權限。

就湖北某集團公司為例，作為國有資產運營機構的集團公司對國有資產享有經營權，對國家出資形成的企業財產享有法人財產權，而作為國有資產監管機構的市國資委作為出資人只能通過委派運營機構的董事、監事和決定運營機構的重大問題來參與公司經營決策，不能直接干預國有資產運營機構作為公司法人的獨立性；同時，該集團公司與市國資委兩方都能夠明確自身權責，前者作為授權者，不斷加強對被授權者的考核監督，建立有效的監督約束機制，后者作為被授權者不斷建立和完善健全的法人治理內部制度，承擔國有資產的經營責任，建立起了健全的資產管理、股權代表管理、全面預算管理、審計監督管理制度等等。

2.在國有資產運營機構與被授權經營的國有企業的關系上，明確了國有資產運營機構完全行使出資人權利，有利于實現被授權的子企業層面上的政企分開。

以湖北某集團公司為例，實行授權經營后，集團公司對其全資、控股、參股的子企業享有和行使股東收益、重大決策和選擇董監高的權利，任何行政部門都不能再以出資人的身份隨意插手集團公司下屬子企業的具體事務。這樣的三層運營模式，使國有資產運營機構不再具有行政管理職能，有利于子企業與出資人之間的政資分開，進而有利于子公司國有資產的市場化運營，更好地實現資源優化配置。

3.在國有資產經營機構的轉投資能力上，明確了其作為國家授權投資的機構，進而可依據公司法設立全資公司，利于國有資產經營機構靈活的轉投資，實現其經營發展戰略。

以湖北某集團公司為例，在接手一百余家質量參差不齊的子企業后，該集團公司逐步著手對子企業進行國有企業的股份制改造，使其下屬子企業以科學現代的運營方式存續。接下來，聘請中介機構對所有子企業逐一進行盡職調查，明確集團公司授權持有的國有產權形式、數額及比例，理順集團與成員企業的母子關系。隨后，集團公司對授權持有的國有資產進行優劣評估，并成立四大平臺，將優劣資產分別投入四大平臺中的對應項目，分類處理，實現資源優化配置。其中，制造業事業部聘請具有豐富經驗專業團隊的負責管理下屬11家制造業企業，資源有限公司主營利潤可觀的土地開發業務，資本運營有限公司成立專業團隊科學管理優質股權（產權），企業托管有限公司則專門處理不良資產、負債及人員安置，解決改制重組的后顧之憂。集團公司根據戰略規劃成立全新的四個子公司，將國有資產分類處理，正是國有資產經營機構通過授權經營方式靈活的進行轉投資、實現資源優化配置的最佳體現。

（三）國有資產授權經營存在的問題及反思

1.政府與國有資產監管機構人事重合，政企分離目標落空。由于受到傳統計劃經濟體制和國有資產經營權或法人財產權理論的影響，國有資產運營機構所享有的出資者的權利尚不充分，其權利行使在很多方面仍然受到政府有關部門的約束。這一層法律關系并沒有按照理論設想成為一個完全的私法關系，加人了太多不應有的行政干預和公權力因素。

2.相關法律規定粗疏，尚需更為具體和權威的規定。目前，我國的國有資產授權經營呈現出“實踐先行”的現狀，雖然已出臺相關的法律及政策規定，但仍舊相當粗疏欠缺。在前述授權經營的法律及政策依據中，《國資監管條例》是國資委授權之前提性的立法，從起草到正式頒布僅僅用了兩個月零22天，本身存在許多問題。關于授權經營的規定顯得過于粗漏，而處于擬議之中的專門性法律《企業國有資產授權經營管理辦法》因為理論層面的諸多爭議而遲遲未能出臺。另外，單就相關規范性文件名稱中使用的“指導意見”、“通知”、“暫行辦法”等用詞即可看出，這些規范性文件的層級不高，許多也只是因事設法，權宜性強，缺乏長遠的制度安排。而且，從許多規范性文件的規定看，授權經營仍未能擺脫政企不分的窠臼。

3.國有資產經營機構仍無法脫離行業主管部門影響，定位模糊，資本營運效率較低，決策統籌執行上亦存在一定困難。

國有資產經營機構對于其下屬子企業而言是國有資產出資人，但究其本身仍是企業，享有的是出資者權益，理應不存在行政職能與行業管理職能。然而實踐中，相當一部分授權經營公司是由政府專業經濟管理部門、行業性公司進行職能分解，將行使出資人職能的部分通過改制設立的，這樣很容易形成授權的資產經營機構仍按行政辦法管理下屬企業的“換湯不換藥”的局面。與此同時，經營機構的最核心的運營資本的專業能力卻一直無法得到提高。此外，面對下屬子企業數量較多、規模較大的情形，授權經營機構也面臨運營方案整改實施上的困難。

四、國有資產授權經營模式完善之建議

一是確立國有資產監管機構在政府部門中相對獨立的地位，明確其為國有資產的授權主體及其具體職責，作為出資人應行使出資人權利，注重對投資主體的監督考察而不是參與具體操作；明確國有資產運營機構為授權經營國有資本的出資代表人，使政府真正將出資人代表角色加以轉移，真正實現政資分開、政企分開。

二是完善國有資產授權經營的法律規定，必須通過《企業國有資產法》對國有資產授權經營公司的性質、功能予以定位，并通過法律授權明確國有資產授權經營機構作為出資人代表的特殊企業法人地位；盡快出臺相關專門性法律《企業國有資產授權經營管理辦法》，為授權經營模式的運營提供更切實詳盡的法律依據；提升相關政策辦法的權威及效力，使之上升為法律層面。

三是明確國有資產監管機構與運營機構之間的考核與監管關系，使行政機構完全從資產經營的角色中退出，盡快實現其以《公司法》為依據的作為市場獨立主體的運營功能；提升國有資產運營機構的資本運營能力和效率，充分打破原有子企業之間的壁壘隔閡，制定更為切實可行的發展戰略，真正實現國有資產在資源上的優化配置。當然，何種發展戰略最為適宜和可行，仍是相關機構和學界學者們值得研究和探索的重要問題。

[1]趙旭東，王莉萍，艾 茜.國有資產授權經營法律結構分析[J].中國法學，2005(8).

[2]徐士英，劉學慶，閻士強.國有資產授權經營公司與政府部門關系初探[J].華東政法學院學報，2001(2).

[3] 易國鋒.完善我國國有資產授權經營制度的思考[J].商場現代化，2007(6).

［責任編輯：龐 林］

D912.29

A

1005-913X（2015）07-0096-02

2015-05-15

施卓南(1991-)，女，江西贛州人，碩士研究生，研究方向：管理學。