儲蓄國債問題分析及完善建議

○李琳

（中國人民銀行鷹潭市中心支行 江西 鷹潭 335000）

一、引言

國債是財政籌資的工具，是金融市場的基礎產品，也是財政政策與貨幣政策的結合點。自1981年發行儲蓄國債以來，國債市場投資者結構及國債品種發生了巨大的變化，儲蓄國債市場的投資占比越來越大。但隨著我國經濟、金融的迅速發展，各種投資渠道如雨后春筍般出現，對儲蓄國債市場產生一定的影響。如何發現現有儲蓄國債存在的問題、準確定位儲蓄國債的受眾群體、及時發行符合投資者偏好的國債新品種，吸引投資者購買，進而形成穩定的國債投資隊伍，對于儲蓄國債的發展具有重要的意義，值得儲蓄國債發行與管理部門認真思考。

二、我國儲蓄國債投資者結構特征

1、投資者年齡結構比較集中，中老年長期保持儲蓄國債投資主力軍地位

根據日常國債銷售現場走訪調查可知，購買國債的投資者年齡集中在40歲以上，這類投資群體一般都有一定的經濟基礎，比較看重儲蓄國債的收益穩定和風險低特點，投資熱情持續高漲；而40歲以下的中青年群體，雖然偶有加入國債投資隊伍，但因其風險承受能力較強，更傾向于購買高風險、高收益的金融產品，如股票、基金、商業銀行和互聯網金融理財產品等。

2、國債銷售與投資者學歷呈負相關

儲蓄國債投資者主要為中老年人，其中大多人學歷是高中或以下水平，受過高等教育人群比重較低，整體受教育程度偏低；但由于儲蓄國債可直接在銀行柜臺購買，投資方法簡單，利率固定，債權記錄明晰，不需要太多的專業理財知識，對于追求穩定投資收益又極度缺乏較高理財知識的投資者具有相當強的吸引力；而受過高等教育又具備比較專業理財知識的群體則更偏愛高風險、高收益的投資；此外，儲蓄國債投資者大部分是工薪階層，購買力固定且較為穩定，國債到期后，這些人繼續持有新發國債的概率比較大。

3、儲蓄國債投資者城鄉分布失衡現象長期存在

由于長期以來，國債承銷行農村網點數量偏少，加上宣傳上的缺位，難以擺脫城鄉居民儲蓄國債信息獲取及購買渠道上的不對稱現象，逐漸導致城市居民成為儲蓄國債的主要購買力。

三、現有儲蓄國債品種問題分析

1、儲蓄國債品種過于單一

2012年憑證式國債改革之后，我國儲蓄國債品種僅有憑證式和電子式兩種，期限也僅3年期和5年期兩種，5年以上長期及1年以下短期國債留白，同時發行期限過于集中，國債品種期限結構不合理，有礙于國債市場發展。長期理論和國外實踐表明，儲蓄國債品種應多樣化，設計應盡可能靈活，比如美國和英國作為發展儲蓄國債較早、較成熟的國家，儲蓄國債產品就具有很強的多樣性、個性化和操作性。其中，英國有固定利率儲蓄憑證、固定收益儲蓄憑證、指數掛鉤儲蓄憑證、有獎銷售國債、子女紅利國債、收入型儲蓄國債、資本國債、收入保障國債等多種國債；美國在售的儲蓄國債主要有EE系列、I系列和HH/H系列，同時EE系列和I系列國債中又細分為規避通脹風險國債、養老保險國債、禮品類國債、教育類國債等4類，并且國債期限從一年以內到最長30年不等，具有很強的可選性，充分滿足不同投資者的需求，有利于形成比較穩定的國債投資隊伍。

2、現有國債品種的利率機制設計不合理

在西方發達國家，利率市場化發展比較成熟，儲蓄國債利率的確定，也基本符合市場化原則，能有效統一風險和收益。比如英國是固定利率、浮動利率、獎勵利率和階梯利率多種利率模式并行，美國儲蓄國債中還有采用將固定利率與通脹利率相結合計算的新模式，從而避免基準利率變化對國債利息收入造成的不良影響，計息有單利和復利兩種形式選擇。而我國尚未實現國債利率市場化，儲蓄國債一直采用的固定利率、單利計息模式，利息收益極易受到外部不穩定性因素（如物價水平變化、銀根松緊度變化）的影響；此外，從付息類型上來看，不同于西方國家現有的按期支付利息的收入型儲蓄國債，我國國債基本屬于到期還本付息類國債，尤其是憑證式國債屬于到期一次性還本付息型，固定利率不高，而有很大一部分投資者購買國債是為了定期（如每年）獲得穩定的利息收入，用于將來定期支出。因此，對于把國債作為中長期投資對象的群體來說，現有的這種利率機制設計太過呆板，很難滿足投資者多樣化、差異化需求。

3、現有國債品種的發行和購買渠道過窄

目前，我國憑證式國債依舊采用代銷機構柜臺銷售方式，而儲蓄國債（電子式）自2014年起全面開啟柜臺銷售和承銷機構網銀銷售并行模式。雖然網銷新模式的推行，在一定程度上拓寬了儲蓄國債的發行渠道，提高了國債銷售效率，但是現有的網銷模式尚有很多不足之處，如網銀渠道業務功能有限（只能辦理認購、當日認購撤銷、托管賬戶開戶及托管余額查詢等發行環節，暫時無法辦理提前兌取、質押貸款、非交易過戶、資金清算賬戶變更等投資者后續服務業務）、網銷額度分配過少問題、老年人和農民等缺乏電腦知識群體對網銀銷售接受度不高等。此外，不比英美國家擁有發達的國債銷售網絡，可以通過電話、網絡、TreasuryDirect（財政國庫券直銷平臺）、郵局、銀行、工資扣除計劃等多種渠道認購國債，我國財政部尚未建立網絡直銷系統，也未開通電話、自助銀行等銷售渠道，大多數投資者依然會選擇到代銷機構網點購買或者偶爾嘗試網購，排長隊搶購國債、網絡秒殺的現象偶有發生，這勢必會對投資者購買國債的積極性產生一定影響。

4、現有國債品種的流動性差、變現渠道少、變現成本高

現有儲蓄國債發行文件規定，儲蓄國債可以掛失、可以質押貸款，但是不得更名，不得轉讓或流通。在國內儲蓄國債二級流通市場缺失的情況下，要把儲蓄國債變現，不僅渠道少而且成本高。比如，雖然制度規定儲蓄國債是可以辦理質押貸款的，但是實際操作中，很多承銷機構并沒有辦理此項業務，國債投資者急需資金時，一般只能采取提前兌取的辦法，而提前兌取又必須回原購買機構辦理提前兌付手續，并根據實際持有天數計算利率，同時還要扣除本金數額的千分之一的手續費，這無疑會對投資者的心理帶來一定的負面影響。

四、提高儲蓄國債競爭力，完善未來儲蓄國債品種、擴大投資者群體的構想

1、改善儲蓄國債期限結構，適當增加短期和長期國債的比重

努力打破現有儲蓄國債集中于3年期和5年期、其他期限留白的格局，參照英美國債設計，將儲蓄國債定位為短期、中期和長期3種，期限設定在半年到20年不等，并考慮以3—5年中長期債券為主、一年內短期債券和10年或20年長期債券為輔。同時，在充分考慮我國經濟社會發展狀況及百姓生活特點的基礎上，針對特定人群、特定項目、特定投資方向，發行養老保證收入型、兒童教育型、新年賀歲型、新農村建設型、“一帶一路”投資發展型等不同年限的儲蓄國債新品，滿足投資者投資用途多樣性需求。

2、改革儲蓄國債利率設計，推行多種利率支付并行模式

未來的儲蓄國債在利率種類上應該借鑒國外發達國家經驗，嘗試把經濟發展水平、資金供給關系、物價狀況及投資者偏好與同期銀行存款利率一同納入儲蓄國債利率確定的重要參考因素，除了保留現有短期國債固定利率模式，還可以參考英美國家模式對中長期儲蓄國債采用浮動利率或將利率與膨脹指數進行掛鉤，定期對國債基準利率進行調整，從而有效規避或降低因外部調整而產生的相關風險，推進我國儲蓄國債利率市場化的進程，提升儲蓄國債市場競爭力。

3、多措并舉，努力拓寬儲蓄國債發行與銷售渠道

一是完善現有發行銷售通道。一方面，要繼續發展普通儲蓄國債投資者較為偏愛的銀行柜臺購買渠道，嘗試開發全國統一的儲蓄國債銷售查詢系統，推行同城同行國債銷售信息公式制，便于投資者及時知曉國債銷售進度，只要同城還有額度，投資者可以迅速、靈活地選擇網點購買；另一方面，針對老年投資者，建議比照各大承銷行自營或代理的賬戶金、理財產品、基金、保險等投資品的網上銀行業務操作，努力簡化國債網購手續，提升網購國債的可操作性；適當增加網銷國債額度，逐步完善國債網銷的提前兌付、質押貸款等功能，試點推出儲蓄國債（電子式）網上定投業務，吸引投資者（尤其是年輕的投資者）與銀行簽約，由銀行每月國債首發日通過代扣款方式代其投資國債。

二是開辟全新發行、銷售渠道。借鑒英美國家經驗，逐步構建我國財政部直銷網絡平臺，探索電話銀行、微信銀行等新型電子化銷售渠道，努力降低國債發行成本；積極研究工資等儲蓄資金定期轉購國債新模式，以吸引更多中低收入群體參與投資；針對農村等偏遠地區投資者，鼓勵郵儲銀行、農業銀行等現有農村地區網點較多的承銷機構將國債額度適當向農村傾斜的同時，嘗試吸納農村商業銀行、農村信用社進入國債代銷團隊，讓國債資源向廣大農村市場延伸，實現農民及農信社收入增收、農信社轉型改革發展及國家籌集資金發展等多重目標。

4、嘗試放開國債提前兌付限制條件，積極培育國債抵押貸款市場，滿足投資者資金流動需求

一是實行階梯化提前兌付手續費措施。打破千分之一的統一化的提前兌付手續費制度，嘗試按照投資者持有期限長短，對提前兌付手續費進行階梯化處理，降低投資者提前兌付成本，增加儲蓄國債市場流動性。

二是引導承銷機構正確對待國債抵押貸款業務。當投資者有諸如房屋貸款等銀行借貸需求時，可允許使用國債質押并給予適當的優惠，如優惠貸款利率、簡化貸款審核手續等，增加特定需求的投資興趣同時，有效盤活國債抵押貸款市場，改善國債流動性。

[1]劉璐如：試論儲蓄國債投資者結構分析及其完善對策[J].時代金融，2015（2）.

[2]李小蘭：儲蓄國債投資者結構分析及相關建議——以廣西為視角[J].區域金融研究，2015（4）.