關于有效發揮失業保險作用的思考

○任艷紅

（山西永濟市失業保險管理中心 山西 永濟 044500）

一、我國失業保險制度的發展

改革開放以來，經濟快速自由化造成社會結構改變，貧富差距擴大。失業保險不僅具有經濟功能，也具有政治功能，通過失業保險力求社會穩定，以繼續維持經濟發展，這正是我國在全力追求經濟發展的同時，必須逐步發展失業保險的原因。

我國的失業保險制度，主要是作為勞動制度改革、企業改革、建立現代化企業的配套措施而形成。改革開放前，我國通過工作單位來向人民提供社會福利服務、進行經濟與政治控制，同時安排各種社會制度。也就是說，社會保障體制能否實施、如何實施，都取決于國家的政策與財力，而人民必須通過與工作單位的聯系來取得社會保障，工資所得與福利津貼在所謂的“高就業、低所得、低福利”的方針之下混淆不清，形成所謂的“灰色收入”，使人民必須擁有工資加上福利保障才能維持正常的生活。這也是為什么在體制轉軌的過程中，堅持經濟自由化但又想維持全面控制的社會主義政府體制時，“失業保險”的問題會如此突出的原因，如果遵循經濟理性來追求利益最大化，必須裁除冗員、允許收益不佳的企業倒閉，引起失業率升高并影響社會穩定，而且，倒閉的企業將無法提供失業保險給一般員工及被裁撤的員工；另一方面，如果欲堅持社會主義的中心思想，就必須持續提供人民基本的生活保障，追求穩定、全力發展經濟。

在計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的過程中，過去中央計劃經濟下的全民所有制逐漸發生變革，國有企業也在不斷轉型。由國家通過企業所包辦的各項福利措施，也隨著國有企業冗員大量下崗、經濟轉型產業結構改變，而逐步改變。在戶籍制度逐漸改革之下，對于城鎮勞動力的保護將逐漸淡去。農村剩余勞動力的轉移對城鎮勞動力也造成極大壓力，如何在體制轉變的同時，配合經濟體制成長，建構出一套適合我國國情的失業保險，成為現今許多學者專家關心的焦點。有鑒于失業問題在轉軌過程中所扮演的關鍵角色，九五計劃和十五計劃便將解決失業問題列為建設重點；2004年國務院頒布了第一部《就業狀況與政策白皮書》，同年緊接著首次頒布《中國勞動與社會保障白皮書》，內容多以失業保險與擴大促進就業為主，因而失業問題與失業保險的建構，已成為現今我國社會保障體制發展的重點。

二、社會保障的內涵與失業保險的功能

1、社會保障

社會保障通常指實際提供的福利方案或制度，是社會福利主體架構之一，常用來代表社會實際存在的制度，所以它所包含的項目或范圍，在不同國家雖然因各國相關福利措施的發展背景而有所不同，但基本精神是相通的。

影響我國社會保障體制發展的主要因素，有下列四點：一是與中國的社會主義框架有關，受社會主義意識型態與國家機器的影響。我國的社會主義是要在平等和友愛的基礎下，為人民創造更好的生活，但在執行過程中卻也會因為階級身份差異而遭受不平等。二是傳統儒家與家庭文化。家庭、親屬和地方小區成為主要的服務提供者，服從大家長——國家的領導。三是二元社會結構。我國社會呈現一種二元發展態勢，從社會結構、收入、福利權利與生活機遇來說，農村和城市往往存有很大的不同。四是政府滿足人民各種期待的努力都面臨著難以克服的困難。因為國家追求經濟發展，所以逐步下放財政權給地方，減少了中央財政收入，中央面臨財政與權威的雙重挑戰。

2、失業保險的特性

失業保險制度是各國政府為安定失業勞工所采取的一種互助方案，旨在使失業者的基本生活在失業期間能獲得保障。失業保險是社會保險中最基本的一環，目的在為仍具有工作能力與就業意愿，并且付過保費的失業者，提供有限期的給付，以維持失業期間的最低生活。

失業保險屬于一種“有條件的賠償”，其權利的原則，帶有一些義務，而這種權利是由失業者所取得，期許這位失業者有替代薪資的收入，失業者還需要接受政府或其它組織所安排的職業培訓或職業介紹。賠償與安排工作之間的這種結合，對于當事人而言，產生一種更有約束性的模式。綜合歐美各國失業保險制度而言，失業保險主要具有下列四個特性：失業保險是一種“在職”保險，即參加失業保險的人，必須是有工作能力，且已經有工作的人；失業保險給付的申請者必須是非自愿性失業，對于勞工的無正當理由擅自離職者，則不予給付；失業保險旨在對參加保險的被保險人于短暫的失業期間，可維持其基本生活安全，因此，當被保險人再度獲得新工作之后，即應停止失業給付；失業保險因可與再就業服務、職業培訓密切配合，故其最終目的是在促使失業勞工迅速再就業及增進人力資源的運用。

3、失業保險的功能

結合我國經濟社會發展特征，失業保險的功能可歸結如下列幾點。

第一是達到反經濟循環的效果。E.Haimann將失業保險給付當作“經濟自動穩定器”，在經濟發展循環上升期間，增加保險收入而減少失業給付支出，以抑制經濟過份擴充；而在經濟發展循環衰落期間，失業給付增加，保費收入減少，以維持一定消費支出，避免經濟過份萎縮。

第二是鼓勵雇主穩定雇用，失業保險大多利用經驗費率計收保險費，將失業的社會成本分擔給雇主，凡較高離職率的廠商，必須負擔較高的費率，反之也然。雇主為負擔較低的保費，必改善勞動環境以穩定就業。

第三是在經濟發展過程中，失業為不可避免的現象，失業保險提供勞工失業的后顧之憂，可以提升勞動者的信心提升生產效率。

第四是發揮強制儲蓄作用。失業保險費平時由工人與雇主分別負擔，于工人發生事故時再行領取給付，這對工人與雇主而言皆具有強制儲蓄的作用，一方面可享有失業保險基金作為經濟發展的基金，另一方面可以節制工人平時浪費，減緩通貨膨脹。

第五是作為所得分配的工具。失業保險無論是由雇主單獨負擔，或與勞工共同負擔，或是由國家、勞、資三方共同負擔，均具有所得再分配的作用，可以縮短所得差距。

第六是履行共同社會責任。失業保險在雇主、勞工與政府的合力支持之下，可以協助失業的個人，也可以協助解雇勞工的雇主，共同通過社會保險的“風險分攤”原則，免由資方或勞方獨自負擔風險。

第七是增進勞資雙方和諧，維持社會安定。可以降低勞資雙方沖突的可能，避免糾紛發生，進而影響整個社會的安定。

三、我國失業保險制度的評估與發展建議

1、失業保險制度的評估

評估發現，在失業保險覆蓋面，從1986年《國營企業職工實行待業保險的暫行規定》開始，覆蓋面有逐步擴大的趨勢，但仍僅限于城鎮職工，并未包含農村剩余勞動力與公務員。失業保險法律基礎不足，缺乏社會保險法作為基礎與其它社會保險統合，造成失業保險與醫療保險、養老保險重迭或涵蓋不全；法律位階過低，目前法律地位最高的《失業保險條例》為國務院所頒布的行政性法規；相關法律配套不足，對于拒繳或拖欠失業保險費用的單位僅能以行政手段進行催討，并無相關法律可強制執行。對于違反失業保險條例者也無相關刑法可適用。失業保險以中央頒布行政性法規作為原則，各地方政府按照各地實際情況實施，造成制度紊亂及管理上的不便與漏洞；失業保險管理體系政出多門，失業保險由勞動和社會保障部、財政部與民政部進行管理，管理體系不統一，除增加行政成本外，也不利制度的推行。

失業保險的功能評估。目前失業保險的功能，主要集中于保障失業人員的基本生活，然成效不佳，且在促進勞動者再就業方面明顯不足。失業保險金的發放金額，由各地方政府按照高于當地城鎮居民最低生活保障、低于當地最低工資的標準來發放。但失業保險金金額往往過低，或未確實發放，致使失業保險未能有效保障失業人員的基本生活。從基金支出結構來看，用于促進再就業的就業津貼、各項職業培訓的比例過低，影響失業保險基金的積極功能。從體制特性來看，我國失業保險仍屬于一種局部覆蓋的“福利＋保險＋救濟”的混合體制，主要問題在于保障對象不明確、保險覆蓋面過窄、法規不健全且缺乏必要的監督機制。

2、發展建議

首先進一步加大改革力度，充分發揮失業保險促進就業的作用。失業保險促進就業是制度本身的應有之義，也是大勢所趨。一方面，實施積極的就業政策，需要大量資金的支持，而另一方面，失業保險基金又逐年增長，滾存結余額越來越大。應盡快改變這種失業保險基金結余閑置而又面臨貶值的局面，擴大失業保險基金促就業的使用范圍，力爭在以下方面取得成效。

其次加強失業調控，充分發揮失業保險預防大規模失業的作用。第一，加強領導，盡快制定完善失業調控方案。要建立相應的協調機制，明確責任，整合力量，不斷完善政策措施。盡早制定國家和地方的失業調控方案和具體操作辦法。第二，制定和完善失業調控政策措施。控制失業率目標是一項硬任務，完成好這一任務，必須針對影響就業的重點環節采取有效的調控政策和措施。在企業重組改制和關閉破產工作中，要以維護職工合法權益為落腳點，著力解決企業規范操作問題，以及資金到位和再就業服務問題。

最后在強調失業保險待遇權利與義務對等原則的同時，應進一步加強對失業人員的就業和再就業服務工作。享受失業保險待遇應遵循權利與義務對等的原則是國際通行規則。我國《失業保險條例》也對此作了相應規定。但從促進失業人員再就業的角度考慮，適當放寬對失業人員就業服務的期限和條件，對于促進他們早日實現再就業將是很有幫助的。按《條例》現行規定，失業人員只有在領取失業保險金期間才能享受免費就業服務。而實際情況是，失業人員在領取失業保險金期滿之后仍就不了業的人并不在少數，而處于這種境況的失業人員往往更加需要公共就業服務機構的幫助。因此，建議在適當的時候對《條例》進行相應的調整和修改，并鼓勵地方政府在實際操作過程中，適當延長領取失業保險期滿但仍未就業的失業人員的就業服務期限。

[1]馮達意：試論完善我國失業保險制度[J].遼寧經濟，2001（3）.

[2]李貴：關于我國失業保險制度的完善與創新問題[J].西安金融，2001（9）.