現行義務教育財政投入機制問題研究

○陳岳堂 倪文鼎

（湖南農業大學公共管理與法學學院 湖南 長沙 410128）

現行義務教育財政投入機制問題研究

○陳岳堂 倪文鼎

（湖南農業大學公共管理與法學學院 湖南 長沙 410128）

隨著經濟發展，我國的義務教育水平不斷提高。但從我國政府對義務教育財政投入現狀和現行的財政投入體制來看，其仍存在著很多問題與不足，這些都一定程度上制約了我國義務教育事業的發展與進步。因此針對我國義務教育投入的現狀分析其投入機制中所存在的問題，政府要加大對義務教育的投入總量；中央政府加大轉移支付力度，縮小地區和城鄉間差距；優化教育經費支出結構，明確支出比例；明確各級政府權責；完善教育經費預算機制，建立支出績效評價體系，以促進義務教育的均衡發展。

義務教育 教育經費支出 財政投入機制

近年來，政府對義務教育財政性投入不斷增加，義務教育投入總量逐年上升。2012年全國政府財政性教育經費支出達2198463.60億元，占GDP比重的4.23%。自2008年起義務教育階段城鄉實施全面免費，城鄉義務教育水平差距也在不斷縮小。從2012年全國義務教育生均公共財政教育事業經費支出情況看：全國普通小學為6128.99元，其中，農村為6017.58元；全國普通初中為8137.00元，農村為7906.61元。

2006年新的《義務教育法》確立了經費省級統籌和“以縣為主”的義務教育管理和投入的新體制，建立了義務教育經費保障機制，確保了教師工資的按時發放和縣級區域內教育資源的有效配置。雖然新體制強調了省級政府在義務教育經費上的統籌規劃職責，但實際上縣級政府仍是義務教育的投入主體。同時盡管國家和地方政府通過出臺一系列相關政策來完善義務教育的投入機制，但在義務教育投入過程中依然存在諸多問題。例如：義務教育的投入總量不足，政府重視程度不夠；財政投入地區和城鄉差異明顯；教育經費支出比例不合理；各級政府的權責不對稱，縣級政府財政壓力過大；教育經費的預算機制存在缺陷，缺乏監督等。

一、現行義務教育財政投入機制問題分析

1、政府財政投入總量不足

隨著我國的經濟飛速發展，國民生產總值快速增長，我國各級政府對義務教育的投入總量也在逐年增加，實現了在2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出的“財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4%”這一目標，但是教育財政投入占總財政投入的比例卻在逐年下降。2013年，全國公共財政教育支出占公共財政支出140212.1億元的比例為15.27%，比上年的16.13%降低了0.86個百分點。因此可以看出政府對教育財政投入的增長速度相對緩慢，政府重視程度仍然不夠。尤其從2006年實行新的義務教育投入體制到2010年實現義務教育全面免費以來，使得義務教育的投入基本依賴各級政府的財政性投入，因此投入總量不足的問題在義務教育中顯得尤為突出。雖然在2012年我國實現了財政性教育經費支出超過了GDP的4%，但仍低于世界平均水平，相比于高收入國家的5%~6%的支出比例的平均值還有一定的差距，各級政府對教育投入總量上與實際發展需求一直存在著缺口。

2、投入結構存在地區與城鄉差異

中西部省份和偏遠地區受地理和氣候制約，經濟水平遠落后于東部和沿海省份和地區。對于主要依靠地方政府負責投入的義務教育而言，地區間資源配置的不均衡問題和教育水平差異問題難以避免。中央向地方政府撥付義務教育經費時，欠缺對地區經濟水平的差異分析且轉移支付力度的不夠，并未起到很好的調控作用，導致省際間義務教育的財政性投入總量上存在巨大差距。因此全國平均水平的提高往往讓我們忽視了其內部的兩極分化。雖然中央政府對中西部地區政府的教育投入給予扶持和優惠政策，但還是很難彌補省際和地區之間政府財政性投入上存在的差異。2010年東部地區小學生均教育經費支出達8681元，中部地區小學生均教育經費支出3629元，西部地區小學生均教育經費支出為5650元。2010年東部地區初中生均教育經費支出達11179元，中部地區初中生均教育經費支出5088元，西部地區初中生均教育經費支出為6746元。由此明顯看出充足的教育經費使東部沿海地區的義務教育水平遠高于中西部地區，輟學率也遠低于全國平均水平。由于自身財政實力較好，東部地區農村生均教育經費支出上甚至遠高于許多中西部城市。就湖南省而言，湖南省作為農業大省，存在許多貧困農村地區，基層政府財政實力較弱，因此遠低于全國農村義務教育投入水平。

除了地區差異外，城鄉差距一直是義務教育不能回避和忽視的問題。以2011年為例，全國普通小學生均教育經費，普通小學為4932.76元，農村為4560.33元。全國普通初中生均為6528.36元，農村為5874.07元。盡管近年來城鄉生均教育經費支出的差距在逐年減小，但農村生均教育經費支出始終處于一直略低于城市地區支出的水平，城鄉義務教育水平仍有明顯差距。就整體投入情況而言，農村在其自身的財政實力限制下義務教育的水平遠低于城市，但地方政府在投入時并沒有因此更多向農村轉移和傾斜，不利于縮小城鄉之間的差距。雖然政府在農村進行教育經費撥款時，一直對農村學校給予了一定的財政補貼，但中央和地方政府缺乏差異分析，沒有充分考慮各農村與城市財政收入差距的大小，對于財政收入較差的偏遠的貧困農村來說，有限的財政補貼只是“杯水車薪”。由于上級政府對農村義務教育的轉移支付力度不夠，使貧困農村地區受到的“特殊照顧”無法彌補實際所需的缺口。

3、教育經費支出比例不合理

教育經費的支出主要分教育事業經費支出和教育基本建設支出，我國教育事業經費的用途主要用于人員性經費，其中包括對教學人員的工資、福利和各種津貼以及對學生的補助、獎學金等。各級政府的財政部門在投入過程中只負責核撥而并沒有明確具體的分配比例，一直由各級教育部門和機構自主分配教育經費支出。各級教育機構往往將大部分經費用于人員經費支出，忽視了教育基本建設，導致支出過程中比例不合理，教育事業經費支出一直占了相當大的比重，在2011年全國教育經費支出統計中教育事業經費為1649.46億元，占總支出的96.7%，基本建設支出卻僅為56.41億元。這種支出的巨大差距在義務教育經費支出中更加明顯，全國普通小學生均基本建設經費支出為99.92元，農村小學生均基本建設經費支出為78.22元。全國普通初中生均基本建設經費支出為211.24元，農村為174.53元。不難看出雖然政府在不斷加大教育財政投入，但是由于經費支出比例不合理，義務教育的基本設施建設改善并不明顯。

隨著一些有地理位置優勢和交通便利的農村經濟迅速發展，部分農民收入水平顯著提高，而農村教育水平與教育基本建設無法滿足對農村教育的要求，部分經濟條件較好的農村學生開始向城市轉移，更愿意去城市接受義務教育，造成農村一定程度上教育資源的浪費。隨著越來越多的農村生源流向了城市，縣級政府因此在對義務教育投入熱情上受到打擊，開始不愿對其進行過多的財政投入。而一些偏遠農村學校本身生源絕大部分都是周邊無法走出去的貧困學生，學校本身急需教育基礎設施的建設和改善，卻因得不到充足的教育經費而進一步拉大了與城市義務教育的差距。

4、各級政府權責不對稱

現今我國義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主的管理體制。相比以前強調了省級政府的統籌工作，卻并沒有要求省級政府在對義務教育承擔更多的財政投入責任。中央政府對義務教育的財政支出為4.03億元，占總支出的0.05%，地方政府的義務教育財政投入為7876.33億元，占總支出99.95%。中央政府的投入在政府總投入中只占了很小的比重，作為財權和財力最大的中央政府卻只承擔很小部分的責任，地方政府承擔過大責任的狀況并未改變。并且新體制沒有明確規定各級政府承擔的投入比例，財政能力最弱的縣級政府仍然是義務教育投入主體。

1994年分稅制改革以來，中央政府財政收入比重有很大提升，在2002年中央財政收入已占全國總財政收入的55%。隨之而來的就是地方政府的財政收入在不斷減少，尤其經過政府多層的返稅截留，縣級基層政府財政狀況因此更不樂觀，卻還要在義務教育投入上承擔主要責任，導致了嚴重的權責不相符的現狀。隨著國家在2006年正式免除農業稅，縣鄉級政府財政更加依賴非稅收入和上級政府的撥款，讓縣級基層政府的財政收入變得不夠穩定，財政收入存在波動，影響其對義務教育投入的穩定性。地級市靠縣區鄉增加部分財政收入的情況下，由于在新的《義務教育法》中，沒有明確地市政府的責任，因此在義務教育的投入上沒有給予太多財政支持，導致地市政府在義務教育投入責任的“缺位”，不利于義務教育事業發展。

5、財權事權相離，經費預算機制不合理且支出缺乏監督

義務教育的教育經費預算主要由各級財政部門負責，統籌、發展和規劃的責任卻完全歸教育部門，這樣的教育財政管理體制形成了在義務教育中財權和事權的相分離。在教育經費的預算過程中，教育部門并沒有預算編制權。而財政部門并不對義務教育事業進行規劃與管理，因而無法了解教育部門的資金需求，義務教育經費的預算主要由財政部門根據地方經濟情況和財政收入狀況來編制。這樣導致其預算與實際所需支出存在巨大缺口，加大了教育行政部門管理和調控的難度，制約義務教育事業的發展。由于義務教育事業的產出難以量化且教育經費缺乏預算約束機制，導致地方政府為追求短期經濟水平的提高來提升政績考核，從而壓縮教育預算經費。其中基層政府更是由于其自身財政實力較弱而選擇壓縮教育經費預算，來保證其他基礎公共服務的支出。

財政部門對教育經費進行劃撥后，具體支出由教育部門制定，財政部門難以對經費的支出進行監督。在現行義務教育財政體制中市一級教育部門不直接參與縣區內的小學和中學規劃和管理，縣區教育部門在經費支出上有很大自主權。由于缺乏上級部門和其他部門的監督，加上我國義務教育管理和投入體制本身缺乏有效的支出績效評價體系，造成經費的支出過程中隨意性大，缺乏科學管理，資金使用效率不高甚至出現挪用現象。

二、完善義務教育財政投入機制的對策

1、中央和地方政府加大投入總量

中央和地方政府在順應經濟發展水平的情況下，不斷加大對教育財政投入總量和提升教育財政性教育經費支出占GDP比例，盡快達到世界平均水平，縮小與發達國家之間的差距。調整財政支出結構，增加教育經費支出在財政總支出中的比重，將投入的重心轉移到義務教育事業上，中央和省級政府要制定合理的增長目標。

義務教育階段免除學雜費和書本費后，義務教育被公認為一項純公共產品，投入渠道單一，政府的財政性投入成為義務教育經費的主要來源，這要求政府不斷加大投入力度。因而政府應建立教育經費保障機制，中央政府對地方政府進行監督，保證教育經費落實到位，為其發展提供財力上的有力保障。

2、中央政府加大轉移支付力度，縮小地區和城鄉間差距

中央政府應該加大對中西部地區和農村地區的轉移支付力度，制定完善的教育財政轉移支付制度。根據地方財政收入狀況進行轉移支付，充分考慮地區間經濟水平的差異，發揮中央宏觀調控的能力，彌補中西部地區自身財政實力的不足，努力縮小與東部地區教育水平和教育資源的差距，實現教育資源的均衡配置。經濟水平相對落后的中西部地區的地方政府需認清義務教育對經濟發展的作用和重要性，重視義務教育事業的發展。

由于城鄉二元經濟結構的影響，農村在經濟發展中處于弱勢地位，義務教育水平相對落后，發展難度較大且較為緩慢。中央政府需增加對農村地區的各項經費補貼，省級政府和縣級政府在教育經費投入上也應該向農村傾斜，逐漸加大對農村地區的投入力度。為盡快縮小城鄉義務教育水平的差距和實現義務教育公平和義務教育的均衡發展，農村地區教育經費支出總量和生均支出上應高于城市地區，而不是簡單地縮小城鄉支出差距。

3、優化教育經費支出結構，明確支出比例

地方政府在對義務教育投入過程中應具體分配經費用途，優化經費支出結構，制定人員經費和公共經費的合理支出比例，增加基本建設支出和公用經費支出。加強經費支出過程的內部和外部監督，防止公用經費被人員經費占用。設立基本建設專項經費，為基本建設經費支出提供保障，改善義務教育的教學環境和條件。

由于農村經濟水平落后，教育基礎設施和基礎建設嚴重滯后，甚至許多農村學校仍存在危房。農村義務教育的基本建設尤為迫切，縣級教育部門應在經費使用上提高基礎建設支出的比重，充分發揮農村自身特色并與自身實際情況相結合，從根本上改善農村教育條件，提高教學質量，在硬件上縮小與城市義務教育的差距，穩定農村學校的生源。

4、明確各級政府權責

明確各級政府的投入責任，強化中央政府和省級政府在義務教育投入和管理職責。各級政府財政按照合理的比例來分擔義務教育的支出，中央政府及省級地方政府應承擔更多的義務教育財政投入責任，減輕縣級財政負擔，緩解其財政壓力。規范分稅制改革，約束上級政府對縣級政府的返稅截留，穩定縣級政府財政收入。

明確市一級政府的投入責任，強化其對縣級財政部門投入過程中的管理監督責任。財政實力相對較強的地市政府應承擔一定的義務教育投入責任，以分擔縣級政府的財政負擔。地市政府及相關教育行政部門應被賦予更大管理權責，保證經費的落實到位，對具體支出過程和支出方向進行有效監督。

5、完善教育經費預算機制，建立支出績效評價體系

建立經費預算約束機制，上級政府和其他部門對地方財政部門預算過程進行監督，將義務教育發展納入地方政府政績考核，防止預算被擠占。教育行政部門參與預算編制，由教育部門根據支出需要提出預算，財政部門在人大監督下審核撥付，保證教育經費的預算符合實際需求，促進財權與事權的統一。教育部門向財政和審計部門提供詳細經費支出，使財政和審計部門可以對經費支出進行有效監督。教育部門同時向社會公開教育經費支出，將支出過程透明化，接受社會監督和輿論監督。

教育經費下撥后，針對支出隨意性大且經費支出過程浪費現象嚴重等問題，實現教育經費的合理配置，提高經費管理和使用效率，政府審計部門和財政部門需對義務教育投入支出進行成本—收益分析，將義務教育產出進行量化，明確評價指標，建立完整的支出績效評價體系，使經費支出更加規范，效益更好，達到對教育行政部門進行績效考核的目的。

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趙小茜）