從中國（上海）自貿試驗區建設看我國漸進式制度性對外開放路徑

趙玉蓉

從中國（上海）自貿試驗區建設看我國漸進式制度性對外開放路徑

趙玉蓉

文章試從制度經濟學的視野，回顧我國從政策性對外開放向制度性對外開放轉變的歷程，探索中國（上海）自貿區建設以開放倒逼改革、以制度奠定基石、以局部帶動整體的推進路徑。

自貿區；制度性對外開放；改革路徑

2013年7月，國務院正式批準設立中國(上海)自由貿易試驗區，這是我國主動加快市場經濟體制改革,加大對外開放深度和廣度，全面提升開放型經濟水平的重要舉措。本文試從制度經濟學的視野，回顧我國從政策性對外開放向制度性對外開放轉變的歷程，探索中國（上海）自貿試驗區建設以開放促進改革、以制度奠定基石、以局部帶動整體的推進路徑。

一、我國對外開放戰略的根本：適應全球化的規則體系

循著以貿易自由化、投資自由化為主要內容的經濟全球化進程，中國對外開放不斷演進，與各國之間實現商品、服務、生產要素與信息的跨國界流動，經濟相互依賴度日益加深。截至2012年，我國進出口總額已躍居世界第二位，開放型經濟達到了新的水平。

總結30多年對外開放所取得的成就，我們往往把融入全球化視為促進開放型經濟發展的第一要素，認為正是中國以對外開放戰略融入全球化，與各國經濟相互融合相互促進，才為經濟取得高速發展注入基本動力。而一些經濟學家研究證明，如果把“開放”定義為降低貿易和資本流動的門檻，開放并不一定會能夠從整體上帶來經濟增長的實效，經濟能否增長取決于與之相配套的政策和制度安排。

全球化的實質是在世界范圍內型塑各國之間的互動關系，通過建立一個互動的穩定結構來減少不確定性，降低各國面臨經濟發展的風險，實現互利共贏。中國融入全球化，其核心是在我國從計劃經濟向市場經濟、從封閉經濟向開放經濟的轉型過程中，建構起了與全球接軌的制度規則。一是市場規則，逐步打破單一所有制結構，發揮供求、價格等要素的作用，構建起金融市場、產權制度等市場經濟的制度基礎，市場經濟地位逐步得到國際認可；二是貿易規則，逐步打破外貿壟斷制、降低關稅保護水平、取消進口配額和許可證限制、改革外匯管理體制，融入一個更加完整、持久的多邊貿易體系內；三是產業規則，緊緊抓住全球產業轉移的機遇，依靠合理的制度安排與引導，把大量勞動力迅速從第一產業轉移到第二、第三產業，依靠人口紅利、改革紅利占據全球制造產業鏈的后端，接受亞洲地區“雁行模式”中的產業轉移、承接。

二、建立中國（上海）自由貿易試驗區：從政策性對外開放向制度性對外開放的全面轉型

上世紀70年代末的中國從沉寂中驚醒，鄧小平果斷提出：“現在的世界是開放的世界。中國在西方國家產業革命以后變得落后了，一個重要原因就是閉關自守。建國以后，……十幾年的經驗教訓告訴我們，關起門來搞建設是不行的，發展不起來”。由此，中國以經濟特區為突破口，走上了一條全面提升開放水平的新道路。

第一階段：經濟開發區——政策性對外開放，為制度性開放作試驗田

1979年，我國第一個開發區——招商局蛇口工業區成立，拉開了經濟開發區發展的帷幕。之后，深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區相繼成立，我國開放型經濟得到進一步發展。在經濟特區建設的成功經驗上，國務院于1984年9月至1988年6月期間，先后批準建立了14個經濟技術開發區，隨后各類高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區等多種類型的經濟開發區陸續誕生，成為我國國民經濟新的增長點和現代化建設的示范點，呈現出全方位、多層次的對外開放格局。但經濟開發區的對外開放僅僅停留在政策性層面，限于在開發區的特定區域享有部分國家優惠政策、地方優惠政策和開發區自身制定的相關政策，包括財稅政策、進出口政策、土地政策、貿易政策等等……這些超國民待遇的優惠政策成為經濟開發區招商引資的重要法寶，成為建立現代市場經濟制度的試驗田，開啟對外開放的第一篇章。

第二階段：加入世界貿易組織——體制性對外開放，奠定制度性開放的市場基礎

2001年年底，中國正式成為世貿組織成員。加入世貿組織，意味著中國在經濟特區等政策性開放的基礎上，真正開始構建具有制度性深刻內涵的開放經濟體制。在制度改革的壓力之下,中國遵循世貿組織貿易自由化和公平競爭的基本原則，摒棄以往地方保護主義的方式，作出了包括市場準入、降低關稅、貿易規則、政府制度等方面的一系列承諾,逐步削減關稅和非關稅壁壘，消除國際貿易中的歧視待遇，大幅度降低關稅壁壘、廢止進口配額、完善法律和執法系統，初步建立起一個以公平、透明、法制清晰、規范為根本特征的開放市場經濟體制，綜合國力得到大幅度提升，市場經濟體制得到進一步完善，為全面參與經濟全球化奠定了堅實的基礎。

第三階段：中國（上海）自貿區建設——制度性對外開放，全面融入全球規則體系

在2013年3月底，國務院總理李克強赴上海考察，鼓勵支持上海積極大膽探索，在現有綜合保稅區基礎上，研究如何試點先行，在28平方公里內，建立一個自由貿易試驗區，進一步擴大開放，推動完善開放型經濟體制機制。如果說中國加入WTO是為了融入全球的貿易規則，把政府與貿易有關的法律、法規和其他措施約束在平等的規則體系中，消除了邊境線上的關稅、非關稅壁壘，實現了貿易的自由化；那么中國建設上海自貿試驗區是順應全球貨物貿易、服務貿易逐步轉向智能化次生品與數字化服務相結合的趨勢，促進完善邊境線內的投資規則體系，促進投資的自由化。通過貿易自由化、投資自由化，實現制度性對外開放的全面推進，構建起制度性對外開放的新機制，以“制度紅利”推進開放型經濟實現新的發展。

三、制度性對外開放的路徑：以開放促進改革

經濟的轉型是一個以既定的制度體系作為出發點逐步演變的過程。我國采取的“摸著石頭過河”、“讓一部分地區、一部分人先富起來,帶動和幫助其他地區、其他的人”的漸進式改革，有力地保持了政治秩序的穩定和經濟持續穩定的增長。中國（上海）自貿試驗區是新一輪改革開放的窗口和平臺，應繼續沿著漸進式改革開放的路徑，以開放促進改革、以制度鞏固基礎、以局部帶動整體，用開放的最大優勢謀求更大發展空間。

（一）以開放促進改革

從國際形勢來講，全球規則逐步轉向TPP、TTIP等跨區域自貿協定，區域多邊體制逐步取代全球多邊體制。在此形勢下，我國呈現出貿易規則完善、投資規則尚欠規范的特點，尤其是對照美國2012年制定的投資保護協定范本中有關投資準入、公平競爭、權益保護的標準，我國服務貿易領域相差甚遠，若不下工夫，就很可能喪失機遇。必須要通過對外開放引入制度競爭，適應新的國際投資規則、貿易規則，進一步推動國內體制改革。

從國內發展來講，改革進入“深水區”，亟需通過開放注入新的動力，實現轉型發展。當前，許多改革領域推不動，特別是投資領域，必須用開放來促進改革，形成以開放促進改革、以改革推動發展、以發展支撐開放的良性循環機制。以開放促進改革，既要鼓勵“引進來”，吸引更多的跨國公司、外國總部經濟入駐中國，對國內企業產生促進壓力，更好地發揮各種所有制企業在市場經濟的主體作用；也要鼓勵中國企業“走出去”，脫離政府的保護傘，依靠更公平規范的投資規則融入全球經濟中。

（二）以制度奠定基石

WTO事務中心王新奎認為，“開放最后留下的，不是一片樓、一座城，而是一種體制的力量。”中國（上海）自貿試驗區的建設，不是在原有優惠政策、特惠政策上的加碼，而是在投資機制改革上先行先試，中國（上海）自貿試驗區在制度建設方面核心任務：一是建立完善的要素市場體系，提高要素的配置效率；二是培育壯大市場主體，發揮企業的主體作用；三是接受全球自由貿易和自由投資標準，在企業的社會責任、環境能源的可持續發展、知識產權保護等方面完善制度環境。

改變投資中的投融資體系，變投資審批為投資監管是融入全球投資規則的一個重要突破點，也是中國（上海）自貿試驗區的“試驗”重點。尤其在投資管理體制方面，要進一步迎合全球跨國公司投資和生產布局向亞太聚集的趨勢，改革審批制度，放寬投資限制，努力完善保護知識產權、鼓勵公平透明投資的環境，以更好地明晰政府與市場的邊界，全面提高開放型經濟水平。

（三）以局部帶動整體

上海自上世紀90年代浦東開放開放之時，已做好建設自貿區的打算。時任上海市市長的朱镕基指出，浦東開發開放“以建立一個‘自由港’為目的，建立一個保證商品、人員、商船關稅豁免，自由出入的自由貿易工業區”。經過20多年的探索，上海建設自貿區已做好充分準備：1990年6月，國務院批準設立上海外高橋保稅區，成為全國第一個保稅區和第一個實行區港聯動的保稅區；2002年，國務院批準了《國家計委關于審批上海國家航運中心洋山深水港一期工程可行性研究報告的請示》，洋山深水港和洋山保稅港區成為我國第一個保稅港區。洋山港，結束了上海沒有深水港的歷史。2009年11月18日，上海綜合保稅區管理委員會正式掛牌成立，統一管理外高橋保稅區（含外高橋保稅物流園區）、浦東機場綜合保稅區、洋山保稅區的行政事務。上海擁有證券、期貨（包括商品期貨和金融期貨）、黃金、外匯等一批國家級要素市場和區域性市場，實現了土地要素、資本要素和知識產權的市場化，為建設自貿試驗區提供了強有力的制度支撐。

近日，廣東、天津、福建自貿試驗區的掛牌運行即將實施，中國（上海）自貿試驗區的成功運行形成的可復制、可推廣經驗，再次驗證了“以局部帶動整體”的試驗性漸進路徑的“中國經驗”。沿著中國制度性對外開放的路徑，中國自由貿易區戰略將與“一帶一路”共同構成我國對外開放的新動力，為中國參與國際競爭合作構建新平臺。

[1]根據WTO發布的2012年國際貿易統計，2011年中國貨物貿易出口18980億美元，占世界總額的10.4%，為全球第一大出口國；進口17430億美元，占世界總額的9.5%，為全球第二大進口國。以GDP總量衡量，中國成為僅次于美國的第二大經濟體.

[2]羅德里克.新全球經濟與發展中國家：讓開放起作用[M].北京：世界知識出版社，2004:137.

[3]鄧小平文選(第三卷)[M].北京：人民出版社，1994:64-65.

[4]朱镕基上海講話實錄編輯組.朱镕基在上海講話實錄[M].北京：人民出版社，2013：489.

趙玉蓉，上海社科院經濟思想史2012級博士研究生，現就職于上海市政協。

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1008-4428（2015）04-03-02