中美環境公益訴訟制度比較研究

包玉華，耿 雪

（東北林業大學文法學院，哈爾濱 150040）

隨著經濟發展和工業化進程加快，環境問題日益突出，環境法制進程也在此基礎上穩步前進，各國環境法律體制機制逐漸成熟，在保護生態環境上，我國也同樣頒布了一系列法律法規。然而，環境法律法規的實施卻不完善，環境法律制度保護存在許多漏洞和弊端，致使環境法律一些方面在很多時候成為一紙空文，達不到法律規制和救濟的作用，究其原因，根本在于政府在環境資源優化配置過程中的國家干預手段過于強硬，掌管環境監管權力的國家機關一方面作為環境法的制定實施者，另一方面又作為監督管理者，很容易在承擔執行環境法的公共職能，又作為獨立的利益主體存在時，發生權利與利益沖突的政府失靈現象，逐漸演變為環境法中執法主體與守法主體共同違法現象。環境法律實施主體行政權力任意擴張，而與環境問題密切相關的公眾環境權得不到保障，公民環境權私力救濟司法途徑不暢通，環境破壞現象愈演愈烈。這樣，環境公益訴訟制度就誕生了，這是一種致力于維護公眾參與環境公益建設的，新型且正當的環境權益的有效制度。通過學習國外較為成熟的環境公益訴訟制度，我國的環境公益訴訟制度發展已取得很大成效。

一、環境公益訴訟制度研究

（一）我國環境公益訴訟制度發展現狀

1.法律現狀

最新修正的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟。[1]”最新施行的《環境保護法》第五十八條規定：“社會組織可以在符合一定條件下，對于污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”這些有關環境公益訴訟制度的新條款，對我國環境公益訴訟制度發展具有里程碑意義。

2.司法實踐現狀

環境信息公開不透明，很多環境污染信息公眾不能夠及時明確地知悉，不利于維護公眾的環境信息知情權，損害了公眾權益。在司法實踐過程中，因為搜集證據困難、訴訟渠道不暢通的原因，大部分思想意識積極的公民個人提起的環境公益訴訟案件，均因為沒有足夠的法律依據而不能夠立案；因為法律規定不明確，使得環保組織提起的公益訴訟案件，立案過程極其困難，最終不了了之。這樣在具體法律設置過程中就要借鑒美國較為完善的先例，這對我國的環境公益訴訟制度的完善具有重要意義。

（二）美國環境公益訴訟制度發展現狀

1.法律現狀

早在20世紀70年代，美國就已經建立了環境公益訴訟領域中的公民訴訟制度，至今已有40多年的歷史，普遍認為該制度的發展已經較為成熟。由于我國沒有專門的環境公益訴訟制度法，均是零星存在與各種法律法規中，與我國不同的是，美國主要的環境法律、判例法以及憲法中都有規定公民訴訟的內容。美國1970年通過的《清潔空氣法》就對其作出了有關規定，任何公民都能夠以直接或間接受影響者和“保護公眾環境權益”的名義，對企業或個人等民事主體提起訴訟；任何公民都能夠對不遵守排放標準或環保局不履行職責的民事行為提起訴訟。[2]以此美國的環境公民訴訟制度便正式確立起來。

美國環境公益訴訟被叫做“公民訴訟”，突出強調了公民在環境公益訴訟之中的重要性，其內涵是公民依照法律，能夠對公司污染環境、違反法律規定的環境保護義務、主管部門沒有履行法定職責的行為提出訴訟。[3]美國的公民訴訟訴訟主要針對政府機關和排污者，其目的是為了使個人可以用保護環境的名義提起訴訟，這樣就令公民個人以及非政府組織均成為環境保護主體，既保護了環境資源，又使得環境法律能夠更好地貫徹實施，調動了全社會的環保積極性，以此達到監督和強化政府職責履行情況、更好地實施環境法律法規的目的，這被稱作美國環境法的“核心元素”。這種制度很快便取得了很大成效，第一、有利于分散于各地區的民間組織和個人可以針對不同程度的環境污染更好地實施訴訟。第二、環境公益訴訟主體具有廣泛性，這樣就大大降低了政府和企業利用職權，運用政治手段而放縱環境污染的可能性，并且疏忽其法定職責的行為。第三、公民可以在政治和法律制度上自主的對其自身合法權益進行救濟。第四、公民訴訟極大程度上促進美國立法的發展進程，更好地保護了資源及環境。

2.司法實踐現狀

在司法實踐上，美國遵循判例法，公民訴訟原告主體資格的逐步擴張與其法律制度發展進程相匹配，美國法院最開始遵循的是“法律權利原則”，即首先必須要原告主體自身能夠證明其合法權益已經或者正在受到侵害，不然便不具備起訴資格。法院現在遵循“事實損害原則”，原告主體只需證明其受到經濟上或非經濟上的“事實損害”就能夠提起訴訟。[4]說明任何單位或個人都可以保護公共利益為由對政府、機關、企事業單位以及個人的污染環境行為提起訴訟，并且不需要原告主體對該污染損害事實作出任何法律規定的利害關系證明。可見，在美國環境公民訴訟中，原告主體可以是任何個人、社會團體、企事業單位等。

環保團體作為訴訟主體提起的環境公益訴訟也是美國公民訴訟中重要組成部分，這與公民個人提起的環境公益訴訟相比有其特殊性，法律規定環保團體可代表其有起訴資格的成員提起訴訟，但其訴求內容必須與團體成立的宗旨和目的是相關的，該訴求設計到團體成員自身利益時，個人可以選擇是否參加訴訟。[5]20世紀70年代以來，美國聯邦有關環境方面的重要法律法規都有明文規定環境公益訴訟原告主體資格的法定權利，放寬了原告主體起訴的條件。

二、我國環境公益訴訟制度的弊端

（一）原告主體資格范圍限制

原告主體資格的限制阻礙我國環境公益訴訟制度發展的最主要原因，僅僅對環境公益訴訟制度中作為原告主體之一的環保組織的起訴資格作了規定，為了使我國環境公益訴訟制度進一步完善，首先要做的就要對環境公益訴訟制度原告主體資格進行擴張，制定比較嚴格的標準，從法律層面上規定具體原告主體資格的實施設置程序，規定明確的起訴條件，明確法院管轄權限，確保該制度被較好實施。

（二）法律規定不完善

和環境公益訴訟制度發展較成熟的美國相對比，我國環境法僅僅對于環境公益訴訟制度作了初步設想和構建，但是并沒有對訴訟主體、訴訟行為、訴訟程序等作具體規定，法律規定范圍狹窄，而且規定的籠統、過于原則，不夠具體細化，也不夠明確，在司法實踐中也很難具體履行，因此要以法律形式規定環境公益訴訟制度的具體設置程序，明確細化法律規定，以便更好地實施環境公益訴訟制度。

（三）司法實踐執行困難

環境公益訴訟立法規定不完善，沒有規定起訴、受理、審理上的具體法律程序設置；環境信息公開不力；取證困難；訴訟渠道不暢通；法律機制不完善。在司法實踐中均不能夠調動公眾的參與積極性，司法實踐中執行困難，公眾會遇到很多，例如沒有起訴資格、訴訟管轄權不明、案件審理困難、原告主體訴訟資金不足等原因直接導致公益訴訟難以執行，環境污染無人維護的可怕狀態。

三、完善我國環境公益訴訟法律制度

（一）擴大原告主體資格的范圍

我國環境公益訴訟制度原告主體資格規定范圍過于狹窄。首先，法律僅僅限定訴訟主體為社會團體和組織，而且沒有明確具體到何種機關和組織，那么，國家行政管理機關能否以民事主體的身份提起環境公益訴訟值得確定，國家檢察機關這一主體，是否可以對環境侵權案件主動提起訴訟等等，這些都是司法實踐中會出現的很大爭議點，這種情況下，就應對這種國家權力機關的環境公益訴訟進行具體設置，該方面法律的執行情況是否良好，會很大程度上決定環境公益訴訟制度的發展情況。現行環境法規定的環保機關具有訴訟主體資格，但其執行程序設置還需要具體細化完善。社會團體保護公共利益是自發和主動的，其作為環境公益訴訟主體，用法律條文形式對其權力進行具體設置，可以極大程度上節約訴訟資源，促進環保事業發展。其次，環境權是公民的基本權利，公民應有權為保護個人利益提起公益訴訟。法律并沒有規定公民個人作為公益訴訟主體的情形。公民是環境污染的直接受害者，環境污染對公民自身有直接利害關系，這就使得公民對環境公益有著很高的的敏感性和熱情，亟待用法律來確定公民的訴訟主體資格。

（二）明確和細化法律條款

環境法上規定的環境公益訴訟過于原則，亟待法律作進一步細化和完善，包括起訴、受理、審理上的具體法律程序設置。還需要用法律解釋明確社會公共利益和國家與集體利益在內涵和外延的區別；區分公益訴訟、非公益訴訟和政府行為的區別；[6]關于公益訴訟的受案范圍問題、何種污染環境和損害公共利益的行為可以提起訴訟、公益訴訟的被告如何承擔其責任等問題需要盡快頒布法律法規來明確；公益訴訟適用審判程序類型、預防濫用訴訟行為、取證等問題還存在很大爭議，需要進一步具體確定。

（三）完善受案范圍及管轄法院

環境法沒有規定環境公益訴訟的受案范圍，因此，對此類案件的法院管轄范圍是應以直接損害還是間接損害確定，法院設置訴訟程序類型，直接關系環境公益訴訟的司法實踐，應用立法方式明確法院的管轄范圍和程序，維護司法公正和權威。由于我國處在環境公益訴訟的探索起步階段，對各人員要求都較高，此類案件案情以及涉案人員的情況都復雜、取證困難、涉案金額大，需要一定規模和能力的管轄法院，建議管轄法院級別最低應為中級人民法院。完善法院的受案范圍和管轄權標志著我國環境公益訴訟制度在立法和司法方面更好協調。

（四）是否適用調解原則

法院處理案件的一個重要手段就是協調，這樣極大地節約了司法資源，環境公益訴訟制度中運用協調手段解決原被告矛盾，處理結果卻與公眾所期待產生社會效果有落差。民事訴訟與公益訴訟的不同在于所保護的客體是個人私利還是全體社會成員的公共利益。[7]公共環境屬于全體社會成員共享的公共利益，公民有權維護自己的合法權益，若是絕大多數的調解結果相當于讓原告當事人放棄維護自己的環境權益，就是有失公平的，因此在這一點上仍舊需要法律對此進行規定說明和組織協調。

（五）設立公益訴訟前置程序

任何組織和個人應該對已經或可能遭受的環境污染損害向人民法院提起環境公益訴訟，同樣，這種規定如果法律實施不夠理想有導致權力被濫用的可能。訴訟旨在最大程度上清除和預防污染環境和破壞自然資源的非法侵害，如果能夠在訴訟之前達到了這個目的，就極大地節約了司法資源。美國環境公民訴訟規定了訴訟前置程序，即提起環境公益訴訟60天前應告知有關環境執法機關和程序。我國可借鑒美國，設置60日訴前告知前置程序，給予環境污染者規定法定期限，超過期限沒有停止環境侵害或和原告達成和解再提起訴訟。但在環境執法部門已經對污染者采取措施糾正其行為，或者原被告雙方已經達成和解就不能提起訴訟。法律設置這種訴訟前置程序，規定一定的法定期限，無需提起訴訟就可以達到包胡工以環境的目標，是司法的一大進步。

（六）建立司法援助機制

提起環境公益訴訟往往訴訟時期長、訴訟投入大，若不能得到相等的補償，會嚴重打擊公眾參與公益訴訟的積極性。公眾在尋求司法救濟往往遇到的兩大阻礙是缺少相應專業知識和經濟困難。因此，對環境公益訴訟提供司法援助會激發公眾參與執法與監督的積極性。

1.專業知識援助

環境公益訴訟要求極大地專業性，來公民個人提起該訴訟是一大挑戰。美國的一些環保基金會幫助聘請公益律師援助環境公益訴訟，減輕了民眾面對巨額律師費的顧慮。我國2003年《法律援助條例》是環境公益訴訟法律援助機制創制平臺。規定省級以上人民政府可以對法律援助事項進行補充，由此，法律援助可以擴展到為環境民事公益訴訟提供援助。

2.經濟援助

美國有很多受政府、企業資金援助的公益性法律機構，為了鼓勵公民積極參與環境公益訴訟，典型代表是“公私共分罰款之訴”。[8]勝訴原告可以獲得一定物質獎勵。我國可以借鑒美國援助制度，相應減免原告的公益訴訟費用，對社會影響大的案件和勝訴案件的原告給予一定比例的獎勵金額，原告訴訟費、獎金、被告賠償金由被告承擔。政府鼓勵企業、組織等援助建立環境公益訴訟基金。還可以試行民事侵權訴訟制度中的“雙倍賠償”規定這一激勵機制。我國環境公益訴訟原告經濟援助有待突破，鼓勵民眾參與環境公益訴訟，推動我國環境公益訴訟的進程。

[1] 李 媛.我國行政公益訴訟原告資格制度研究[D].蘭州：蘭州大學，2013.

[2]薛艷華.美國環境公民訴訟制度對我國的啟示——以環境民事公益訴訟為視角[J].科技與法律，2012(6).

[3] 宮 靜.中美環境行政公益訴訟原告資格之比較[J].法制與社會，2011:35.

[4] 徐陳軍.美國環境公民訴訟原告資格研究[D].合肥：安徽大學，2013.

[5] 張 穎.論美國環境公民訴訟制度中的原告資格[J].湖南工業大學學報：社會科學版，2010(6).

[6]張樹興.生態文明建設與我國環境公益訴訟制度的完善[A].2013年全國環境資源法學研討會(年會)[C].中國環境資源法學研究會，2013(6):04.

[7] 李亞琪.淺析新民訴法中的環境公益訴訟制度[J].法制與社會，2014(1).

[8]蔡 巍.美國個人提起公益訴訟的程序和制度保障[J].當代法學，2007(4).