農業補貼的政策釋義探析

侯　偉

(蘭州交通大學經濟管理學院，甘肅　蘭州　730070)

農業補貼的政策釋義探析

侯偉

(蘭州交通大學經濟管理學院，甘肅蘭州730070)

摘要：通過對補貼的一般釋義、經濟學定義和GATT/WTO框架下的補貼定義分析和總結，本文認為農業補貼就是政府為了更好地實現農業的產業功能，用增加收入或減少開支的方式給予特定經濟主體(比如生產者、經營者等)的一種利益。

關鍵詞：農業補貼；政策釋義；探析

補貼(Subsidy)是農業研究領域的一個核心概念。它的界定關系到相應政策的識別、設計和效應分析等一系列的問題。政策是指國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定目標所采取措施或規定的行為準則，是分配和調整人們利益關系的杠桿和手段，是一系列謀略、措施、法令、法規、條例、辦法、方法等的總稱[1]。政策主體、政策目標、政策對象構成政策的基本要素。

一、補貼的一般釋義

在《辭源》中，補貼也被稱為“貼補”，謂因不足而有所增益，是“使充足”的意思。如唐白居易《和東川楊慕巢尚書見寄十四韻》：“老將榮補帖，愁用道銷磨。”[2]《經濟學百科全書》指出，當第三方(通常是政府)向參與交易的買方或賣方提供金錢時就產生了補貼；補貼通過影響供求關系和資源流動達到保護產業的目的[3]。《布萊克法律字典》將補貼定義為“政府為支持某一企業、事業，或政府希望參與的某項改善或者其他被認為需要政府提供援助的目標而提供的資金，其目的大多是為公眾謀利益”[4]。綜合來看，《辭源》的解釋涉及到了補貼的動機和直接目的，但形式不夠規范，也沒有涉及到補貼的本質。《布萊克法律字典》的界定形式更為規范，但“其目的大多是為公眾謀利益”的說法顯得不夠具體，缺乏操作性。而《經濟學百科全書》指明了補貼的主體、對象、動因和基本作用機理，但卻沒能給出補貼的規范定義。

二、補貼的經濟學定義

亞瑟·塞西爾·庇古(Arthur Cecil Pigou)在《福利經濟學》中深入分析了補貼的適用條件及在治理正外部性問題中的作用，但并未給出補貼的明確定義。此后眾多學者試圖從經濟學角度揭示補貼的本質。A.R.Prest(1974)認為補貼就是“直接影響廣義的商業部門相對價格的政府支出”[5]。Norman Myers等從目標的角度提出，補貼是為了促進對社會整體有利的活動，政府給予經濟部門、機構或個人的一種支付形式[6]。Portugal(2002)則認為補貼就是政府為增加個人和企業收入或減少其成本而支付給他們的補助，它會影響生產、消費、貿易、收入及生態環境，提高價格、降低成本、退還稅款、利益優惠以及直接轉移支付是補貼的常見方式[7]。這一定義明確了補貼的主體、對象、目標、作用及方式等，便于人們從補貼的方式入手，觀察和分析政府對貿易、生產等的干預和影響程度。但其將補貼目標一律歸結為“增加個人和企業收入或減少成本”，有失偏頗，不夠全面；另外將補貼本質界定為補助的說法也有同義反復的嫌疑。

隨著我國補貼政策實踐的深入，國內也有學者從不同角度給出了補貼的定義。李楊(1990)認為，補貼是指在某一確定的經濟體制結構下，“政府支付給企業和個人的，能夠改變既有產品和生產要素相對價格的，從而產生收入效應和替代效應的無償支出”[8]。平新喬(1995)認為，補貼是為了彌補消費價格和生產成本之間的差額，政府或私人無償支付的一種款項，它通過提高生產者的邊際收益，達到擴大供應量和滿足消費的目的[9]。以上兩位學者都認為補貼是無償的。但前者將補貼置于“確定的經濟體制結構”中，指出了補貼在比較價格中的作用途徑及其最終效果。后者則直接從單一商品生產和消費的角度，分析了補貼的作用和本質。甘瑛(2005)認為不是一種簡單的無償支付。但從政策的角度看，其定義忽視了補貼的目的性，將補貼的受益對象局限為“私人部門”，與政策實踐有較大出入。王文娟(2011)注意到了補貼的政策性和目的性，卻對補貼的啟動條件缺乏足夠的認識。她認為，“補貼是政府為了某一產業發展，對其生產、流通和貿易進行的轉移支付”[10]。程國強(2011)把政府采取的所有有利于產業生產者或部門的支持措施全部界定為補貼[11]。這一定義過于寬泛，不夠具體，在實踐中缺乏操作性。

三、GATT/WTO框架下的補貼定義

早在GATT時代，補貼對貿易的扭曲作用就已被各締約方所注意[12]。但關于補貼的性質和定義在《補貼與反補貼措施協議》簽署以前，各方并沒有達成一致意見，只是通過列舉的方式給出了判斷補貼是否存在的依據。這主要是因為：其一，出于自身利益的考慮，各締約方對補貼的判斷標準不盡一致[13]。其二，從技術層面看，作為一種資源配置手段，補貼與其他政策工具的邊界不夠清晰[14]。其三，GATT的誕生是基于各方對貿易的關切，政策對貿易的影響是各方注意的焦點，至于補貼的性質和定義并不是GATT簽訂之初最為緊迫的問題[15]。然而，隨著國際貿易的深化和補貼政策的泛濫，列舉式法律條文的局限性逐漸顯現，已不能滿足調節國際貿易爭端的需要。為了更好地規范國際貿易體制，烏拉圭回合在達成的《補貼與反補貼措施協議》中明確了補貼的性質和定義。該定義從政策主體、形式、性質和受益范圍等方面為補貼設定了條件：政府直接或間接用增加收入或減少開支的方式為接受者提供財政資助(Financial Contribution)；授予了一項利益(Benefit)；利益是“有選擇地、有差別地而非普遍性地給予某一個企業或產業或一組企業或產業”，即具有“專向性”(Specificity)。按照上述定義，政府形成開支、接受者獲得利益和專向性是構成補貼的基本要件。政府在補貼政策中開支的形式可能是直接增加接受者的收入，也可以是通過免稅、減稅等形式減少接受者的成本。但《補貼與反補貼措施協議》并沒有直接給出“利益”的明確定義。在初期實踐中，歐共體傾向于“成本說”，認為政府付出“凈成本”是利益存在的前提。按照這一標準，即使接受者獲取了明顯的增量利益，只要政府并沒有付出“凈成本”，就不能認為所謂的利益存在。美國則傾向于“接受者說”，認為接受者獲得好處是利益存在的充分條件，只要接受者獲得好處，利益就已經產生，這與政府的成本無關。美國主要是考慮到，某些干預市場的措施所帶來的行政成本可能并不高，甚至幾乎為零，但對市場資源配置的扭曲作用卻很明顯。在世界貿易體系中，其他方關注的是某一方內部政策是否影響了供求關系，是否對貿易產生了扭曲作用，而并不在意該內部政策邊際行政成本的高低。再者，現實中其他方也很難就對方內部政策的邊際行政成本情況進行舉證。如依據“成本說”操作，“受害方” 在貿易糾紛中從制度設計上將處于不利地位。根據后來的判例，WTO傾向于認同“接受者說”[16]。《補貼與反補貼措施協議》特別引入了“專向性”標準，并提供了確定專向性的一般原則：根據當局的行為或所依據的立法只準允給予某些企業的政府性補貼；嚴格遵守當局規定的補貼取得條件或標準，但有些企業仍然不能自動取得受補貼的資格；盡管屬于一般性的補貼，但由于政府自由裁量權等原因造成事實上的歧視性的補貼；在確定的地域內只供當地企業享有的補貼。《補貼與反補貼措施協議》關于補貼的“定義”既體現了實質重于形式原則，又充分考慮了政策對貿易的影響，是烏拉圭回合談判的重要成果之一，為規范各國補貼政策和協調國際貿易爭端提供了便于操作的法律依據。

四、總結

綜上，本文認為補貼是政府為了更好地實現某一目標，用增加收入或減少開支的方式給予特定經濟主體(比如生產者、經營者等)的一種利益。進而，農業補貼就是政府為了更好地實現農業的產業功能，用增加收入或減少開支的方式給予特定經濟主體(比如生產者、經營者等)的一種利益。這一定義主要包含以下幾層意思：第一，農業補貼的主體是政府。某一私人企業為了自身利益用于激勵農民行為的某種補償則不屬于補貼。第二，籠統地講，農業補貼的最終目標是更好地實現農業的產業功能。但在特定的歷史階段，農業補貼的具體目標可能會有所差異，或是出于保證供給、食品安全的考慮，或是為了增加收入、保護生態環境，等等。第三，作為一種政策，農業補貼必然打破原有的利益均衡，為特定經濟主體“制造”比較優勢。

參考文獻：

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[8] 李楊.財政補貼經濟分析[M].上海：上海三聯書店，1990：40.

[9] 平新喬.財政原理與比較財政制度[M].上海：上海三聯書店，1995：38-45.

[10] 王文娟.新形勢下我國農業補貼政策的思考[J].中國行政管理，2011(7)：59-62.

[11] 程國強.中國農業補貼制度設計與政策選擇[M].北京：中國發展出版社，2011：24.

[12] General Agreement on Tariffs and Trade.The Tokyo Round of Multilateral Trade Negotiations [R].Geneva：GATT，1979.

[13] 原歐共體主張以“構成政府開支”為標準，而美國認為應以是否干預市場并對特定經濟主體形成比較優勢為標準.

[14] 李曉玲.WTO框架下的農業補貼紀律[M].北京：法律出版社，2008：49.

[15] Panel on Subsidies：Operation of the Provisions of Article XVI [R].Geneva：GATT，1961.

[16] 甘瑛.WTO補貼與反補貼法律與實踐研究[M].北京：法律出版社，2009：22-26.

本文受國家社科基金項目“WTO框架下少數民族地區牧業補貼政策研究——以甘肅省甘南藏族聚居區為例”(07CJY016)和甘肅省社規劃項目“甘肅糧食增產和農民增收協同機制研究”的資助，在此謹表謝意。