經濟新形勢下地方政府債券融資機制構建的研究——以西安市為例

郝　軒

(中國人民銀行戶縣支行，陜西　西安　710300)

經濟新形勢下地方政府債券融資機制構建的研究——以西安市為例

郝軒

(中國人民銀行戶縣支行，陜西西安710300)

摘要：地方政府性債務問題已成為目前影響國民經濟在新常態下平穩運行的重要因素，如何穩妥有效的解決地方政府性債務問題成為當前經濟發展中的一個重要問題。本文從一系列指導規范地方政府債務管理體系構建的文件入手，認真分析了政策文件對地方政府性債務融資的影響，總結了目前西安市政府債券融資面臨的有利形勢，并提出了構建西安市政府債券融資機制的政策建議。

關鍵詞：地方政府；債務管理；融資機制

近年來，為解決地方政府性債務問題，我國連續出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號，以下簡稱《意見》)、《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕64號，以下簡稱《辦法》)等一系列政策文件，提出在地方政府債務陽光化和明確債務主體責任的前提下，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。西安作為絲綢之路經濟帶的起點城市，在建設國際化大都市和加快推進新型城鎮化進程中，傳統城市基礎設施建設投融資模式將面臨巨大轉變，以地方政府債券為主渠道的資金來源將最終取代融資平臺公司的政府性融資功能，意味著未來地方政府債務融資與金融債券市場的關系將更加直接化、市場化和常態化，只有構建規范、系統的西安市政府債券融資體系才能為西安建設國際化大都市聚集財政與金融的雙重能量，因此，深入研究并探索西安市地方政府債券融資的可行策略具有重要的現實意義。

一、新形勢下相關制度對地方政府性債務融資的影響

隨著《意見》、《辦法》等一系列地方政府債務管理政策文件的落實，地方政府性債務管理的完整制度框架將逐步確立。地方政府債務管理改革新規定的主要內容可以概括為四方面：一是在舉債限額控制下，允許地方政府按照市場化原則自主發債，積極開展債券評級；二是將政府債務納入預算管理，編制地方政府資產負債表，及時披露相關信息，強化社會對其債務的監督；三是剝離融資平臺的政府融資職能，吸引社會資本參與基礎設施建設；四是強化債務硬約束，地方政府成為風險自擔的融資主體，嚴格限定舉債程序和資金用途，中央對地方債務不承擔救助責任。基于此，這些政策出臺將對西安市政府性債務融資格局以及融資平臺債務融資產生深刻影響。

(一)市、縣級政府不能獨立發行地方政府債券，確需舉借債務必須由省級財政代發代還。《意見》、《辦法》中對地方政府舉債主體規定只能是國務院批準的省、自治區、直轄市政府。在償債主體方面，中央對省級地方債務實行不救助原則，省級對市縣及政府性債務償還責任也適用“誰借誰還，風險自擔”原則，由省級財政代理債券還本付息環節。為防范債務風險，《意見》還要求地方政府償債能力不足時，通過控制項目規模、壓縮經常性開支、處置存量產等方式來平衡債務缺口，同時還規定各級政府要建立債務風險應急處置機制和責任追究機制。目前，省會城市西安市的政府性舉債的唯一實現途徑是由陜西省政府代發債券，債券資金通過省級財政轉貸西安市使用。

(二)融資平臺不再新增政府性債務，地方政府項目建設資本金壓力較大。《意見》、《辦法》中明確規定，省級地方政府可以發行兩類債券，即一般債券(針對純公益項目融資)和專項債券(針對有一定收益的公益項目)，而其他地方政府借款方式則被禁止。一般債券以一般公共預算收入償還，專項債券以對應的政府性基金或專項收入償還。相關政策文件出臺后，西安市各級政府融資平臺的政府融資功能將被徹底剝離，且不能再新增政府性債務。目前，西安市政府性融資資金大量投入到地鐵、污水處理、供熱、交通等“準公共產品”領域，在新的地方政府融資機制下，地方政府項目建設資本金壓力較大。

(三)地方政府新增舉債空間較小，發債資金主要用于置換政府存量債務。《意見》、《辦法》出臺對地方政府財政預算收支管理做出了重大調整，已經對接新《預算法》的相關要求。主要體現在三個方面：一是地方政府的債務規模將實行限額管理，對債務總量規模實施科學統籌管理，限額將充分考量地方經濟發展狀況、財政收支、建設設施和公共服務需求以及融資平臺政府性債務存量因素；二是地方政府債券資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出；三是全口徑預算管理，一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。按照最新財政審計口徑，除具有政府直接償還責任的債務余額外，對現有融資平臺債務中財政擔保和承擔救助責任的債務切分比例分別為41.85%和5.89%，綜合測算，西安市現有存量政府債務余額預計約為2014年西安市政府財政一般預算收入的3倍左右，未來西安市政府新增舉債空間很小，審批債券融資額度將主要用于置換融資平臺銀行貸款和債券存量。

(四)融資平臺融資支撐力度減弱，融資前景不容樂觀。相關政策文件出臺對地方政府融資平臺的沖擊影響最為突出，嚴格規范政府性融資政策的著力點更多指向政府融資平臺的融資行為。在現有融資平臺主要的融資方式中，無論是銀行貸款還是城投債券均不同程度包含了政府的信用背書因素，政府性債務融資功能剝離后，融資平臺這一顯性或隱性的融資支撐力度將會大大減弱。對于存量債務，通過政府性債券資金置換后其余部分要依靠平臺公司自身運營收入償還債務，不符合《意見》規定的在建項目貸款銀行必須重新進行授信審核，方能繼續提供貸款推進項目建設。對于增量債務，隨著平臺公司公益性、準公益性資產和債務剝離，加之銀行貸款和債券存量的相當一部分被政府債券所置換，企業將面臨凈資產狀況惡化以及資信評級降低的風險，融資前景不容樂觀。

(五)融資平臺企業及其業務轉型發展面臨巨大壓力，轉型過渡任重道遠。當前西安市共有各級各類政府融資平臺公司74家，概括起來主要存在“種類數量眾多、隸屬關系復雜、債務負擔沉重、違規現象多發、資產收益不匹配、業務運營非市場化”等問題，相關政策出臺后融資平臺將面臨來自政府和市場的雙重壓力。一方面，長期以來承擔的政府性融資功能大大弱化，融資平臺的生存發展需要重新進行市場定位；另一方面，過渡階段即將著手規范和清理融資平臺的各項資產與負債，給正常融資和運營活動帶來諸多不確定風險。雖然融資平臺即將完成政府性融資的歷史使命，但并不意味著退出城市基礎設施建設和公共服務領域，其轉型過度任重道遠，未來發展面臨新的機遇。

二、新形勢下西安市發展政府性融資具有的優勢

在當前地方政府債券自發自還的框架制度安排下，為開辟政府融資來源的新渠道，規范政府債務融資機制，優化地方政府債務結構，西安市可充分發揮在發展機遇、良好宏觀經濟金融發展環境和豐富的債務融資實踐的優勢，大力發展地方政府性債務融資，創新政府融資體制，為落實絲綢之路經濟帶戰略提供資金支持。

(一)絲綢之路經濟帶新起點戰略為構建西安新型城鎮化建設融資體制提供了難得機遇

西安作為亞歐大陸橋經濟帶的心臟和亞歐合作交流的國際化大都市，需擔負起絲綢之路經濟新起點的重任，圍繞“打造國際化大都市”的新定位，需要著力打造絲綢之路經濟帶金融中心、東西部物流商貿中心、西北先進制造業中心、西部地區科技教育中心、歷史文化旅游中心和交通通信中心。建設國際化大都市戰略是新型城鎮化的立足點和出發點，城鎮化建設更是推動西安經濟社會轉型發展、跨越發展的新引擎。目前，西安市城鎮化率已超70%，高于全省逾二十個百分點，在全國同類城市處于中上游水平，預計2015年城鎮化率達到75%。推進城鎮化過程中將產生對城鎮基礎設施和基本公共服務的大量需求，需要持續、巨額的資金投入作為有力保障。市政債券屬于典型的城鎮化融資工具，能夠很好匹配城鎮基礎設施建設資金的需求特點。圍繞建設絲綢之路經濟帶戰略，西安市城鎮化建設必然是政府融資確保的重中之重，大力發展地方政府性債務融資，爭取地方政府債券資金和中省政策傾斜，對于西安市積極穩妥地推進城鎮化、提高城鎮化質量和水平具有十分重要的現實意義。

(二)穩定向好的宏觀經濟運行環境為進一步拓寬西安市政府投融資渠道打下堅實基礎

近年來，西安市宏觀經濟運行保持了穩定向好的增長態勢。2011年至2014年，西安市地區生產總值從3862.58億元增加到5474.8億元，增長1.42倍；全社會固定資產投資從3352.12億元增加到5903.98億元，增長1.76倍。地區生產總值和全社會固定資產投資分別占全省總量的30.95%和31.56%。2014年，西安市地區生產總值同比增長9.9%，高于全國2.5個百分點，高于全省0.2個百分點，增速位居15個副省級城市前列，繼續呈現“總體平穩、穩中有進”的運行態勢。目前，西安市正處在經濟發展模式轉型的關鍵階段，為促進西安產業優化升級，2012年10月，陜西省委、省政府正式出臺《關于省市共建大西安 加快推進創新型區域建設的若干意見》，提出將大西安建成一體化發展的國際化大都市、創新驅動的現代產業聚集區、文化生態大融合的國際旅游目的地和開放包容的內陸開放開發高地，通過推動產業升級和創新，提高城市綜合競爭力為經濟可持續發展夯實基礎。為此，5年內陜西省直接支持大西安建設的投入資金將超過120億元。以省市共建大西安為契機，能夠有效對接陜西省地方政府債券融資的資金投向，進一步拓寬政府投融資渠道，緩解政府財政預算收支缺口壓力，從而確保大西安戰略重點基礎設施項目和園區建設的順利實施。

(三)加快推進政府債券融資產品創新為提高全社會金融資源的配置效率提供了有效載體

據統計，截至2014年末，西安市金融機構人民幣存款余額15166.78億元，同比增長10.2%；人民幣貸款余額11668.14億元，同比增長16.41%，存貸比為76.93%。存、貸款余額分別占全省總量的53.95%和61.94%。數據顯示，一方面，西安地區金融資源的聚集度較高，金融機構組織體系構架完整，為金融市場債券產品創新提供了廣闊空間和良好基礎。另一方面，信托、理財等領域的非標金融產品規范以來，部分金融機構的信貸投放能力受到制約，存貸比較低，有充裕的資金滿足實體經濟的融資需求。另外，政府主導設立的產業基金、社保基金和住房公積金等資金大量沉淀，保值增值的要求較高。加之近年來西安市居民人均可支配收入以及居民儲蓄存款保持較快增長，居民投資熱情很高。地方政府債券面向全社會發行，其信用程度僅次于國債，被認為是“銀邊國債”，且收益率一般會高于國債。隨著地方政府債券發行規模擴大和品種豐富，毫無疑問將成為全社會投資者高度認可的投資對象。通過政府債券融資產品創新不僅實現了對接實體經濟發展的融資需求，同時也對盤活金融存量資源，優化金融增量結構，提升金融資源的配置效率具有很強的現實意義。

(四)融資平臺豐富的債務融資實踐為地方政府債券順利發行提供了技術和人才保障

融資平臺設立的初衷就是發行城投債替代地方政府進行基礎建設融資。目前，西安地區集中了省、市、區(縣)各級政府或管委會設立的政府融資平臺公司，種類齊全且廣泛分布于道路交通、園區開發、市政設施等基礎設施投資建設，或學校、醫院、電信傳媒等特許權經營的公共服務領域，經歷多年的運營實踐，在銀行信貸、銀信合作以及債券、股權融資方面積累了豐富經驗，特別是通過在銀行間債券市場發行中期票據、短期融資券、私募債券等各類債券品種，熟悉債項申請、信用增進、資信評級、信息披露以及還本付息等涉及債券流通全程的監管要求和操作流程。此外，西安地區金融市場債券承銷機構及相關中介機構眾多，培養了一批精通債券發行的人才團隊。上述有利條件，已經為陜西省地方政府債券發行做好了充分的技術和人才儲備。

三、構建西安市地方政府債券融資體系的政策建議

(一)積極探索實踐地方政府債券融資工具，實現債券市場與西安市城鎮化建設投資的有效對接。根據地方政府融資的“黃金原則”，其發行債券募集資金一般投向大規模的公共基礎項目以及公益性項目，而不應用于政府的經常性支出。由省政府代發的西安地方政府債券品種主要有兩類，即一般責任類債券和項目收益類債券。因此，探索實踐地方政府債券融資工具要切合城鎮化建設過程中建設項目性質，實現債券市場與城鎮化建設投資的有效對接。一方面，公益性項目和公共基礎項目的政府融資要通過一般責任類債券，主要應對短期償債壓力，部分置換平臺公司政府性銀行貸款，在省級代發限額標準內發行一定額度的債券進行借新還舊緩沖，優化存量債務結構，解決債務期限錯配，延長到期債務并節約融資成本。另一方面，新增地方政府債券融資主要通過專項債券、項目收益債券和項目收益票據等工具融資，融資資金主要用于“準公益性項目”，借鑒國家發改委提出的“融資-投資建設-回收”封閉運行的棚戶區改造項目收益債券和中國銀行間市場交易商協會推出的項目收益票據，降資金政府財政補貼部分和項目本身的收益部分被劃分清楚，實現了發行主體與地方政府債務隔離，能有效防范傳統融資平臺模式帶來的財政和金融風險。

(二)穩妥推進融資平臺企業的功能轉型和業務重組，承接城市建設和產業發展的政策機遇。根據中央政府及監管層的政策導向，融資平臺企業改制和業務轉型是現實發展的必然。結合西安市融資平臺實際和未來城市建設和產業發展戰略，政府融資平臺要順勢而為，迎接挑戰，可通過四種路徑轉型升級。路徑一是按照國企改革的要求，通過改革重組，剝離公益性項目，提高企業自身盈利能力和償債能力，使西安市城投集團、地鐵公司等大型城投企業逐步轉型為市場化運作的綜合型國有企業集團或混合所有制企業集團，實行市場化運作，自負盈虧，自擔風險，形成有效的公司治理模式。路徑二是逐步弱化現有的集團化“投、融、建、管”思路，通過特許經營權、合理定價等事先公開的收益約定規則，鼓勵社會資本通過PPP等模式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業的投資和運營。路徑三是通過地方政府債券資金和各項扶持產業發展的專項資金，探索投資公司、控股公司與金融結構開展戰略融資合作，使控股公司、投資公司要真正轉型成為西安市戰略產業發展扶持平臺，實現財政政策與貨幣政策的高效對接，更好地發揮產業融資服務功能。路徑四是對僅具有政府性融資功能、融資模式單一、無可持續經營能力的平臺公司，特別是區縣級融資平臺，要堅決進行債務清算退出。經營性項目收益較差的平臺公司也要及時采取債務重組等方式及時化解風險。

(三)精細統籌西安地方政府債券運行框架內各項工作，確保地方政府債務融資可持續高效運作。只有構建了規范的內部管理流程、風險控制到位的制度運行框架、常態化的外部監管制度，以及強有力的市場化約束機制，才能夠構建起運行高效、風險平穩的地方政府債券運行機制。一是建立規范的地方債務預算約束機制。將地方政府性一般債務和專項債務必須分門別類納入全口徑預算管理，減少預算調整幅度，處理好政府與市場的關系。二是建立科學的償債準備金制度和風險預警體系。按照風險和收益相匹配的原則，根據債務融資總額或年末債務余額計提一定比例償債準備金，同時，通過設定一系列債務風險預警指標，盡快建立一套適合衡量和評估西安市政府債務風險程度的指標體系，及時評定風險等級并相應啟動應急或危機處置措施。三是應以維護投資人的正當權益為出發點，穩步推進地方政府債券信用評級進程，嚴格執行地方政府債券信息披露規則，及時準確發布相關財政報表、舉債規模及用途、償債資金來源等相關信息，大力推動地方政府資產負債表編制，保證地方政府債券市場長期健康發展。

(四)積極擴大債券投資者范圍，有效發揮人民銀行對地方政府債務融資的監管職能。一是人民銀行應當加強政府部門與金融機構的協調，參與建立健全地方政府債券管理制度，及時向地方政府和財政部門通報地方金融市場運行情況，協助財政部門科學制定地方政府債券利率，協調債券承銷金融機構和信用增進、評級等市場中介機構，確保地方政府債券項目順利發行。此外，要認真監測地方政府債券資金的發行、資金使用及還本付息情況，妥善處置異常情況，切實維護地方金融穩定。二是大力鼓勵地方法人金融機構積極參與地方政府債券投資。大力支持西安市地方法人金融機構積極爭取B類主承銷資格，鼓勵具有承銷資格的金融機構加快投資銀行業務發展，進一步提高債券承銷水平。構建科學合理的正向激勵機制，激發地方法人金融機構、非銀行金融機構參與地方政府債券投資熱情，促進其風險管控能力和經營管理水平提升，緩解債券持有人過度集中的問題。三是人民銀行和政府相關部門應加強地方政府債券項目管理，嚴格按照相關條件篩選公益性項目，實行項目庫運作，按年度更新補充項目庫項目，當年項目庫額度可在上年實際使用債券額度的2至3倍之間，債券資金項目須從項目庫中擇優選擇。同時，人民銀行和政府相關部門可擇優選擇具有債券承銷資格且承銷業務實力強的金融機構，組建本地區政府債券承銷團，為地方政府債券提供發債定價、登記托管、上市交易等咨詢服務。四是引導西安市現有政府性信用擔保公司通過增資擴股、定向募集等方式增加企業注冊資本，增強企業經營實力，鼓勵其積極參與地方政府債券增信業務，提升債券信用等級，節約融資成本，提高債券市場融資效率。

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