商業銀行破產風險處置機制中的監管合作——美國模式和中國啟示

彭文艷

(中國社會科學院研究生院，北京　102488)

商業銀行破產風險處置機制中的監管合作——美國模式和中國啟示

彭文艷

(中國社會科學院研究生院，北京102488)

摘要：商業銀行破產風險處置制度有效率執行的一個關鍵就是實現銀行監管部門之間的有序分工和合作，及時發現風險，并且使處置成本趨于最小化。本文主要考察了美國在銀行破產處置中的監管合作安排，分析了美聯儲、聯邦存款保險公司和財政部之間的合作模式，對國內的銀行破產處置機制建設提供了三點建議。

關鍵詞：銀行破產處置；監管合作；存款保險

一、引言

商業銀行破產風險處置機制是商業銀行經營失敗時的有序破產清算安排，是有益于中國銀行業健康發展的重要預備制度。尤其在當前經濟增速下行和銀行不良貸款率上升的形勢下，破產風險處置機制能夠避免銀行業面臨更大的系統性風險。銀行破產風險處置機制包含事前風險監測糾正，事中處置理賠和事后收益成本清算，其中涉及到的監管部門主要包括銀監會、央行、法院，以及新成立的存款保險基金管理機構。目前，中國銀監會正在編寫銀行破產風險處置條例，該條例如何與其他成文的安排相銜接，將對這些條例的執行效率產生決定性作用。

今年5月中國實施《存款保險條例》，成立存款保險基金管理機構。該機構與銀監會之間的分工和合作，將決定銀行破產風險處置的效率，即如何及時發現風險，糾正風險，如何最小化處置成本。美國作為存款保險制度的開創者，在監管合作方面的經驗值得研究。本文主要考察了美國監管機構在銀行破產處置中的監管合作安排，希望能對國內的制度設計提供參考。

二、美國銀行破產風險處置的監管職責分工與合作

美國聯邦存款保險公司、財政部、美聯儲、地方聯儲、貨幣監理署、法院、國會都參與了銀行破產風險處置的流程，那么他們的分工合作是如何安排的，下面通過法案和執法決議進行分析。

1.監管機構的職責權限分工

美國聯邦存款保險公司的職責權限主要有：(1)承保和理賠；(2)監管事前風險合規，審核生前遺囑；(3)對銀行破產的綜合處置權；(4)征收保費，管理保險基金。

承保是存款保險公司的基本職能，目前最高保險額度是25萬美元。監管是FDIC不同于很多國家存款保險機構的職能之一，也是其能夠有效發揮作用的關鍵。接收是FDIC能夠行使問題銀行風險處置權力的特有職能。保險基金是FDIC營運的財務后盾，包括保費和投資收益。

美聯儲的職責權限主要有：(1)審核事前風險合規、生前遺囑；(2)建議是否接管銀行，提示系統性風險；(3)對高風險銀行提供緊急貸款。

《多德-弗蘭克法案》要求總資產在500億美元之上的銀行控股公司定期向美聯儲和FDIC提交處置方案。美聯儲人員有限，因此會把處置方案的審核權限下放到各地的儲備銀行。比如紐約聯儲的法務部門就負責審核下轄銀行的處置方案。

美國財政部的職責權限主要有：(1)決定是否啟動銀行處置程序；(2)指定接收者；(3)向國會報告；(4)建立“有序清算基金”；(5)下屬的貨幣監理屬署協調國際合作。

在收到美聯儲和FDIC的書面建議后，財政部長將與總統協商決定是否啟動處置程序。如果確定一個金融機構達到了破產處置的條件要求，就指定FDIC作為接收者。財政部還依據《多德-弗蘭克法案》建立了“有序清算基金”，用于不受FDIC“存款保險基金”保護的瀕臨破產的金融機構的清算。

2.美國監管機構的合作流程

根據上面的監管分工內容，可以梳理出監管機構的合作流程。

(1)美聯儲和FDIC聯合審核破產風險處置方案，即“生前遺囑” 《多德-弗蘭克法案》要求總資產在500億美元之上的銀行控股公司定期向美聯儲和FDIC提交處置方案。2015年7月，美聯儲和FDIC公布了最新一批的銀行和機構的摩根大通公司和高盛集團等公司“生前遺囑”的概要。這已是這些銀行第四次提交處置計劃。美聯儲和FDIC在2014年發現多數銀行的處置計劃都不完善。指出這些大銀行提交的破產計劃給出的假設并不現實或是不能獲得充分支撐，同時未能列出甚至指明公司結構和業務所需的變化，而這些變化是提高有序破產的概率所必須的。如果上述銀行未能做出重大改進以解決前述缺點，美聯儲和FDIC表示可能在資本、杠桿率和其它規則方面進行更為嚴格的監管，最終甚至可能分拆這些大銀行。

因此“生前遺囑”方案對美國的銀行而言并非可有可無的擺設，而是至關重要：如果計劃無法令監管部門滿意，這些公司可能被迫分解或收縮業務。新的細節包括：多家銀行已重新思考如何度過破產程序，是規模較當前水平大為收縮，還是像高盛和摩根士丹利設定的策略，即在拆分出售后不復存在。

美聯儲和FDIC稱將開始對新提交的計劃進行評估，將在年底前向這些公司發回反饋。

(2)美聯儲和FDIC聯合向財政部長建議是否接管銀行，提示系統性風險

FDIC和美聯儲有權主動或在財政部長的要求下提交關于系統性風險的書面建議，建議某家金融公司是否需要被接管。不過該建議需要由美聯儲和FDIC董事會成員中2/3以上的成員投票通過后，方可提交。

(3)財政部長和總統協商決定是否啟動銀行處置程序

在收到美聯儲和FDIC的書面建議后，財政部長在與總統協商后將決定是否啟動處置程序。

(4)財政部長和法院裁定FDIC為接收者

如果財政部長確定一個金融機構達到了破產處置的條件要求，將指定FDIC作為接收者。如果被接收的機構董事會不同意，可以向美國哥倫比亞特區地方法院訴訟，由法院判決是否接收。

(5)財政部和FDIC向國會報告處置方案

在指定FDIC作為銀行破產的接收者后24小時內，財政部長需要向國會提交書面報告，說明決定原因。FDIC在在被指定為接收者后60天內需要向國會報告處置方案。

3.貨幣監理屬署研究金融機構有序清算的國際協調與合作

美國財政部的貨幣監理署負責美國國民銀行以及在聯邦注冊的外資銀行分支機構的監管，同時將研究金融機構有序清算的國際協調與合作問題。

三、對美國監管合作安排的批評

一些法學專家也對金融機構的破產處置脫離于《公司破產法》之外表示擔憂，認為《多德-弗蘭克法案》的破產清算安排，增加了不確定性，增加了救助大型金融機構的額外激勵，也增加了道德風險。

Jackson，Scott，Summe，和Taylor(2011)指出，疑慮主要包括三個方面：

1.破產處置的啟動依靠行政裁決，其公正性受到質疑；2.該法案的程序冗長，涉及多個機構。美聯儲和FDIC需要聯合向財政部長提出建議，為何《破產法》不適用于某金融機構的處置；3.FDIC可以自行選擇理賠的對象，而不必顧忌《破產法》規定的先后順序。FDIC還可以從財政部獲得10%的賬面資金，并且可以將資金轉給過橋機構支付債務。而這些決定都是基于不可復審的機構決策。

盡管受到了諸多批評，美國監管機構目前仍按照《多德-弗蘭克法案》的框架執行金融機構破產處置安排。2010年以來還沒有大型金融機構進入破產處置程序，因此目前還不能下定論該監管合作安排是否有效率。不過美國的監管法規在存款保險制度創設以來一直在修改完善，因此監管合作安排也會在實踐中微調。

四、對中國的啟示

金融機構破產的風險在當前的中國正在逐漸加大。利率市場化使金融機構之間的競爭加劇，有些中小型銀行冒險高息攬儲，而銀行存貸息差收益收窄，壞賬率上升，可能會加大部分銀行的破產風險。然而，中國尚未建立金融機構的有序市場化退出機制，該機制的核心在于建立市場化的風險補償機制。沒有一套完善的法律制度和配套的監管框架，問題銀行的清算重組就非常漫長拖沓。目前中國監管層處置問題銀行的思路是“誰的孩子誰抱”，但這只能是權宜之計，難以實現有效率、低成本地重組問題銀行。

早在2007年，銀監會就啟動了《銀行業金融機構破產條例》的起草，其后受美國金融危機爆發的影響暫停，目前已重啟起草工作。目前隨著存款保險制度的出臺，破產條例出臺的先行條件更加完備。

為銜接破產條例和存款保險條例，銀監會、人民銀行和存款保險管理機構就需要統籌權限分工和合作安排。存款保險機構在《存款保險條例》中被賦予了事前監管和風險提示的權限，包括早期糾正措施和風險處置措施，并參加金融監督管理協調機制。銀監會的主要職責一向是對銀行業金融機構的全方位監管，包括業務活動和風險狀況的監管，以及處置銀行業突發事件，接管發生危機的銀行或促成機構重組。

根據上文美國的模式，本文給出三點建議：

1.明確接管機構

雖然目前由銀監會主導破產條例的編寫，但接管機構不必然是銀監會。美國模式中存款保險機構擔任接管人，理賠和資產處置統一在一個機構，效率較高，而且便于培養一套專業團隊。中國當前的情況是，存款保險管理機構剛剛成立，人員尚未配備齊全，各項規章制度仍在制定中，難以馬上承擔接管銀行的重任。而由銀監會擔任接管人的角色，并不能有效提高其監管和處置效率，與負責理賠的存款保險機構之間也容易發生責任糾紛。相比之下，本文認為，應該盡快發展壯大存款保險管理機構，從人民銀行、銀監會、財政部等部委抽調人員加以專業培訓，使其能夠承擔起接管責任。

2.銀行業的破產處置方案應由銀監會和存款保險管理機構聯合審查

銀行提交的“生前遺囑”應該同時提交銀監會和存款保險機構，兩個監管機構聯合發布反饋意見，避免造成兩套標準，讓銀行和市場無所適從。銀監會每年對商業銀行有監管評級，存保機構也將共享這一信息，未來可能也與銀監會聯合發布評級，并制定相關制度將保費與評級在一定程度上掛鉤。

3.在實踐過程中逐步優化破產處置制度

存款保險和破產處置的制度建設和完善本身就是摸索改進的過程。FDIC的職權也是在過去80多年間逐漸擴大鞏固的。1933年只是暫定設立了聯邦儲蓄存款保險基金，賦予其支付保險賠償的權限，1935年設立了作為獨立行政機構的FDIC；1950年的《聯邦儲蓄存款保險法》賦予FDIC對金融機構自立再建進行資金援助的權力；1991 年的《聯邦儲蓄存款保險公司改善法》要求FDIC嚴格按照成本選擇原則，同時賦予其對其他監督當局提出監督提示的權力；2005年的《聯邦存款保險改革法案》授予FDIC根據風險水平征收保費的權利，而不必然掛鉤資本金率；2010年的《多德-弗蘭克法案》則授予了FDIC監管處置包括券商在內的大型金融機構的權利。

中國的存款保險機構目前也是以基金的形式起步，那么在未來可以不斷地完善和擴大職權，借鑒美國經驗和教訓，形成系統有序的處置規程。

五、總結

本文對破產風險處置機制的監管合作模式進行了研究，回顧了以往文獻，考察了美國在銀行破產處置中的監管合作安排，分析了美聯儲、聯邦存款保險公司和財政部之間的合作模式，對國內的處置制度建設提供了三點建議。

參考文獻：

[1] 安起雷，美國存款保險制度“探秘”，2015年04月30日http：//news.xinhuanet.com/finance/2015-04/30/c_127753116.htm.

[2] 陳蘭蘭，《多德弗蘭克法案清算機構章節述評》，2011，http：//www.legaldaily.com.cn/zt/content/2011-04/12/content_2592783.htmnode=5019.

[3] Federal Reserve，Agencies Provide Additional Guidance for Certain Resolution Plans http：//www.federalreserve.gov/newsevents/press/bcreg/20150728b.htm.

[4] Thomas.H.Jackson，Kenneth E.Scott，Kimberly Anne Summe，John B.Taylor，Resolution of failed financial institutions：orderly liquidation authority and a new Chapter 14，http：//www.federalreserve.gov/SECRS/2011/June/20110 620/OP-1418/OP-1418_061511_81311_544434921739_1.pdf