國庫會計數據集中后的風險影響及防范措施

國庫會計數據集中后的風險影響及防范措施

胡傘兵李化南張宏宇

(中國人民銀行雙鴨山市中心支行，黑龍江雙鴨山155100；

中國人民銀行饒河縣支行，黑龍江雙鴨山155700)

伴隨我國財政預算水平、預算能力的不斷提高，國庫業務總量呈現逐年上升趨勢，各級國庫業務辦理呈現多、繁、重的特點，為滿足經濟發展和財政體制改革的根本需要，人民銀行研發并推廣使用了國庫會計數據集中系統(以下簡稱“TCBS”系統)，以國庫會計數據集中系統、國庫收支統計分析系統、綜合業務報表系統為核心的現代化國庫系統構架建立形成。TCBS系統的上線運行實現了資金批量處理，預算收入直達入庫，預算支出實時到賬，國庫核算效率大幅提升，金融服務能力明顯提高。在核算系統向自動化、數據集中化轉變的同時，國庫資金風險也將呈現多元化、新生化的趨勢特點，這對國庫資金風險防控工作提出了更高的要求。

一、 國庫會計數據集中系統的主要優勢

一是國庫數據集中存儲，國庫信息化水平提高。原有的國庫數據，存放在各級國庫自身管理的國庫服務器，下級國庫需將賬務數據進行逐級上報，而TCBS系統服務器將全國國庫數據統一進行管理儲存，系統資源利用率大幅提升。二是預算收支實時到帳，資金劃轉速率明顯提高。TCBS系統與大小額清算系統采取一點式連接，國庫部門不需通過當地會計清算部門進行對外資金往來，可直接劃轉國庫內外資金。三是有效整合國庫人員崗位，人力資源得到優化。TCBS系統下的國庫崗位體制將原有業務錄入員、復核員、綜合員的崗位體制變為統一的業務操作員崗，各地國庫崗位設置實現整合、優化。四是具備異地繳納稅功能，稅款繳納更加便捷。財稅庫銀橫向聯網系統成功接入TCBS系統，TCBS具備支持納稅人異地繳稅功能，稅款收繳技術能力明顯增強。

二、國庫會計數據集中面臨的風險影響

(一)縣級國庫具備資金劃轉能力使資金往來出口增大。以往，我國縣級國庫辦理預算收入的劃分、留解需要通過上一級國庫進行，并由上級國庫進行再處理的“逐級劃轉”資金上劃方式，預算支出的撥付也需通過同城票據清算系統由人民銀行清算部門對國庫和商業銀行間的往來資金進行清算結轉，國庫資金撥付經過票據交換、傳遞、審核、清算等多個步驟。TCBS系統除將各省級國庫、市級國庫納入中心支付系統，還將使用TCBS系統的縣級國庫納入中心支付系統，使縣級國庫具備了與市級國庫同等的資金實時匯劃能力，致使國庫資金流出主體端口增大，國庫資金風險機構覆蓋面積有所擴大。

(二)財稅體制快速發展增加國庫資金監管難度。近年，中央、地方財稅體制在經濟發展的需求下不斷發生變化，預算收支呈現效率提高、形式繁多的特點，為國庫資金管理提出了較高要求，國庫部門一方面需保持使用相對科學的風險監管手段及標準的會計核算處理方法，另一方面也要根據客觀需要提高資金處理效率，推出效率更高、功能更全的業務系統，不斷加劇了內部風險防控壓力。另外，同步擴張了系統往來資金涉及的外部風險，一是體現在因國庫資金劃轉資金時間縮短的客觀優勢，滋生商業銀行利用征收部門、國庫部門對預算收入入庫時間的預期時間差內，違規延用本應及時劃轉至國庫的資金，二是TCBS系統可進行資金往來賬戶主體范圍增大這一功能上的強化，不利于控制一些財政、稅務部門為行駛便利、控制預算等目的擅自在商業銀行開具的財政專戶和稅款過渡戶。

(三)數據自動、集中處理的系統風險。伴隨TCBS系統的上線運行，各級國庫摒棄以往的國庫會計核算系統(TBS系統)，由原有的各級國庫“業務自主處理、系統自主維護、數據自主儲存”的系統運行模式變革為“業務自動處理、系統集中維護、數據集中儲存”的系統模式。國庫業務人員只需對經辦的資金撥付、收入、更正、退庫等業務的資金要素進行錄入、符合操作，資金劃分、留解、清算等核算操作將由TCBS系統自動、集中完成，國庫業務賬務處理全流程的人為參與程度大幅下降。業務處理人工化占比過低使錯誤賬務、風險賬務的直觀性、暴漏性降低，賬務風險更加隱秘，不易被人為查找及辨別。同時，國庫資金以國庫賬務數據的形式存在于國庫系統，國庫會計數據由各級國庫分級儲存變為全國國庫數據服務器統一儲存，國庫數據的泄漏、丟失風險趨于集中，利于降低數據安全風險的發生率，但數據安全風險發生的嚴重性提高，高度依賴信息網絡的系統運行模式使系統風險的潛在危害具有更高的破壞性和不可逆性，一旦存儲數據發生問題，可能對全國范圍的國庫體系造成不良影響。

(四)資金劃轉監管方式不適用高速率的國庫核算系統。國庫部門對國庫資金劃轉的監管水平已經達到了較高水平，TCBS系統下所有涉及國庫資金流出的業務(支付、調撥、退稅等)均需至少三個業務操作人員(即錄入人員、復合人員、重要要素復合人員)完成才能實現該筆業務的國庫資金可流出，系統研發使用了這種增加業務參與人員數量降低資金風險的資金撥付方式。同時，TCBS系統中的部分操作需本級會計主管使用自由的CA證書進行有效的授權后才能正式通過，各級國庫部門也通過設置事后監督崗位對每工作日的國庫業務的正確性、合規性進審核。然而，TCBS系統下的各級國庫主體通過全國支付系統與TCBS系統處理中心進行直連，各地國庫的國庫資金劃撥速率極高，賬務資金由國庫劃轉至商業銀行單位賬戶、個人賬戶的時間最短不過數分鐘，這使得原有的體制監管失去了應該發揮的作用，在資金可實現快速轉出功能的情況下，不法分子通過使用他人操作密碼、出具虛假憑證、惡意動用國庫資金等行為風險加劇。

三、防范國庫會計數據集中風險的主要措施

(一)進一步完善國庫法律體系，根據實際發展摒棄、修改滯后法規。應充分認識到國庫發展的客觀情況和國庫業務處理形式上的變革，以完善體制、健全規范、控制風險為出發點，根據國庫體制需要及時修改、補充現行的《預算法》、《國家金庫條例》，進一步明確經理國庫體制，對國庫參與財稅行為、預算執行的內容進行科學、有效的補充。另外，國庫部門也應不斷挖掘、總結TCBS系統運行后所面臨的各種資金風險，修改原有《國庫會計行為標準》，并統一或以地方為單位出臺新的適用于現行的涉及國庫崗位設置、賬務辦理、資金風險等內容的制度管理辦法。

(二)切實加強數據安全工作，不斷構建新型監管方式。加強系統信息網絡安全管理水平，健全系統中心的細分機構和崗位設置，及時發現系統、網絡安全漏洞，構建有效的系統應急處置辦法，妥善穩妥處置各類異常現象。全面整合現有國庫業務數據和信息，以全局視角科學、準確分析現行系統風險出口，完善國庫監管方法，將國庫監督由核算事后監管方式向核算事中監管方式轉換，提高國庫監管效率，保障國庫資金安全。

(三)改善資金匯劃運轉模式，彌補TCBS系統高速資金撥付的潛在風險。一是針對“良種補貼”、“企業、個人退稅”等需直接撥付至企業、個人賬戶等高風險支付業務，考慮構建由實時留檔、授權撥付等為限制手段的特種資金運轉模式，進一步堵塞不法資金流出渠道。二是研發財政部門撥款指令系統，通過財政先向國庫TCBS系統發送包括資金支付要素的具體撥付指令，并提供撥款憑證，再由國庫部門處理預算支出業務的方式，取代現行的國庫部門僅根據財政部門人為向國庫提供財政撥款票據資料作為撥款指令進行業務辦理的資金運轉模式，使國庫資金流出風險在系統執行前進行有效規避。

(四)減少財稅部門及商業銀行違規行為，抑制國庫資金T系統外部風險。一方面，財稅部門應根據經濟環境和實際情況科學編制財政預算、稅收計劃，完善違規開設財政專戶和過渡賬戶的問責機制，在全國范圍內進一步控制、削減、甚至取消各地不符合規定開設財政專戶和預算收入過渡賬戶。另一方面，加強對商業銀行涉及國庫資金的行為監管，人民銀行等監管部門除積極開展實地檢查工作，注重對其的日常非現場監管，商業銀行也要提高提高認識，正確處理涉及國庫資金業務，提高上級行對下級行的國庫資金業務內部管理水平。