委托代理理論視角下商業銀行代理國庫業務存在的問題及建議

文興易 高 琦

(中國人民銀行成都分行，四川 成都 610041)

一、商業銀行代理國庫業務的現狀和存在的問題

(一)內控制度不完善，崗位職責不明確

內控制度和崗位職責是代理支庫行使內部管理，保證國庫業務順利運行的重要依據和必要前提，結合支庫實際業務特征制定和完善內控制度和崗位職責可以有效地防范操作風險，提高工作效率?！秶鴰鞎嫻芾砘疽幎ā?銀發［2005］304號文件，以下簡稱《規定》)中第十六條規定:“國庫部門負責人應合理安排本部門會計人員分工;根據國庫會計制度的要求，結合本轄區實際，組織制定具體的貫徹措施和辦法”。《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》(中國人民銀行令［2001］第1號，以下簡稱《辦法》)第二十條也要求“代理行應在現行國庫法規和規章框架下，制定代理支庫業務的內部規章制度”。但是在對代理支庫的現場檢查中發現一是內控制度和崗位職責的制定沒有結合自身業務特點。部分代理支庫在內控制度和崗位職責的制定上要么內容過大過空洞，將代理支庫從未開展的其他業務和不具備的操作崗位也包含在其中;要么過于簡單，沒有完全覆蓋所有開展的國庫業務和操作崗位，起不到加強內部管理，規范崗位職責的作用。二是內控制度和崗位職責有章不循，流于形式。部分代理支庫雖然根據自身國庫業務特征制度完善了內控制定和崗位職責，但是在是實際操作中并未嚴格按照相關規定執行。實際操作與規章制度相矛盾的情況時有發生。

(二)業務操作不規范，操作風險較為嚴重

代理國庫業務作為代理商業銀行的附加業務之一，受到的重視程度遠遠不及其他業務，再加上從業人員嚴重缺乏，素質參差不齊等原因，在代理國庫業務中存在操作不規范，操作風險較為嚴重的現象:一是對賬手續不規范。國庫代理銀行與財政和稅務機關以及集中支付代理銀行每月對賬，存在對賬不及時，對賬單返回時間超過六個工作日，但并未注明原因;對賬資料未簽署對賬意見、對賬人姓名或對賬日期;對賬資料對賬意見簽署錯誤等不規范情況。二是崗位交接不規范。業務操作人員因休假等原因需要崗位交接時，交接手續不規范，存在未在崗位交接簿上登記;印章、重要物品等交接不全或操作系統未作停用處理等情況。甚至還有未做交接，直接用休假人員口令從事系統操作的違規行為發生。三是材料審核把關不嚴。對庫款劃撥、退庫等業務中材料的審核把關不嚴。特別是在退庫業務中，存在材料審核上的疏忽，在材料不全的情況下同樣辦理退庫業務。四是登記簿有名無實。對各種輔助登記簿的建立不是建而未用，就是登記草率，不能切實起到規范操作，行防范風險的作用。

(三)“代”而不“理”，監管職能難以發揮

《辦法》第二十四條規定:商業銀行代理支庫有“監督管理和檢查指導轄區內各分支機構和其他金融機構辦理的鄉(鎮)國庫及國庫經收處的工作，及時解決存在的問題”和“對違反財經制度規定的同級財政存款的開戶和預算資金的支撥，有權拒絕撥付”的基本職責。但在現實中，一方面代理支庫和國庫經收同為商業銀行，是平級地位，沒有行政管理的權威性，代理支庫國庫人員一般也沒有執法檢查證，使得代理支庫的監管檢查陷入難堪局面。再者，跨行檢查往往涉及同業之間的商業機密，存在著同業競爭等敏感問題，因此被查單位可以以各種借口回避和拒絕代理支庫檢查，使代理支庫對國庫經收處的監督、管理、檢查和指導職責難以落到實處。另一方面，對財政和稅務部門，代理商行在行政上更是處于被管理的弱勢地位，而且在業務上，對這兩個部門也有所依賴。受自身利益的驅動，代理銀行在庫款支撥、退庫和業務更正方面無原則地遷就財稅部門，有意無意地放棄國庫監管權限，以求財政、稅務部門將預算外資金存放于本銀行，為本行增加存款額度，導致代理支庫的監管、檢查職責形同虛設。

(四)人員配備不足，業務人員素質有待提高。

《辦法》中第十七條規定“業務量較少的代理行，經上一級人民銀行批準，可設立國庫專柜辦理國庫業務，但至少應配備3名以上人員專職辦理國庫業務”。第二十二條也對國庫從業人員的業務素質提出了要求:“代理行應配備政治素質好、具有高中或中專以上學歷、持有國家頒發的會計從業資格證書的人員，經國庫專業知識培訓合格后，方可正式上崗辦理國庫業務。國庫業務人員應保持相對穩定，人員變動情況應報人民銀行備案?！钡诂F實工作中，一是部分代理支庫的國庫主任(副主任)不清楚其崗位職責。商業銀行支行領導每兩至三年必須輪崗一次，有的剛熟悉了國庫業務又要換崗。加之目前對國庫業務又沒有完善的考核激勵機制，多數代理國庫負責人只追求于業務工作過得去，并沒有認真履行其監督職責。二是從業人員配備嚴重不足。商業銀行為降低人員成本普遍采取綜合柜員制。大部分代理支庫只有1到2名人員專職從事國庫工作，其他均為兼職。人員配備少，一人多崗和“一手清”現象已成為代理支庫普遍客觀存在的事實，再加上代理國庫人員變動大和臨時休假制度，各種崗位不能保持相對穩定，造成核算差錯率居高不下。另外，受人員不足的影響，代理支庫一般沒有設立單獨的國庫業務事后監督崗，其事后監督工作往往由該行的會計事后監督崗兼任。兼崗人員對國庫業務了解不多，對國庫憑證的真實性、資金的來龍去脈難以起到監督作用。國庫業務事后監督崗作為國庫工作的最后一道設防，在多數代理國庫形同虛設，相應影響了國庫業務的發展與提高。三是業務人員素質有待提高。代理國庫人員較少接受專業培訓，對相關的國庫條例規定了解不全面，監管尺度掌握不嚴，使某些監管制度形同虛設，對于國庫風險防范會大打折扣。

二、委托代理理論視角下代理支庫存在問題原因探析

委托代理理論是經濟學中博弈論的一個重要分支，也是契約經濟學研究的重要理論方法之一。該理論認為，如果當事人雙方，一方代表令一方的利益行使某些決策權時，則委托代理關系就隨之產生。其中有信息優勢的一方稱為代理人，另一方稱為委托人。經濟學中的一切由委托代理關系產生的問題都可以從委托人與代理人的目標函數不同和信息不對稱兩個方面中找到本源:由于代理人的目標函數和委托人的目標函數不一致，而且在信息上雙方處于不對稱的地位，委托人對代理人的努力程度難以完全準確地觀察。因此，代理人為了自身利益的最大化就可能采取某些損害委托人利益的行為。從而使得“委托人和代理人之間經常會發生某種利益沖突”。在國庫經理中，《中國人民銀行法》以立法的形式明確人民銀行行使經理國庫的職責。在實際中，人民銀行在某些城區(縣)沒有設立分支機構，便委托該城區的商業銀行代理經營國庫業務。因此人民銀行與國庫代理商行之間的委托代理關系隨即形成，其中人民銀行國庫為委托人，代理商行為代理人。因此目前代理支庫出現各種問題都可以從委托代理人雙方目標函數的差異和信息不對稱兩方面去探究原因。

(一)委托人和代理人目標函數不一致

在委托代理關系中，作為委托人的中國人民銀行是政府的銀行，其職責是經理國庫，是對中國人民政府負責，非盈利性質，其目標是保障國家利益，保證國庫合規運行和資金安全。人民銀行選擇商業銀行代理國庫業務也希望商業銀行能夠按照自己的目標努力工作。但是作為代理人的商業銀行是公司性質的法人機構，自主經營、自負盈虧、自擔風險的獨立核算的經濟實體，以追求利潤最大化為經營目標，并不承擔政府的相關職能。因此實際代理過程中，在追求利潤最大化的目標下，商業銀行會視代理國庫為聯系財政、稅務的橋梁。利用代理支庫優勢攬客戶、增存款，構建社會關系，爭取更多的優質客戶，而將代理國庫的合規操作和有效監管放在次要地位。在國庫資金的監管審核上睜只眼、閉只眼，給國庫資金安全留下風險隱患。甚至為了達到自身的目標損害委托人的利益。所以委托人和代理人目標函數的差異是導致代理支庫“重代理，輕管理”、業務操作不規范、低效運行、代而不理等問題的根源之一。

(二)委托人和代理人信息不對稱

委托人和代理人信息不對稱，代理人具有信息優勢，委托人位于信息劣勢地位。委托人對代理人是否按照自己的目標努力工作不能很好地觀察，從而為代理人為自身利益違規操作，甚至損害委托人利益提供便利。這也是導致委托代理問題的又一重要原因。對代理支庫，雖然人民銀行具有監管權利，但是依然存在信息不對稱的問題。一是由于人民銀行國庫業務工作量大，監管力不從心。隨著我國經濟發展，預算收支規模擴大，國庫業務種類和業務量不斷增加，人民銀行國庫處在現有的人力配置和業務壓力下，對代理支庫的監督和檢查，特別是現場檢查往往力不從心。這就造成人民銀行對代理支庫平時是否合規操作了解并不全面，出現信息不對稱情況，為代理商行違規操作提供了可乘之機，二是監管手段陳舊。目前人民銀行對代理國庫的監管手段仍較多沿襲臨柜審核、定期現場檢查等傳統方法。檢查手段還是停留在傳統的手工操作進行數據采集，監管效率低。特別是在財政集中支付改革，收支分類改革和稅務橫向聯網系統上線運行后，國庫資金的運行模式發生了變化，預算收支與管理要求的信息化程度越來越高。人行國庫處純手工操作的監督模式已無法對商行代理國庫情況進行實時、全面監督，造成信息不對稱。

(三)缺乏激烈機制，代理商行缺乏動力

委托代理理論認為雖然委托人和代理人之間的目標函數不同和信息不對稱是造成代理人不認真履行委托工作的重要原因，但是委托人可以通過相應的激勵機制來彌補，使得代理人冒險違規經營還不如努力工作爭取激勵，進而迫使其按照委托人的意愿努力工作。然而，目前人民銀行在委托商業銀行代理國庫時卻缺乏激勵機制。按照《國家金庫條例實施細則》等條例規定，商業銀行不準動用國庫資金余額，辦理每筆業務的手續費為0.1元(自1985年實施以來從未改變)。依照此規定，商業銀行代理本區縣國庫業務手續費收入在2萬元左右。但開銷給工作人員的工資和復利費用都需要4～5萬，甚至更多。如此計算，人民銀行對商業銀行的手續費不但不能構成激勵，反而使得商業銀行代理國庫是一個虧本的“買賣”。這種無視代理商業銀經濟利益的激勵機制，在某種程度上會挫傷其代理行的工作積極性，助長其鋌而走險，延壓稅款、放松管理、違規操作等行為。

三、政策建議

(一)完善內部管理，明確崗位職責

代理支庫首先必須根據國庫相關規章制度，結合自身業務實際情況建立和健全內控制度和崗位職責。這是保證國庫業務順利有效開展，預防各種風險發生的首要前提條件。其次，在實際操作中必須嚴格按照內控制度和崗位職責執行，做到“有章可循，有章必循”，將內部管理制度落到實處。

(二)加強隊伍建設，提高人員素質

針對各代理支庫普遍存在的國庫從業人員數量不夠，業務素質偏低的現象，建議一是加強國庫隊伍建設。按照《辦法》中的相關規定，結合當地國庫業務量的大小來做好機構設置和人員配備等工作。并且保證國庫從業人員的相對穩定性。將崗位落實到人頭上，做到“以責定崗，以崗定人，各司其職，各負其責”。二是要加強教育培訓，提高國庫隊伍綜合素質。從實際業務操作出發，立足崗位技能、專業知識和思想道德教育，開展多種形式的業務培訓，并實行考核考評制度，考評合格后才能取得上崗資格。努力提高代理國庫隊伍的政治思想水平、業務水平和職業道德水平。

(三)優化監管手段，縮短信息差距

針對人民銀行和代理商行之間的信息不對稱性，建議人民銀行進一步提升和優化監管手段，提高監管效率。一是積極探索國庫監管電子化建設，強化非現場檢查。改進傳統單一的手工監管方式，加強國庫監管科技手段的創新，充分利用國庫核算系統和財稅庫銀橫向聯網系統、財政國庫集中支付系統和非稅收入管理系統等系統電子信息，開發與國庫會計核算系統運行相匹配的非現場監管信息系統，實現對代理支庫業務的動態監測與控制。二是完善考評和懲罰機制，加強現場監督檢查。建立健全對代理支庫的考評機制和處罰機制，同時改變現在人民銀行對代理銀行一年或半年一次的例行現場監督檢查為不定時的抽查。對現場檢查不合格和出現的違規行為的進行嚴厲處罰，甚至吊銷代理資格。

(四)建立激勵機制，提高工作效率

建立合理的激勵機制可以充分調動代理支庫的積極性、主動性和創造性，建議一是人民銀行各中心支行國庫處每年與代理支庫負責人簽訂代理國庫工作目標責任書，將當年代理國庫資金安全、計算機使用與管理、預算收納報解上劃及代理國庫其他工作所要達到的目標等以責任書的形式予以明確。代理行負責人與代理國庫人員簽訂個人工作目標責任書，將代理人員崗位津貼、業績考評等與代理工作質量掛鉤。二是加強與地方財政部門的聯系和溝通，爭取地方財政部門的利息收益，可適當支付給代理國庫的商業銀行，并建立有效的激勵機制，充分調動代理國庫的積極性，以促使其規范代理業務運作，從根本上保證國庫核算的工作質量，切實防范國庫資金風險。