淺析農村土地流轉中存在的問題及對策

王賀

（哈爾濱市國土資源局，哈爾濱150001）

淺析農村土地流轉中存在的問題及對策

王賀

（哈爾濱市國土資源局，哈爾濱150001）

土地流轉與農民利益密切相關，而土地流轉中仍然存在土地承包權責不清；缺乏法律知識；管理機制不健全；行政干預、權力濫用等問題，解決這些問題應從以下幾個方面入手，規范土地流轉法律程序；明晰產權關系；宣傳土地政策；加強對失地農民的就業培訓，這樣，才能使農村土地流轉走上健康、可持續的發展道路。

農村土地流轉；產業化；制度

“國以民為本，民以食為天，食以土為根”。農村土地是農業生產最基本的生產資料，土地流轉則是農村的土地基本制度，土地流轉是指農村土地承包經營權的流轉，是擁有農業用地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。隨著農業及農村經濟的迅猛發展和農村剩余勞動力的轉移，在頻繁的土地流轉過程中不斷地出現新問題，現就農村土地流轉中存在的問題進行初步的分析，并提出相應的解決對策。

一、農村土地流轉中存在的問題

（一）土地承包權責不清

農業生產中施行大機械化作業，使得大批農村剩余勞動力轉移為產業工人，在此過程中農戶轉移了土地的承包權。隨著國家對農業政策上的傾斜，如：減免了部分農業稅，加之對農業補貼的實施以及農產品價格的回升，使農業收益有了顯著提高，隨之而來的是外出務工的農民紛紛返鄉務農。返鄉農戶與現在的經營者之間存在著對土地的爭奪。由于對同一塊土地的承包權責不清，容易引發農戶間的矛盾。

（二）缺乏法律知識

我國《土地承包法》中明確規定了土地流轉的程序，但在農村實踐中，農民大多以口頭協議的形式約定承包權，缺少正規土地流轉過程中的書面形式（土地流轉合同）。不能按著土地流轉的方式、程序操作，導致土地流轉行為不夠規范，得不到法律的保護。一旦產生糾紛，沒有書面憑證很難判定約定的實際情況，容易引發糾紛。

（三）管理機制不健全

在農村由各鄉鎮、村等基層組織管理土地流轉，應按《土地承包法》的規定方式和程序辦理土地流轉業務，但在農村實際操作過程中往往存在村委會將本村的流動土地外包給村集體以外的組織或個人，到期后又不能及時收回的現象；還存在土地承包期限過長，例如：30年、50年。村委會換屆，以各種理由重新發包土地或以各種借口解除現有承包關系，鉆合同的漏洞，此外，還存在承包土地后擅自改變用途，例如，農業用地改魚塘、隨意挖土等現象，使得承包期滿后不能繼續耕種，承包者應恢復土地原狀并給予一定的補償等問題。

（四）行政干預、權力濫用

村委會隨意調整土地產生的糾紛。很多農村土地糾紛產生是因為村級組織和政府職能部門的權力濫用，損害農民利益。就村級組織而言，村干部在土地流轉征地補償等環節發揮著十分重要的作用，也有很大的權力，一旦權力運用不當或違規操作，就會引發糾紛。1.隨意收回農戶承包地，例如，強行收回外出務工農民的承包地，違法收回落戶小城鎮農民的承包地。2.強迫土地承包方流轉土地承包經營權，例如，強制收回農民承包土地重新搞土地流轉，鄉鎮政府或村級組織租賃農戶的承包地再進行發包或轉租。3.違法發包農村土地，例如，沒有經過本村集體經濟組織成員的村民同意，將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人，將預留機動地長期用于對外發包，侵吞土地發包收入等；4.侵占承包方的土地收益，例如，調整時隨意提高承包金，截留扣繳承包方土地流轉收益，截留挪用征地補償費用等。他們完全忽視了農民的利益，引起村民的極大不滿，導致了糾紛的產生。

二、農村土地使用權流轉問題解決對策分析

（一）規范土地流轉法律程序

在農村土地使用權流轉的過程中，要遵循依法自愿有償的原則，按程序、按流程操作，且不可強行推進或加快，更不能急躁冒進、一哄而上，但是又要采取得力措施，創造條件，扎實推進。基層政府要認真把握土地承包政策并嚴格履行，向廣大農戶提供規范的與土地流轉相關的法律和政策信息服務。并調查與分析土地流轉現狀，針對各地不同的情況，公平、合理的制定，并及時解決土地流轉中存在的問題，規范土地使用權的流轉行為，減少土地流轉過程中的糾紛和沖突。這就需要在土地承包使用權流轉的過程中，引導農戶堅持平等互利、協商一致的原則，簽訂統一文本格式的書面流轉合同，明確流轉土地的面積權屬、流轉的期限和起止日期、流轉土地的用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、調價原則及方式、流轉合同續簽約定、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任等內容。

（二）明晰產權關系

農村土地流轉實質上是對農村土地經營使用權這一特殊物品的有價轉讓，因此，明晰的產權關系和產權各項權能主體權利義務范圍的明確界定是實現農村土地流轉的必要前提。明晰產權利益關系，首先，村集體嚴格執行土地承包證書的補發、換發工作，規范填寫農村土地承包經營權證書，將農戶基本農田的地塊、數量反映在證書上，以明確土地的產權關系；其次，在明晰產權的基礎上，農戶之間應該通過協調來行使土地的經營權。如果土地的承包權仍劃歸以前的農戶，則現在的經營者可給予承包人一定的經濟補償，作為租賃其土地的費用，以縮小承包農戶在家務農與外出務工的差額，減少雙方損失。

流轉土地實施過程中，各級政府部門應統一管理，實施登記造冊，建立合同與檔案的統一管理，以便對土地流轉雙方糾紛進行有效的處理，保障流轉雙方的權益，促進耕地的可持續發展，促進規模、科學的產業化農業生產，提高土地效益，從而達到流轉雙方互利共贏的目的。

（三）宣傳土地政策

嚴格遵循“依法、自愿、有償、有序”的原則進行農村土地流轉。政府有關部門要不斷學習土地流轉政策，充分利用電視、廣播、網絡和宣傳欄等，并結合一定的文藝形式，宣傳黨的土地使用權流轉政策，消除農民對土地使用權流轉疑慮，積極參與、主動配合土地流轉。在進行土地流轉的過程中，各級政府要尊重農民土地流轉主體地位，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

推進農村土地流轉和發展規模經營要按照法律法規進行，嚴格保護耕地和基本農田。流轉應堅持等價有償，確保農民和業主雙方的利益和生產活動的穩定。改變傳統的農村經營方式，整合耕地資源，流轉給現代農業經營者，從而有效配置土地資源、通過一定的規模經營提高土地效益，并讓流轉土地使用權的農民獲得應有的收益。農民是土地流轉的利益主體，必須按照農民自愿、因勢利導的原則，在做通農民群眾工作的基礎上依法、公開、透明、公正地推進土地流轉。尤其要通過普法宣傳和典型示范引導，讓農民看到土地流轉的好處，消除誤解和疑慮，提高發展意識，實現觀念更新，打牢思想基礎。要遵循市場經濟規律，科學合理確定土地流轉價格，既要確保農戶在土地流轉后實現比耕種土地有更為可觀的經濟效益，又要保證業主能接受，使雙方都滿意。同時要廣泛宣傳土地使用權流轉政策，提高農民的思想認識，遏制耕地拋荒，加強耕地的利用、保護，充分發揮耕地的生產潛力，是確保糧食安全、農業增效、農民增收的重要工作，以實際行動加入到土地使用權流轉的行動中來。

（四）加強對失地農民的就業培訓

加強對失地農民的就業培訓，增強其再就業能力。根據失地農民的年齡、性別、技術專長等特征進行就業技能培訓，使農民離開土地后有一技之長，從事非農工作，在社會中找到自己適合的角色，也可以組織農民進行養殖技術的學習和種植技術培訓，提高農業生產的附加值，進一步深加工農產品，并給予一定的技術指導和資金支持，增強農民在農業生產中的技術含量，提高種養殖水平，向深加工、產業化發展。政府和各級組織還可以提供相應的就業安置崗位，在進行必要的崗前培訓后與就業單位簽訂勞動合同，解決部分農民工就業問題，這樣可起到提高農民難與企業用工難的問題，促進社會團結穩定協調發展。

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［責任編輯：王 旸］

C912.82

A

1005-913X（2015）04-0045-02

2015-03-22

王 賀（1978-），女，哈爾濱人，工程師，研究方向：土地管理。