論我國公民知情權保障的障礙及改進

劉 婧

（華東理工大學，上海 200237）

一、知情權的概念界定

皮純協教授認為知情權有廣義與狹義之分。廣義的知情權指是公民、法人或其他組織依照法律的規(guī)定享有的，向相對方獲取各類信息的權利和自由。包括民主權利、政治權利、人身權、財產權等與具體權利密切相關的基本權利。狹義的知情權僅指行政相對人向國家機關獲取信息、情報的權利，這里行政相對人包括該國公民、法人、其他組織，以及在該國長期從事生產和消費的人或法人。要實現行政相對人的狹義知情權，有對行政機關的義務要求，包括行政機關主動公開信息和經行政相對人要求后公開信息。

翁國民教授認為知情權主體有三個，既包括自然人（包括本國公民以及非本國公民但在該國長期從事生產和消費的自然人），也包括法人（包括本國法人以及非本國但在該國長期從事生產和消費的法人），還包括其他組織。同時，知情權的內容可以分為三類：知政權、社會知情權和個人信息知情權。

胡曉軍教授對知情權的定義是從公私法兩個角度來界定的。公法角度來看，知情權是公民獲取政府資料和政府行為相關信息的行為，從而對政府行政行為形成一定程度的制約，進而維護自己的合法權益。但他在文章中對私法角度如何界定未提及。

筆者認為可以與皮純協教授廣義和狹義角度的界定相呼應。

二、知情權在我國實踐中面臨的主要問題

（一）《政府信息公開條例》與上位法沖突

依照《保守國家秘密法》和《檔案法》規(guī)定，信息申請人必須在規(guī)定范圍內才有接觸相關信息的可能性，法定范圍外的第三人是沒有權利知悉的?！墩畔⒐_條例》屬于行政法規(guī)，根據下位法與上位法沖突，則下位法無效的法律沖突的解決原則，當《政府信息公開條例》與處于其上位法的《保守國家秘密法》和《檔案法》等國家法律規(guī)定的信息公開范圍相沖突時，其規(guī)定當屬無效。當相對人依據《政府信息公開條例》向國家機關提出獲取某些信息的要求時，國家機關也可據《保守國家秘密法》或《檔案法》給予回絕。在當前的這種情況下，公民知情權的保障就是讓位于國家秘密保護利益的。如果不對這種上下位法沖突的情況進行調整，知情權的保護就成為空談。

（二）知情權實現的主體障礙

在實踐中，相對人在向行政機關申請公開相關信息時，常常被以不符合申請政府信息公開的資格而被回絕，或被行政機關以自己不是信息公開主體為由拒絕申請。

按照《政府信息公開條例》第13條規(guī)定，行政相對人可以根據自己的需要，包括生產需要、生活需要以及科學研究等特殊需要，向政府申請相關信息獲取。這里的“特殊需要”，屬于不確定的法律概念，但是這條規(guī)定也已明確了生產的需要、生活的需要和科學研究需要均屬于可以向政府獲取信息的特殊需要。政府信息公開以公開為原則，不公開為例外?！墩畔⒐_條例》第13條也遵循這一原則，其規(guī)定生產的需要、生活的需要和科學研究的需要，這本身就意味著立法者對政府信息公開持開放態(tài)度，而不是予以限制。

此外，大多數國家的知情權立法對請求不設限制。1996年的美國《信息自由法案》對政府信息公開對象的規(guī)定是與申請信息直接相關的個人，而1996年已將對象從直接相關擴展到了任何人。日本《信息公開法》中將政府信息公開對象規(guī)定為“任何人”。

但鑒于中國國情，當下政府還很難做到將信息公開對象擴大到每一個人。政府信息申請人如果向行政機關申請獲取與自己沒有必然聯系的信息的情況，很難得到法院支持。此外，主體障礙也表現在行政機關不承認自己是信息公開主體或者以信息非己所采集制作為由，拒絕公開，這也是公民知情權實現的一個障礙。

《政府信息公開條例》第17條對信息公開機關作出了規(guī)定，即對于申請人申請公開的政府相關信息，如果是由行政機關自己采集制作，那當然由該采制行政機關公開；如果被申請機關不是負責制作，而是從其他途徑收集的政府信息，則由該保存機關負責公開。據此，行政機關常常會認為對于自己獲取的由其他機關制作的信息無公開的義務。這是對上述條款的片面理解。只要申請人合法申請，無論是被申請機關自己采制的信息，還是被申請機關所保存的通過合法渠道獲取的其他政府信息，被申請機關都有義務公開。

（三）知情權與隱私權的沖突

1.公權力范疇內的知情權與隱私權保護要求的矛盾

公權力范疇內知情權與隱私權保護的沖突是指公民對政府機關以及機關工作人員的知情權與政府工作人員隱私權保護之間的矛盾。公民要正確地行使民主參與權，在其行使選舉權時做出恰當的決定，就必須以其對政府和政府工作人員的了解為基礎。因此公民對政府的知情權是民主參與權的基礎。鑒于公民的知情權以及由此而來的民主參與權，普通公民有權對國家機關行為進行監(jiān)督，也有權對國家機關工作人員的種種資料，如出身、家庭財產狀況、學歷甚至包括婚姻狀況等進行了解。但是政府機關工作人員也往往不希望自己的個人信息泄漏，尤其是不希望影響自己聲望與前途的不良信息泄漏。在此時，他們也希望自己的私生活是向普通公民一樣被保護的。這時在他們身上就出現了公民知情權與政府工作人員隱私權之間的沖突。

筆者認為，這一矛盾的處理應以社會公共利益為先。恩格斯指出，當個人隱私與政治生活發(fā)生聯系時，便不再受隱私權保護了，因為它與公共利益發(fā)生了牽扯。公民對政府機關工作人員的知情權大多屬于對公的權利，而政府機關工作人員手握公共權力，如果不對其個人隱私進行監(jiān)督，以隱私權保護為名，任由公權力在黑暗中運行，自然是于公共利益的保護無益的。因此，與普通公民相比，國家公務人員的部分私事便不再受隱私權保護，而是讓位于公共利益優(yōu)先原則，可以對其進行新聞報道和輿論監(jiān)督。公權力領域對政府工作人員隱私權的限制是讓政府透明化和把權力關在籠子里運行的重要保障。

2.私權利范疇內的知情權與隱私權保護要求的矛盾

公民擁有社會知情權，這使得公民有權去獲取社會新聞，了解公眾人物相關信息，以滿足其精神生活需要。但是影視、體育明星等社會公眾人物與國家公務人員不同。國家公務人員手握公權力，因此其個人隱私權也應合法地受到限制，以實現對公權力地限制和對社會公共利益的保障。影視、體育明星等雖也是社會公眾人物，但他們是私權利領域的社會公眾人物。在現實生活中，新聞報道、互聯網輿論甚至“粉絲”們對明星私生活的窺探和傳播，一直干擾著他們的正常生活。

筆者認為，公民知情權和社會公眾人物隱私權沖突，既然是屬于私權利范疇內的，則沒有一種隱私權是處在應被優(yōu)先保護的地位的。因此在這種情況下，應在充分平衡利益后，適當限制社會公眾人物的隱私權。因為影視、體育明星等社會公眾人物往往依靠新聞媒體的報道才能被公眾知曉，對此十分具有依賴性。社會公眾人物依靠新聞曝光程度和在民眾中的知名度獲利。在這種情況下再談享有普通公眾的隱私權保護就不符合利益平衡原則了?？梢哉f，犧牲一定程度的隱私權是社會公眾人物生存所必須付出的代價。

三、公民知情權保障之完善

（一）政府信息公開法律體系需要完善

首先，《保守國家秘密法》和《檔案法》需要根據現實情況進行修訂?！墩畔⒐_條例》是《保守國家秘密法》和《檔案法》的下位法，而《保守國家秘密法》和《檔案法》的制定是為了保守國家秘密，面對申請人的政府信息公開申請，政府機關工作人員只要以《政府信息公開條例》中規(guī)定與《保守國家秘密法》和《檔案法》相沖突即可予以回絕。《保守國家秘密法》已于2010年4月29日修訂通過，但仍須根據現實情況在有必要時進行調整。另外，也要制定與《保守國家秘密法》和《檔案法》處于同一位階的政府信息公開法律。

（二）加快構建統一的信息公開協調機制

為改變各部門在信息發(fā)布方面隨意性強、各自為政的現實情況，有必要在同級行政機關之外，單獨設立一個統一的政府信息查詢與發(fā)布的權威機構，對同級行政機關信息發(fā)布情況進行督查，也有權監(jiān)督下級行政機關信息發(fā)布情況。同時，在民眾對政府信息發(fā)布或查詢方面有異議時，這個權威機構可在行政復議機關之前受理投訴，對糾紛進行協調。同級和下級行政機關應就信息查詢和匯報事項對此機構進行匯報，此機構可對其余行政部門進行考核。這種獨立機構不僅能夠使得行政機關信息發(fā)布更加規(guī)范有序，也能夠減輕復議機關負擔。

（三）開辟信息公開的廣闊渠道，加強群眾——政府互動平臺建設

行政機關信息的發(fā)布勢必要結合當下的先進科學技術，利用網絡，加快傳遞速度和覆蓋面。目前很多政府的門戶網站只是讓群眾進行信息瀏覽和檢索，卻沒有形成“面對面”的互動關系，使得民意反饋很難實現。群眾——政府互動平臺不僅僅是一個網站，更應是滲透到群眾生活各方面的互動式平臺，比如微信公眾號的建設。通過給客戶傳遞一些有趣味性的政府政策和相關信息，讓群眾有興趣去互動，去關注政府信息的發(fā)布。這樣多元的交互，使得群眾和行政機關的距離被大大縮減，有利于公眾知情權的保障。

[1]郭道暉.知情權與信息公開制度[J].江海學刊，2003(1).

[2]翁國民，汪成紅.論隱私權與知情權的沖突[J].浙江大學學報：人文社會科學版，2002，32(2).

[3]胡曉軍.知情權實現的障礙及其因應機制——基于政府信息公開實踐的研究[J].社會科學家，2012(2).

[4]皮純協，劉 杰.知情權與情報公開制度[J].山西大學學報：哲學社會科學版，2000，23(3).