論少數人權利的國際保護及其在中國的實踐

潘楚婧

（武漢大學法學院，武漢430000）

論少數人權利的國際保護及其在中國的實踐

潘楚婧

（武漢大學法學院，武漢430000）

對少數人的權利進行保護，有利于國際社會的穩定與和平。雖然，目前國際上還沒有一個被普遍接受的統一的關于少數人的定義，但是國際社會根據共同認可的少數人的主客觀特征，日益重視并切實保護少數人的權利。在中國的法律中，雖然不存在“少數人”這一概念，但是中國的《憲法》和《民族區域自治法》等法律確立了對少數民族的保護制度，這些制度與國際上保護少數人所遵循的平等原則和不歧視原則、以及給予其特殊保護原則是相一致的。

國際法；少數人；特殊保護

幾乎所有國家在其國界內均有一個或多個少數群體，他們大多在族裔、語言或宗教上有著自身特征。由于可能缺乏國籍、適當的居住條件、土地和財產以及其他一些權利，少數人經常成為全世界武裝沖突和國內斗爭的受害者，民族、種族、宗教和語言上的少數人也經常受到多種歧視。否認少數人的權利可能是導致種族沖突升級的最為重要的因素，而種族之間的激烈沖突給國家領土完整與穩定造成十分嚴重的威脅。因此，對少數人權利的保護狀況，直接關系到地區穩定和國際和平。

一、少數人的內涵

迄今為止，仍沒有一個能夠涵蓋世界上所有需要特別保護的少數人的定義。其主要原因在于：一是在某些國家，一些少數人聚居在國內界限明確的區域中，而另一些少數人群體則與其他群體的人雜居；二是關于少數人群體的共同的民族、宗教及文化遺產的記憶與認識，有些少數人群體代代相傳或具有明確的歷史記錄，而另一些少數人群體的記憶和認識則是支離破碎的；三是有些少數人群體享有或曾經享有高度的自治，而另一些少數人群則沒有任何的自治或自我管理的歷史；四是聯合國及其有關機構在相當長的時間里對于少數人問題重視不夠；五是世界各國觀念、歷史、文化、傳統的差異。

國聯時期，在國際常設法院對有關雙邊條約作的法律解釋中，就已經涉及到了對“少數人”的定義。1919年保加利亞和希臘締結的條約涉及對少數人社群的保護，此后，兩國就希臘的保加利亞社群的外遷發生爭執。1930年，國際常設法院在其咨詢意見中認為：條約規定的少數人社群是指生活在一個國家或地方的人群，該社群具有自己的種族、宗教、語言和傳統，依據這種種族、宗教、語言和傳統的認同，該社群成員之間彼此團結，互相幫助，并主張保護他們的傳統和宗教，確保依照他們種族或民族的傳統和精神撫養和教育他們的子女。[周勇著：《少數人權利的法理：民族、宗教和語言上的少數人群體及其成員權利的國際司法保護》，社會科學文獻出版社2002年版，第3頁]聯合國防止歧視和保護少數小組委員會特別報告員弗蘭西斯科·卡普陶蒂（Francesco Capotorti）在其于1977年完成的題為《關于隸屬于種族、宗教和語言上的少數群體的人的權利的研究》(The Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic．Religious and Linguistic Minorities)的報告中指出，考慮到《公約》第27條規定的適用，對于“少數人”應該這樣定義：“少數人”一詞可以是指這樣一個群體，其在數量上與一個國家的其他人口相比處于劣勢，處于非支配地位，其成員，作為該國國民，具有種族、宗教或語言上的一些特征，并以此區別于其他人口，并表現出(即使是含蓄地)保有其文化、傳統、宗教或語言的團結意識。[…the term‘minority’may be taken to refer to:A group numerically inferior to the rest of the State——possess ethnic,religious or linguistic characteristics differing from those of the rest of the population and show,if only implicitly,a sense of solidarity,directed towards preserving their culture,traditions,religion or language.]1991年3月4日歐洲委員會在斯特拉斯堡為《歐洲保障少數人權利公約》而準備的建議案中，把少數人的定義表述為：在數量上居于少數，在人種、宗教或語言方面具有不同于其他人的特征，含有維護他們文化、傳統、宗教或語言傾向的國民。[李忠：《論少數人權利——兼評<公民權利和政治權利國際公約>第27條》，載自《法律科學》1999年第5期]少數人人權問題研究專家、英國學者杰伊·西格勒試圖用最簡潔的形式將少數人描述為，少數人是數量上具有一定規模，在膚色、宗教、語言、種族、文化和文化生活中長期居于從屬地位，國家應當給予積極援助的群體。[李忠：《論少數人權利——兼評<公民權利和政治權利國際公約>第27條》，載自《法律科學》1999年第5期]

通過上述國際組織以及法學家對少數人的定義不難發現，雖然達成一個被普遍接受的定義是困難的，但是以下要素是作為少數人所必需具備的。

客觀要素方面，第一，在民族或種族（族裔）的、宗教的或語言上，少數人具有與其居住國其他人群不同的群體特征；第二，相對于某一國的全體人員而言，該國國內的某一特定的少數人群體人口居于少數；第三，在政治、經濟、文化或社會生活及其他重要方面少數人出于非支配地位；第四，某一少數人群體在一國內居住夠一定期限。

主觀要素方面，第一，作為特定群體的少數人，具有其群體歸屬感，即其承認自己具有所屬少數群體的共有特征，并希望作為其成員一致存在；第二，作為特定群體的少數人，具有保持其群體特征、不希望被其他群體同化的意愿。

二、國際法上對少數人權利的保護原則

（一）平等原則和不歧視原則

少數人應和其他所有的個人和民族一樣，平等地享有國際人權文件中規定的所有人權和基本自由且不受歧視。《世界人權宣言》的內容中包括了這些權利，在《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》等國際公約中對其進行了規定。

《世界人權宣言》第2條規定：“人人有資格享受本宣言所載的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別?！薄豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第26條規定：“所有的人在法律前平等，并有權受法律的平等保護，無所歧視。在這方面，法律應禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產，出生或其他身份等任何理由的歧視?！?/p>

（二）特殊保護原則

由于種種原因，少數人群體大都處于不發達的狀態。為了使其獲得公平發展的機會，就需要對其進行特殊的保護和幫助。但是這種特殊保護，并不是賦予少數人特權，其目的在于，既能讓少數人保持他們的特征和傳統，也不妨礙其他人享有其本應享有的基本人權和自由。此外，人權事務委員會也強調：“這些特殊權利必須以合理的和客觀的標準為基礎”。并且“此種措施必須在處理不同少數群體之間關系和處理少數群體成員與人口其余部分之間關系上尊重《公民權利和政治權利國際公約》第2條第1款和第26條的規定?！盵1994年《人權事務委員會一般性意見》第23號第6（2）段]《消除一切形式種族歧視公約》第1條第4款的規定說明了特殊保護措施適用的界線：“此等措施的后果須不致在不同種族團體間保持個別行使的權利，且此等措施不得于所定目的達成后繼續施行?！?/p>

三、少數人權利的保護在中國的實踐

（一）國際法上的少數人包括中國的少數民族

中國法律所保護的少數民族是《公民政治權利與文化權利國際公約》第27條所指的少數人。[《公民政治權利與文化權利國際公約》第27條：“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利?！盷因為經過中國中央政府確認的除漢族以外的55個民族，他們在人口數量上少于漢族人口，在種族特征、宗教信仰、語言文字上大多也與漢族有較大的區別，同時少數民族人民在心理上也有其群體歸屬感。此外，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區域自治法》中對少數民族保護的規定與《公民權利和政治權利國際公約》第27條的規定也是一致的。

（二）中國對少數民族權利保護的基本制度

1.民族平等原則

在中國，民族平等是指不論人口、居住地域、經濟發展水平、語言文字和宗教信仰、風俗習慣的差別，各民族人民的社會地位、享受的基本權利和義務都是平等的。這種平等不僅體現在政治、法律上，也體現在經濟、文化、社會生活等各個領域。同時，各民族平等原則也在憲法和法律中得以確定。如《中華人民共和國憲法》第4條規定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法權利和權益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為?！?/p>

2.對少數民族的特殊保護

在制度方面，堅持和完善民族區域自治制度。中國的民族區域自治制度是在國家的統一領導下，在各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權的制度。它是中國的一項基本民族政策和一項基本政治制度。實行民族區域自治，是把國家統一和保障少數民族管理本民族自己的事務的權利結合起來，是把國家的方針政策和少數民族地區的具體情況結合起來，國家機關在具體考慮各民族地區的具體情況和需要之后，方制定相應的政策計劃，在不違背憲法和法律的情況下，有權采取特殊政策和靈活措施。

在社會經濟方面，中國重視少數民族地區經濟社會的發展。少數民族地區的發展是中國發展建設的重要組成部分。十一屆三中全會以后，中國在少數民族地區實行改革開放政策，在少數民族地區的農村同樣推行家庭聯產承包責任制，發展于少數民族地區情況相適應的鄉鎮企業等，同時通過在資金、技術、人才等方面實行優惠政策，以支持少數民族地區的發展。

在文化方面，保護和發展少數民族風俗文化。在長期的歷史發展過程中，中國的少數民族大都形成了獨具本民族特色的風俗文化。這些風俗文化在服飾、飲食、居住、婚姻、禮儀、葬禮等方面差異較大，但中國政府尊重這些風俗文化，并在社會生活的各個方面對其加以保護。同時，中國政府還大力保護和發展少數民族的文化藝術，如：對少數民族的文化遺產進行搜集、整理、翻譯；保護和維護少數民族的珍貴文物；組建少數民族藝術團，修建少數民族藝術館等。

在人才培養方面，加強少數民族干部隊伍建設和人才培養。在中國這樣一個存在多個民族的國家，民族問題關系著國家存續和發展。而解決好民族問題、處理好民族關系的關鍵，必須依靠相當數量的高素質的少數民族干部和人才。少數民族干部和人才在管理本民族地區事務和處理本民族問題時，具有其與生俱來的優越性，他們熟悉本民族的風俗傳統、語言文化，同時大多生活在少數民族地區，具有較好的群眾基礎，更容易得到少數民族地區人民的認同。因此，中國一直把加強對少數民族干部和社會主義現代化建設事業所需要的各種人才的培養，作為解決民族問題、做好民族工作、促進民族繁榮的關鍵來把握。

保護少數人是人類社會長久以來面對的難題，作為強者的多數人和國家政權如何對待異于主流文化的少數人，而少數人如何在保持自身特性的前提下有效參與外部社會生活是一個值得深入思考的問題。

[1]吳雙全.少數人權利的國際保護：以《公民權利和政治權利國際公約》第27條為視角[M].北京：中國社會科學出版社，2010.

[2]周 勇，著.少數人的法理：民族、宗教和語言上的少數人群體及其成員的國際司法保護[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[3] 李 林，李西霞[瑞士]麗狄婭·R·芭斯塔·弗萊納主編.少數人的權利[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

[4] http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_ 697520.htm.

［責任編輯：龐 林］

D922.15

A

1005-913X（2015）03-0024-02

2015-02-10

潘楚婧(1989-)，女，湖北丹江口人，碩士研究生，研究方向：法學。