從公立醫院視角談夯實財政預算基礎管理

○劉燕汝

（西安交通大學醫學院第一附屬醫院 陜西 西安 710061）

部門預算和部門決算是所有國有企業及行政事業單位每年必須編制的兩大報表。部門預算是部門依據國家有關政策規定及行使職能的需要，按照政府指示和財政部門要求，由基層預算單位編報，逐級上報、審核匯總、經財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。部門決算是指行政事業單位按照相關編審要求向財政部門報送的，用以反映本部門、單位財務收支狀況和資金管理狀況的總結性文件。部門決算是國家預算體系運行結果的年終反饋，是財政部門、上級主管部門和國家宏觀經濟管理部門制定政策、管理與監督預算執行過程、編制下年度政府預算及進行宏觀經濟調控的重要信息依據。一直以來，為提高財政資金使用效率，財政資金的績效考評越來越受到重視，收支預算完成率成為財政資金績效考評中的重要指標之一，但要準確獲取預算單位的收支預算完成率，必然要對部門預算和部門決算編制口徑的一致性提出更高的要求?，F從公立醫院視角對部門預算和部門決算的相互銜接及財政預算資金的管理現狀做簡單剖析。

一、部門決算和部門預算的銜接口徑有待進一步完善

1、部門決算和部門預算在資本化項目支出的匯總口徑上存在差異

分別于2013年和2014年1月1日實行的新《事業單位會計制度》和《醫院會計制度》中，在收入計量和固定資產后續計量等方面適度引入權責發生制，同時將核算中的支出科目參照政府收支分類中的經濟分類設置明細，在一定程度上消除了部門預算、核算、決算相脫節的現象，但在對部門預算報表和決算報表設置和數據匯總上還存在銜接不夠充分的情況，主要體現在對需要資本化的項目支出匯總口徑上。

在部門決算報表中，財決05—2表“項目支出決算明細表”主要填報“單位本年度項目支出的明細情況，根據單位項目支出明細賬發生數，按支出功能分類科目分“類”、“款”、“項”填列，”，填列“基本建設支出”和“其他資本性支出”時，對于公立醫院中僅享有部分財政撥款的項目支出，只填列資金來源為財政撥款且核算采用收付實現制的資本性支出，而同一項目中，自籌安排的資金并不在此反映，自籌資金根據資本性支出的管理要求計入在建工程，在竣工決算投入使用后分期計入折舊成本。所以，在決算報表中，支出總數等于基本支出加按照收付實現制核算的財政撥款項目支出。

在編制部門預算報表時，部門預算系統的錄入1—4表的“項目支出預算錄入表”，報表設置的公式為：項目支出中資本性支出總數等于財政項目安排資金（或科教資金）額加自籌資金支出額。支出總數仍等于基本支出加項目支出之和，但此項目支出填報即含按照收付實現制核算的財政資金，又含按照權責發生制核算的自籌資金。

這樣一來，這種差異會造成單位在編制預算時，為了既要滿足預算報表設置的平衡關系，又要滿足與部門決算口徑的一致性，單位勢必在基本支出中調減數字，以達到預算總數的平衡，這種差異調整，也勢必造成單位來年的決算支出數和預算支出數中基本支出和項目支出差異的存在，預決算口徑不具備可比性，收支預算完成率考評指標不具備科學性。因此，在進行管理的過程中，要充分的注意到收支平衡的重要性，并在進行醫院財務控制的過程中，進行合理的財政方式控制，保證各方面的有效進行，進而完善醫院的財務管理情況，保證預算編制的設置可以符合醫院的財政狀況管理的實際要求，保證醫院各方面的均衡發展。

2、預算報表設置匯總支出口徑應考慮和決算報表銜接一致

在預算報表的項目支出預算表中，為了完整顯示一個項目的資金結構，采用的是收付實現制，將所有資金來源的支出作為本期項目支出總預算。在以采用收付實現制為主的事業單位預決算口徑可能是一致的，但在采用以權責發生為主，以收付實現制為輔的公立醫院，部門預算和部門決算口徑就會存在較大差異。為了保證所有事業單位部門預算和部門決算口徑的一致性，建議總預算在匯總基本支出加項目支出的總支出時，對于資本性項目支出數只匯總財政資金安排的項目支出預算數，自籌部分的資金支出作為資本性支出按照折舊費分期記入支出，這樣匯總，預算和決算報表口徑將會完全一致?；蛘咴诓块T預算報表中，科學地增加設置現金流量表預算，以便完整反映單位的資金流情況，使得預算報表既能按照收付實現制反映，又能按照權責發生制反映，逐步提高部門預算的適用性。

二、部門決算財政資金余額和國庫資金余額的對賬機制應進一步加強

在每年的部門決算過程中，特別強調加強財政撥款結轉和結余資金的管理，但部門決算報表的財政撥款結轉和結余資金一般是指會計賬面結余數，是按照權責發生制計算的結余，而國庫資金的實際余額是按照收付實現制結存的，和決算報表賬面結余一定會存在差異。在實際操作過程中，有些事業單位在年終會將未使用完的結存在零余額賬戶上的結轉資金轉回到自有資金賬戶，從而造成單位的財政撥款項目賬面結轉資金很大，而國庫余額很少的情況，這種情況屬于違規使用財政資金的范疇，但不經審計，財政部門很難將此種情況和預付款的情況區分清楚。另外，在每年度財政部門對部門決算進行匯審時，也只關注決算年度財政資金預算收入數是否和國庫預算數核對一致，而對財政資金預算支出數、結轉和結余數是否和國庫支出數、國庫結存數調節一致不甚關注，這樣容易造成財政資金的使用風險增加。所以，應加強財政資金賬面結存數和國庫資金實際結存數的核對賬機制，必要時，主管部門在年終決算時可要求預算單位編制國庫資金余額調節表，對財政資金賬面的基本支出結余、項目支出結余與國庫資金余額分別進行核對，對財政資金賬面已收、國庫資金未收；財政資金賬面未收、國庫資金已收；財政資金賬面已支、國庫資金未支；財政資金賬面未支、國庫資金賬面已支四種情況分別核對、澄清、說明，并對未達賬項進行調整，提高部門對財政資金的精細化管理，防范財政財務風險，確保財政資金的安全和有效使用。

三、通過部門決算和部門預算尋找部門管理行業經濟的抓手仍然任重道遠

1、財政部門對預算考評不應只限于財政資金

為提高政府財政預算管理工作，我國從1993年開始把科技資金績效評價引入科技宏觀管理環節之中，現階段，財政項目支出從申報開始到項目結束，績效概念貫穿始終，財政績效評價機制已經逐步建立并不斷完善，但僅限于對財政項目資金的考評。以衛生部門為例，公立醫院屬于政府投資主辦，政府對公立醫院的原始投資等同于企業的“實收資本”或“注冊資本”，公立醫院現階段的自有資金絕大多數仍然是國有資本保值增值所形成的，是醫療服務的可持續發展的前提條件。針對這樣的情況，在進行管理的過程中要充分的考慮到滿足這些方面的要求，從可持續發展的角度進行考慮，促進公立醫院財政預算管理的全面發展，為了做到這一方面的要求，所以，財政部門應加強對事業單位所有資金的預算考評，引導部門通過建立全口徑的預算考評機制，實現國有資本的效率和效益雙贏。

2、全面預算管理的作用仍未在事業單位的預決算中得到體現

全面預算管理是一種管理工具，在企業中，實施全面預算管理被當做其提高效率和謀求發展的重要途徑。事業單位指的是國家以社會公益為目的，以國有資產為基礎建立的教育、科技、衛生和文化等組織。在事業單位的經濟管理過程中，它雖然強調是以社會公益為目的，但不能因為它的“公益性”而弱化“效率”的概念，強調“效率”絕不是否定其“公益性”。所以，隨著我國市場化體系的不斷加快，有財政預算的事業單位編制部門預算不能僅滿足于預算報表的數字平衡，而應將全面預算管理的概念貫穿于單位經濟管理的全過程，以公益性為最高目標，以全面預算管理機制為抓手，以定量考評和定性考評為核心，真正做到對單位經濟活動全方位、全員、全過程的預算控制，與此同時，在進行管理的過程中，還要考慮到各方面的實際要求，促進企業實力的全面發展，保證醫院可以滿足各方向的發展要求，促進醫院的全方位發展。最終在部門決算中體現以提高“效率”和“效益”，回報其“公益性”。

3、政府會計改革勢在必行

近些年來，政府通過改革預算編制方法、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度等措施，公共財政改革已經取得預期的效果，財政部門對財政資金管理進一步加強。但現階段，我國財政總預算會計實質上只是財政收支會計，核算內容主要是以收付實現制為基礎的財政收支活動，沒有覆蓋資產、負債、凈資產、收入和支出的全部會計要素。部門預算反映的僅僅是當年預算收支的現金流量情況，所以，隨著政府職能、所控制資源和承擔責任以及收支規模的逐步擴大，公共管理業務日趨復雜，政府在保護公共資產的安全完整、防范財政財務風險、提高公共資源的使用效率和效果、推動財政可持續發展等方面的財務受托責任不斷增強，從傳統的收付實現制會計轉向權責發生制會計已經成為政府會計改革的基本趨勢，提高部門預、決算的經濟管理職能也是眾望所歸。

四、綜述

預算績效管理是財政科學化、精細化管理的重要內容，而夯實預算基礎管理是實施預算績效管理的前提。部門預算、部門決算和國庫資金是國家進行宏觀經濟管理的重要手段之一，是預算基礎管理的重要內容。所以，基礎夯實了，財政預算績效管理可以挖掘、需要挖掘的內容才會更落地、更適用。

[1] 部門決算管理制度[S].財庫〔2013〕209號，2013.

[2]王雍軍：新預算法：善治視角的評述[J].中國財政，2014（18）.