論事業系統單位的內部控制

○劉世軍

（福建省莆田市水利局水利管理站 福建 莆田 351100）

內部控制是現代事業單位內部管理制度的重要組成部分，近幾年，我國經濟體制改革不斷深入的同時，事業單位體制改革也在不斷推進，使得事業單位的內、外部運營環境均發生了很大變化，然而，就目前情況來看，大部分事業單位對內部控制的重視度仍然不夠，尚未形成統一的內部控制體系，導致事業單位的經營管理無法向更高的層次發展，因此，構建一套適合各自特點的、完善的事業單位內部控制已經迫在眉睫。

一、事業單位內部控制基礎原理

1、事業單位內部控制的含義、目標和要素

作為政府部門管理制度的組成部分，事業單位內部控制是與會計系統、財務系統和管理系統融為一體的組織結構、程序、政策和措施等的總稱，是事業單位對本單位經濟活動進行管理的一種重要手段。

總體上講，內部控制目標與單位的總體目標相一致，主要包括五個方面：一是合理保證單位經濟活動合法合規；二是合理保證單位資產安全和使用有效；三是合理保證單位財務信息真實完整；四是有效防范舞弊和預防腐敗；五是提高公共服務的效率和效果。事業單位內部控制包括內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息與溝通及內部控制監督等五個要素。

2、事業單位內部控制的原則和制度規范

事業單位內部控制應遵循全面性、重要性、制衡性、適應性等四大原則。我國對內部控制制度規范的建設起步較晚。2001年，財政部頒布《內部會計控制規范——基本規范（試行）》和《內部會計控制規范——貨幣資金（試行）》；2007年3月，企業內部控制標準委員會公布《企業內部控制規范基本規范》；2008年5月，五部委制定了《企業內部控制基本規范》；2010年4月26日，發布了《企業內部控制配套指引》；2012年11月，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》。

3、事業單位內部控制與企業內部控制的比較

因經營目的不同，事業單位的內部控制較企業單位存在不同點：第一，事業單位是以服務公共為目標的，而不是經濟效益。第二，相對企業單位而言，其內部控制建立的空間要小很多。第三，無論是在資金來源、資本結構方面還是會計處理等方面，事業單位都要簡單得多，內容也會簡單得多。第四，內部控制要比單一供產銷結構的企處內部控制涉及的范圍更加寬泛。

二、我國事業單位內部控制現狀、問題及其分析

我國社會主義市場經濟體制日趨完善和成熟，事業單位經營活動涉及范圍越來越廣，但事業單位的內部控制建設卻相對薄弱，還存在諸多不足，具體有以下五個方面。

1、內部控制環境薄弱

（1）內部控制意識淡薄，一是沒有形成以制度管事；二是很多行政事業單位只重視本單位的事業發展，輕內部管理，所以缺乏有效的內部控制制度。

（2）機構設置及權責分配不合理，目前一些事業單位的負責人缺乏對內部會計控制知識的基本了解，致使財務監督流于形式，從而使內部會計控制不健全。

（3）人力資源政策不夠完善，人員的進入全憑借關系或“蘿卜招聘”，導致人員素質較低，結構失調，缺乏必要的績效考核和獎懲機制。

（4）會計基礎工作較為薄弱，財務人員素質有待提高。目前事業單位會計人員素質較低，且缺乏對員工的定期培訓工作，需進一步強化。

2、缺乏必要的風險評估過程

由于大多數事業單位缺乏風險意識，忽視單位在提供服務的過程中產生的種種風險。未建立識別和應對可能對本單位產生重大且普遍影響的變化的某種機制，未建立風險評估過程，從而失去遵守制度、規定的自覺性，為那些伺機作案的人員提供了可乘之機。

3、內部控制活動的設計和執行不合理

第一，沒有對不相容職務嚴格實施相分離控制；第二，內部授權審批控制不明；第三，會計系統控制相對薄弱；第四，財產保護控制不夠嚴格。

4、缺乏有效的信息系統與溝通

事業單位普遍存在上下級信息不暢、部門間信息不暢、內部信息不暢的現象。如一些單位的部門預算的編制、確定、執行信息都集中在財務部門，業務部門根本沒有參與，信息的封閉使他們無法有效參與預算管理，且在信息處理的流程中經常出現阻塞，從而使決策層不能及時做出決策，導致決策的適用性差。

5、對內部控制的監督力度不夠

在內部監督方面，我國事業單位存在內部監督機構不健全，或者雖然設立了內部監督機構，但主要由紀檢部門或財務部門兼任，這直接導致內部監督的獨立性不強。一方面，由于事業單位領導對內部審計的作用認識不足，其監督和評價結果也缺乏權威性；另一方面，內部紀檢監察部門主要負責黨風廉政建設，側重于“管人”，但受人情關系的影響，監督往往無法落實到位。

三、完善我國事業單位內部控制的對策建議

任何一個沒有科學內部控制的事業單位，就不會有長久健康的發展，應著重建立科學的內部控制，并使其得以有效的實施，這樣內部控制才能發揮出其應有的作用。因此，針對上述問題，本文提出以下改善措施。

1、內部控制環境方面

首先要合理的設置組織機構，同時要加強內部審計工作，其次建立并實施合理有效的人力資源政策從而不斷提高全體員工的綜合素質，最后，一定要加強事業單位文化建設，從而推動本單位內部控制向更高水平發展。

2、內部控制風險評估方面

事業單位應全面、系統和客觀地評估事業單位在經營管理活動中存在的風險，具體包括目標設定、風險識別、風險分析、風險應對等四個環節。

3、內部控制活動方面

事業單位在執行內部控制活動時，應當識別關鍵控制點并采取有效措施，才能保證內部控制的有效進行。首先，要嚴格執行不相容職務相分離控制，明確各崗位的職責和權限，防止崗位互竄現象；其次，建立內部授權審批控制，在設置合理的崗位后，應當明確相關授權批準的范圍、程序、權限、責任等內容；然后加強會計基礎工作和完善資產管理內部控制；再次，嚴格執行預算管理，事業單位預算是內部控制不可缺少的手段；最后要建立統一的績效考評體系，調動員工積極性，全面提高員工內部控制意識。

4、信息系統與溝通方面

事業單位應當建立完善的信息與溝通制度，一是內部信息的共享，應通過內部辦公系統傳遞相關信息，使相關業務人員得到與內部控制相關的信息；二是與相關部門單位的信息溝通，并確保這些信息能夠得到及時反饋，促進內部控制的有效運行。

5、內部控制監督方面

事業單位要將內部審計和外部監督緊密結合，使內外合力在內部控制中發揮重要的評價督促作用。通過實施內部審計完成對其他內部控制的再控制，事業單位應充分采納內部審計的評估結果，作為提出改進意見的依據。同時，還應借助政府外部監督加以控制，要綜合利用財政、稅務、審計、紀檢監督等相關部門的檢查結果，形成有力監督。

四、某水利單位內部控制的案例分析

1、單位基本介紹

就單位性質而言，××單位屬于財政全額撥款的事業單位，為承擔行政職能的事業單位。主要承擔××市人民政府防汛抗旱指揮部的日常工作，組織、協調、指導全市防洪工作，統一管理全市水資源、擬定全市水利工作中長期規劃，組織、指導水政監察和水行政執法，協調并仲裁部門間和縣區間的水事糾紛，指導農村水利工作，負責對水利建設資金的使用進行引導、監控，指導水利行業的供水、水電及多種經營工作。

2、年度財務收支總體情況

以2013年度為例，××單位收入決算為23278.63萬元，其中：當年收入21288.54萬元，上年結轉收入1990.09萬元；支出決算21530.75萬元，可結轉下年1747.88萬元（主要為跨年度項目未支出），收支基本平衡。主要支出項目（按科目分類統計）包括，醫療衛生（科目）30.26萬元、可再生能源（科目）290萬元、水利行業業務管理（科目）49.56萬元、水利工程建設（科目）35萬元、防汛（科目）245.07萬元、水資源費安排的支出（科目）331.90萬元、行政運行（科目）579.18萬元、城鄉社區事務（基金科目）19657萬元、農林水事務（基金科目）312.79萬元。

3、如何完善預算業務控制

××單位所屬的業務經費全部來自于財政撥款，做好預算業務工作是建立可靠內控的關鍵。為確保做好單位預算工作，必須著重抓好預算的關鍵控制措施，一是明確各有關科室、直屬各單位在預算編制中的職責并加以落實；二是建立各科室之間溝通協調機制，確保預算編制部門及時取得和有效運用與預算編制相關的信息；三是強化相關科室特別是財務科的審核責任，確保預算安排符合有關政策要求；四是強調預算執行審核、審批控制，當需業務項目支出時，由項目歸口科室和財務科共同審核，并按規定審批權限予以審批；五是建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

4、如何完善收支業務控制

單位嚴格執行“收支兩條線”管理規定，規定對收入業務實施歸口管理，并執行中心支出核算制度，一是執行單位經費支出審批程序；二是建立備用金制度，備用金由單位出納領取并按現金管理條例管理；三是上繳上級支出和對下屬單位撥付經費（含專項資金）；四是基建項目及專項資金支出；五是實行重大開支報告制度。

5、如何完善報賬審核程序控制

實行法人“一支筆”審批，建立有關財務審批及財務內控制度等制度。具體程序為：出納人員對需要報賬原始憑證進行整理、歸類，填寫支出審核報賬單，送中心審核；中心收到單位支出報賬單（證）后，經由中心主辦會計審核，在原始單據上加蓋“審核專用章”，并簽字；中心審核通過后，由單位出納取回報所在單位法人審批；單位法人審批后，出納人員開具支票或信匯單，中心蓋上預留的單位財務專用章；付款后，在支出報賬單上加蓋印章，并根據支票或信匯單存根聯登記銀行存款和現金日記帳。

6、如何完善內部監督

××單位設市紀委駐水利局紀檢組，并設監察室，定期對內控制度執行情況進行檢查并就問題本身提出切實可行的建議，有效防范舞弊和預防腐敗。并且將逐步完善內部審計體制，設置獨立內審部門，并配備專職的、具備專業能力的內部審計人員。

[1]財政部：行政事業單位內部控制規范（試行）[S].2012.

[2]王留強：行政事業單位內部控制規范（試行）解讀[J].周口師范學院學報，2013（3）.