蘇州工業園區產城融合發展的歷程、經驗及啟示

何 磊，陳春良

(清華大學 中國農村研究院， 北京 100084)

上世紀90年代我國各地興起的開發區、工業園區建設，極大地加速了我國的工業化發展進程，拉大了城市的生長骨架，拓展了城鎮發展的新空間，為地方經濟社會發展注入了新能量、新資源與新活力。作為這段改革發展歷史進程的一個重要參與者和見證者，發端于中國與新加坡政府合作項目的蘇州工業園區，成功地走出了一條產業發展欣欣向榮與城市功能升級優化協調并進的高水平城鎮化發展道路，為我國改革新階段新型城鎮化國家戰略的推進，為城鎮化發展的后進地區審慎避開“產城分離”的窘境，為新城區和開發區的建設者們反思、破解并走出新區建設經常出現的“生活空間發展落后于生產空間發展，城市功能建設滯后于產業功能發展，社會事業發展滯后于經濟增長發展”的低水平城鎮化困局，提供了極為有益的參考和彌足珍貴的先行經驗。

一、“產城融合”的概念與內涵

“產城融合”的理念雖已提出多年，但就現有文獻來看，對這一問題的研究仍不夠深入，通常傾向于對現象的描述，缺乏對產城融合不同階段政策著力點的探討，并且研究的視角和目標也不盡相同。主要觀點有：(1)產城融合應是居住與就業的融合，核心是使產業結構符合城市發展的定位，這顯然是力圖通過產業調整服務于城市的功能改造(林華，2011)[1]；(2)產城融合主要應服務于集居住區、工業區和商貿區于一體的相對獨立的新城建設，這就將目標定位于以產業區建設促進新城發展(陳云，2011)[2]；(3)產城融合的關鍵就是要把產業園區精心打造成城鎮社區，以體現通過城市功能建設促進產業區發展的要求(張道剛，2011)。[3]我們認為“產城融合”的提出，主要還是因為城鎮化進程中產業發展與城市建設的分離，造成了城市化的低效率和產業區不能持續發展的窘境。因此，在新城建設、工業園區建設、城鎮化進程中必須樹立產城共生共榮的理念。畢竟，產業是城市發展的基礎，城市是產業發展的載體，城鎮化與非農產業發展存在著內在的緊密聯系。沒有非農產業支撐的城市只能是 “空城”，而沒有城市依托，再高端的產業也只能“空轉”。[4]在“產城融合”中，要形成產業結構轉型升級與城市功能優化提升之間的互促關系，既要以產業發展為城市功能優化提升提供經濟支撐，更要以城市發展為產業轉型升級創造優越的要素和市場環境，兩者共同服務于人類文明的進步。

二、蘇州工業園區產城融合的發展歷程與路徑

自1994年啟動建設以來，蘇州工業園區產城融合的城鎮化發展之路大致經歷了兩個發展階段，且不同階段的建設重點、關鍵詞和發展的主基調都存在梯度變革和功能轉換，并形成了相應的演進路徑。

(一) 蘇州工業園區產城融合的發展歷程

1．“以產興城”階段(1994～2004年)。這個階段，發展的主題是“以產興城”，關鍵詞是品質產業基礎的建立和區鎮分工體系的確立，發展的主基調是“大動遷、大開發、大建設、大招商”，以新型工業化帶動農村的城市化。該階段園區的發展和國內其他經濟開發區初始階段的建設表面上相似，但內在實質卻有著諸多的不同。表面上看，本階段園區建設和城區協同發展的重心同樣是產業發展，產業的大發展帶來了外來人口的大量集中集聚，帶動了生產生活配套需求的增加，城區生活的功能性要素逐步形成。但是仔細觀察，蘇州工業園區在以產興城階段所走過的路徑和其他陷入“產城分離分裂發展”窘境的地區相比，在初始化的產業選擇、產業與城鎮的關系、園區與周圍區鎮的關系等方面，確實又存在一些決定了后來發展路徑分疏的關鍵要素。至2004年底，園區二、三產業增加值占GDP的比重達到99.4%，農業增加值占GDP比重不到1%；人均生產總值按常住人口計算接近2.4萬美元，城鎮化率超過90%，均已全面達到或超過了國際公認的后工業化發展階段水平，環金雞湖周邊城市建設加快推進，蘇州東部新城的雛形開始展現。

2．“產轉城升與產城共榮”階段(2005年至今)。隨著前期引進項目的建設完工和投產，園區土地要素、勞動力要素等生產性資源價格的逐漸提升，進入新世紀以來，蘇州工業園區產城融合發展開始進入第二階段。這一階段產城融合發展的主題是“產轉城升與產城共榮”，關鍵詞是產業轉型升級與區鎮一體化發展，發展的主基調是品質提升的城市現代化。如果說園區第一階段的產城融合式城鎮化道路，一定意義上是“獨辟蹊徑”、“獨上高樓”，走出了一條國內開發區較少走成的路，那么新階段的產城融合城鎮化道路的成功開展，就是實現那“驚險的一躍”，尋找 “柳暗花明”和新的廣闊天地。與第一階段產城融合發展的“帶動式”、“聯動式”和“滾動式”開發前進的基本特征不同，第二階段園區的產城融合發展一定程度上是難度高得多的區鎮一體化，以及產業發展與城市功能氣質相匹配問題。一定意義上，前一個階段可以視為產城融合城鎮化的初級版本，注重工業化進程的啟動和城鎮化道路的順利開展；后面這個階段則是產城融合發展的升級2.0版本，需要的是區域城鎮化品質和氣質的塑造提升，重點在于產城素質的提升，品牌的升級著眼于動態和可持續增長。

(二)蘇州工業園區產城融合的變革路徑

1．初始品質產業的成功入駐帶動了園區硬件和城市建設的高水平起步。上世紀90年代初，蘇州工業園區正好趕上了全球跨國企業的產業梯度轉移，成為承接國際產業轉移的低成本新興制造基地。新加坡長期以來在親商和良好社會治理方面的名聲，為作為中新合作項目的蘇州工業園區迎接到第一批上檔次的跨國企業增加了有吸引力的因素。除了生產成本的考慮，跨國公司對生產生活環境及硬件條件更高的要求，使得工業園區從建立之初，在產城融合的基礎硬件建設方面，從一開始就有較高的建設標準和城鎮生活要素方面的考慮，而不簡單的只是生產制造基地，這樣才能讓跨國企業更好地落戶扎根當地。在這個意義上，蘇州工業園區產業和城鎮功能并進的建設初衷，實際上是對跨國企業產業轉移需求的積極而又有效的回應。

2．產業鏈配套式發展，吸納周邊鄉鎮加入分工體系，帶動鄉鎮聯動式發展。隨著國際產業轉移的進一步深入，跨國公司在園區扎根落戶之后，必然要找尋并落地本地的產業鏈配套，這樣一來，經過有意識的引導之后，為歐美跨國公司配套的許多東亞企業開始在園區周邊鄉鎮找地落戶。這個看似自然簡單的產業鏈梯度轉移，對蘇州工業園區向產城融合方向的順利發展推進，卻至少產生了兩個方面的積極影響。一方面，原有布局在周邊鄉鎮品質層次相對較低的早期的蘇南鄉鎮企業，在經過沖擊調整后被層次較高的跨國公司的配套企業取代，園區周邊鄉鎮的產業素質得到帶動而提升；這一點對產業園區與周邊區鎮的協調共進，進入良性互動發展軌道是極為重要的。另一方面，周邊鄉鎮產業層次提升之后，相應地也帶動了地區配套服務業和發展功能定位上的提升，為后續區鎮聯動開發和區域一體化發展奠定了堅實的基礎，同時也相應提出了直接與工業化相配套的城鎮生活的功能性要素需求。以婁葑為例，整體規劃動遷后，139家鄉、村辦工廠向南、北兩個工業區集中，規模小、產品檔次低、經濟效益差的企業關掉了40%；在園區招商引資的帶動下，原先落后、陳舊、勞動力密集型的鄉鎮企業，變成一個個技術密集或資金密集的合資企業。

3．產業的轉型升級從低端向高端，從硬到軟，從外到內，對區域發展的城市功能品質提升提出了更高需求和要求。進入新世紀以來，以土地和勞動力為代表的生產要素成本的提升，倒逼園區企業必須從低端外向型的加工制造，逐步向微笑曲線的兩端遷移，走制造服務化、制造設計的價值提升路線。于是，和前一階段“以產興城”階段的生產配套型的服務業和城鎮功能性需求不同，本階段產業轉型升級對城鎮在集聚高端生產要素、凝聚價值品質生活要素方面提出了更高的需求，需要進一步發揮人才集聚的紅利，需要更多軟實力要素的匯集發酵，需要更高的文化品質與便利生活，這一方面為園區城市品質經營提出了更高的要求，與此同時卻也為園區新興服務業、文化創意和創新產業形態集聚提供了廣闊的發展空間和良好契機。這個階段，為了促成轉型升級的及時成功實施，早在2005年開始蘇州工業園區就相繼制定并實施了制造業升級、服務業倍增、科技創新跨越、生態優化、金雞湖雙百人才、金融產業三年翻番、納米產業雙倍增、文化繁榮、幸福社區“九大行動計劃”。這些年，隨著這些行動計劃的實施和成功推進，蘇州工業園區現代化都市區塊功能、氣質和品質都得到了進一步的提升和升華；而獨墅湖創新功能區等的成功建設，也為既有產業的成功轉型升級和新興產業培育提供了重要的智力支持，而不斷提升的大都市環境也吸引了越來越多的高端人才在本地安居創業。

4．產城共榮階段的產業轉型升級，也對園區的城區功能分類、發展定位、載體建設、生產要素統籌配置和區域一體化發展提出了更加細致精準的要求。和之前的“以產興城”階段的輻射帶動等相對較粗的發展理念不同，產城共榮階段中的區域城鎮面臨二次創業發展的挑戰，需要在分區塊功能定位、社會服務一體化、軟性發展要素提升及行政管理體系改革方面下足功夫。這方面，2008年以來，城市發展則從硬件建設轉向軟件與功能完善，東環路沿線、綜合保稅區兩大門戶提升工程東西呼應，環金雞湖金融商貿區、獨墅湖科教創新區、陽澄湖半島旅游度假區三湖板塊南北聯動，總部經濟、金融商業、旅游度假、物流會展、文化創意各大功能要素百花齊放，在品質文化創意產業和創新智力的匯聚方面都做了積極而有效的探索和實踐。近年來，園區信息化水平顯著提升，實施了智能公交、數字城管、智慧環保、國科數據中心等一批重點信息化項目，政務信息化、社會信息化、公眾信息化、企業信息化水平顯著提升，為園區城區軟性實力的提升，品質、品牌建設和氣質塑造發揮了積極的作用。而從2005年以來推進的新一輪的區鎮一體化建設，以及2012年啟動的鎮改街道，讓原有鄉鎮轉變職能，更加注重社會治理和社會服務功能的建設，體現了區鎮功能在新城鎮化發展階段得到更積極的調整和更精準的再定位。

三、蘇州工業園區產城融合的主要經驗與啟示

縱觀蘇州工業園區過去二十年產城融合的發展歷程，和大致同時期起步的產業園區及開發區相類似，表面上看，不同地方產業發展方面的成功或多或少得益于開發區“先行先試”的政策級差效應，而蘇州工業園區在產業發展和城市建設并進方面的斐然成就，似乎更有些“天時地利人和”的“運氣”。園區建設之初，恰逢歐美跨國企業的全球產業轉移和新加坡產業結構發展策略調整，園區毗鄰上海的區位優勢和作為中新兩國政府的第一個合作項目，自然受到兩國政府高層的“格外關懷”。然而，仔細考察蘇州工業園區產城融合的發展歷程不難發現，園區在踐行產城融合的新型城市化道路方面所取得的成功，絕對不能簡單地歸結為“運氣”和“先行先試”政策級差效應。認真分析、歸納和總結蘇州工業園區在產城融合發展方面對其他后進地區可能構成的經驗借鑒，其與深受產城分離發展困擾的其他經濟開發區路徑上的分疏，應該是在理念引領、規劃前瞻、產業體系、城市功能和發展更新機制等方面的綜合性勝出。這些方面的匯集協同讓蘇州工業園區“幸運地”在過去的二十年中走出了一條產城融合城鎮化的新路。

(一)蘇州園區產城融合的主要經驗

1.以現代產城融合發展理念為引領。和其他地方開發區的“產業主導”、產業先于城市發展的理念不同，蘇州工業園區從建設初期就開始貫徹產業發展與城市建設并進，奉行產業發展與城鎮建設同步的現代化發展理念，從一開始就摒棄單一發展工業的模式。在工業園區發展早期，就明確提出了建設“具有國際競爭力的高科技工業園區和國際化、現代化、園林化的新城區”發展目標。近些年，根據蘇州中心城市發展新格局和工業園區城市發展新變化，又將發展目標進一步提升為建設“具有全球競爭力的國際化、現代化、信息化高科技園區和可持續發展的創新型、生態型、幸福型綜合商務城區”。在一定意義上，正是這種國際化視野和全球化眼光所引領的現代化都市產城融合發展理念，決定了蘇州工業園區的產業發展并不是單純為產業而產業，不是為產業發展而舍棄環境約束，不是為產業發展而不顧城鎮發展格局，而是始終在城鎮建設和產業發展相互協調的框架內考慮產業發展的次序、布局和方向，并相應地在產業發展的不同階段，適時調整城鎮功能與定位，高起點、高標準、嚴要求推進城鄉建設，實現產業發展與城市建設二者的良性互動。

2.以前瞻的科學規劃為保障。產業發展與城市發展的協調融合，關鍵在于產業布局與各功能區布局的科學性以及規劃的完善性，做好產業規劃與城市規劃、土地規劃和園區規劃等多種規劃相銜接，做到規劃有據，嚴格實施。和其他開發區建設規劃往往忽視產業發展與城市功能的協同，普遍存在“重產業、輕城市”的問題，以產業需求確定空間資源配置，導致產業布局與城市發展需求不匹配，產業空間與城市空間分割、離散甚至相沖突不同，蘇州工業園區在建設之初，就充分借鑒了新加坡成熟的城市規劃理念，將國際先進的城市規劃設計理念引入園區，并結合當地地形地貌特征，共同勾勒了國際化、現代化、園林化的新城區框架。中外專家聯合編制的區域總體規劃和詳細規劃，科學布局工業、商貿、居住等各項城市功能，此后又陸續制定和完善了300多項專項規劃，并形成了執法從嚴的規劃管理制度。在很大程度上，正是這種超前科學的規劃和規劃執行體系，為蘇州工業園區產城融合發展的順利推進提供了重要的制度保障。

3.以主導產業的動態更新為基礎。首先，在初始產業基礎確立方面，蘇州工業園區緊緊地抓住了全球跨國公司產業轉移的重要契機，有效地貫徹了產業鏈、上下游配套和招商選商的發展理念。從中新合作區直接延伸到區外的三個鎮，通過規劃引領配套協同發展，按照跨國公司的項目規模等級，設定相應的進入核心區的投資門檻，沒有達到投資密度標準的配套企業進入周圍鄉鎮。這些現今在發達地區土地生產要素日益緊缺的背景下看起來再自然不過的發展理念，在當時卻十分難能可貴，這也為園區品質產業企業的確立奠定了極為重要的發展基礎。從2000年第一批引進項目投產以來，蘇州工業園區累計引進跨國企業88家，設立了148個項目，投資10億美元以上的7個，在電子信息制造和精密機械制造方面，形成了在國內外有一定競爭力和影響力的產業集群，成為國內液晶面板和電子信息方面最重要的出貨基地和測試基地。其次，在產業發展的動態更新方面，2004年以來，隨著生產要素成本提高，園區在國內經濟開發區中率先啟動了產業結構的轉型升級，適時出臺了服務業倍增計劃、金融業三年翻番等新興產業發展規劃，恰當確立了“3+5”的總體產業結構布局，引導并鼓勵電子信息制造、機械制造、現代服務業三駕馬車持續做大做強、做精做優向產業鏈兩端發展；與此同時，大力發展納米技術、生物醫藥、軟件創意、融合通信、生態環保等新興產業，積極培育新產業增長點，提升產業層次。截至2012年，這些高新技術產業和新興產業占園區總產值的比重已經分別達到68%和54%，成功地實現了園區產業結構體系的更新優化。最后，產業結構持續更新的動力源方面，與園區城市功能和品質提升相匹配，園區還積極依托獨墅湖科教創新區所累積的創新創業人力資本高地優勢，通過扎根計劃引導孵化企業落地等計劃，不斷優化既有產業門類與發展層次，為既有產業的技術升級換代、商業模式創新和新興產業發展提質提供了重要的動力之源。

4.以城市功能優化提升為支撐。城市功能的提升是產城融合發展的重要側面和關鍵要務，本質上是地方政府為促進地方產業發展壯大，針對不同發展階段、發展定位及發展需求所提供的各種有形無形地方性公共產品和公共服務的總和，一定程度上反映了城鎮支撐產業發展的能力和實力，是地方經濟發展軟實力的最集中體現。缺乏城鎮功能的匹配和提升，產業園區常常陷入“空轉”和“產業孤島”的困境。從產城融合協調發展視角來看，城鎮功能對地方產業發展構成支撐的地方性公共產品和公共服務包括產業共性生產要素的供給優化、良好的生活配套以及城市整體發展環境的優化。蘇州工業園區管理當局在這些軟性發展促進要素方面的積極籌劃和科學應對，是過去二十年園區產城深度融合取得輝煌成就最突出的經驗之一。首先，在共性生產要素的供給優化方面，蘇州工業園區最引人注目的創舉在于產業發展不同階段人力資源保障體系建設方面的探索與實踐。眾所周知，在制造產業發展的不同階段，產業共性生產要素的需求存在明顯差異。早期低水平低附加值制造時期，穩定成規模的簡單接受崗前培訓或在崗模仿的一般農業轉移勞動力即可滿足要求；在制造升級和精密制造階段，有專業技能儲備的裝備制造工人是升級得以成功的關鍵要素；在制造服務化和價值提升階段，研發設計與創新人才配置比例增加則極為重要。這方面，與其他工業制造型經濟開發區的升級發展經常受到優秀制造隊伍不足與不穩定的困擾不同，蘇州工業園區在成立之初就建設了兩所專門的職業技術學校，較好地緩解了工業制造“灰領”班組長不足使得制造質量和精密度上不去的困擾。截至2012年底，全區共有蘇州工業園區職業技術學院、蘇州工業園區服務外包職業學院、蘇州港大思培科技職業學院、蘇州工業園區工業技術學校、蘇州評彈學校五所職業院校，在校生2萬余人，已經累計向社會輸送了3萬多名高技能人才，為園區制造品質升級做出了重要貢獻。其次，在制造提升和向新興產業轉型方面，蘇州工業園區在創新創業人才的引進、培養和集聚方面也做了積極的努力。獨墅湖科教創新區已經形成了職業教育、高等教育、高新技術產業一體化發展格局，越來越多創新創舉人才在獨墅湖創新區的集聚，有力地支撐著蘇州工業園區制造向園區“智造”的轉型升級。最后，在生活配套及城市區塊布局優化提升方面，按照產城融合的發展理念，工業園區延伸了蘇州城市東西軸向布局形態，采取了帶狀組團式的城市開發模式：東西方向上，由西向東規劃三個開發片區，依次滾動開發；南北方向上，商業區居于中心地帶，由內向外依次是居住區和工業區。功能優化方面，園區確定了城市中心、片區中心、鄰里中心和居住小區中心四級公共服務體系，滿足了不同層級和不同人群的功能需求。其中城市中心不僅是園區的公共服務中心，也是整個蘇州市的商業商務中心；片區中心為本地20～30萬人進行服務，服務各自的功能片區；鄰里中心服務人群為2～4萬人，主要為居民提供較為綜合、全面的日常生活服務項目；居住小區中心服務人群為1～1.5萬人，滿足居民最基本的日常生活需求。工業園區集中建設生活配套設施，借鑒新加坡公共管理先進理念之一的鄰里中心，集商業服務和社會服務于一身，將所有社區服務設施(農貿市場、郵政所、銀行、閱覽室、衛生服務站、理發室、洗衣房、修理鋪等)合理集中，組合發展，實現了便民服務與區容區貌、城市交通、人居環境的高度統一。

(二)蘇州園區產城融合發展經驗的啟示與借鑒

在一定程度上，蘇州工業園區的發展是我國改革開放以來借鑒發達國家發展經驗的一個成功范例，是國際先進經驗、改革開放紅利與地方探索實踐完美結合的優秀典范，是踐行科學發展觀，探索新型城鎮化道路的先進樣板。就產城融合的新型城鎮化發展道路而言，蘇州工業園區的發展經驗對城鎮化發展后進地區構成的啟示和借鑒主要有以下幾個方面。

1.樹立正確的產城融合發展觀念。和傳統開發區建設普遍強調產業發展第一位不同，蘇州工業園區產城融合發展成功的首要關鍵是樹立了正確的產城融合發展觀念。只有在發展觀念和理念上切實改變先生產后生活、先產業再城市、先經濟發展再社會建設、先區內后區外的舊式開發區發展觀念，才有可能從全局角度更科學地看待并處理好產業園區建設中生產與生活的關系、經濟發展與城市生活的關系、經濟發展與生態環境的關系、城市發展與統籌城鄉的關系，才能有效地謀劃和制定產業發展與城市建設協調并進的工作思路、工作方法與工作機制，才能切實地對促進產業發展與城市建設協調并進的本土路徑、支撐要素和政策引導做出科學的規劃與思考。

2.做好產城融合發展的頂層設計。蘇州工業園區產城融合發展的經驗表明，產城融合發展需要有科學的頂層設計作為先導和框架依據。產城融合的頂層設計必須統籌地區發展的長遠框架與短期政策重點，必須兼顧設計的統一性、一致性、延續性和實施中的可操作性、可拓展性和兼容性。需要建立科學的頂層設計執行體制，維護好頂層設計的指導性和權威性，確保其他專項領域發展規劃與總體設計相銜接。唯有如此，才能確保產業發展和城市發展在一個連續一致的政策架構內實施推進，才能確保產城融合發展有章可守、有法可依和有據可循。

3.建立產業發展的內在更新機制。蘇州工業園區產城融合的發展經驗表明，缺乏優質的產業基礎支撐，園區發展只能是無源之水、無本之木、無米之炊，必須建立起產業增長發展的內在成長更新機制。要認清國際產業發展的主流趨勢，密切聯系地方經濟發展的客觀實際和資源稟賦約束，從產業鏈發展的高度進行招商選商。要借鑒“親商”理念構建好與產業發展相配套的生產、生活軟硬件環境設施。要針對產業發展的不同階段，有針對性地就產業發展所面臨的關鍵要素瓶頸和約束，加快建設一些產業公共創新服務載體，積極探索建設關鍵要素供給保障機制，鼓勵并引導龍頭骨干企業帶頭走自主創新的可持續發展道路。要綜合利用產業發展母基金和相關政策措施，加大對產業轉型升級、新興產業發展和孵化項目載體建設方面的支持，構建良好的產業發展動態結構體系和內在更新機制。

4.在經營城市方面下足功夫。產城融合發展的質量和高度，很大程度上取決于城市城鎮在區塊功能優化、生活配套改善、社會治理創新和品質文化塑造等軟實力方面的綜合表現。要從產業發展不同階段的實際需求出發，從全局發展的高度，從經營城市的角度，前瞻布局城市功能配套設施優化，提高生活配套設施的便利化、品質化和人性化，提升城市社會治理水平和能力。要積極引進一些有利于提升城市匹配產業發展能力的要素保障項目和創新載體項目，營造好產業創新發展、可持續發展、綠色發展的城市氛圍。

[1]林華.關于上海新城產城融合的研究——以青浦新城為例[J].上海城市規劃，2011，(5): 30-36．

[2]陳云.產城融合如何拯救大上海[J].決策，2011,(2):1-3．

[3]張道剛.產城融合的新理念[J].決策,2011，(1):1．

[4]裴漢杰.淺議“十二五”期間產城融合的新理念[J].中國工會財會，2011,(3):13．