國外土地流轉(zhuǎn)對我國的啟示

■許 婷/文

國外土地流轉(zhuǎn)對我國的啟示

■許 婷/文

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)將成為必然的趨勢。鑒于我國在這方面的實踐與經(jīng)驗相對欠缺，本文通過對國外部分國家的土地流轉(zhuǎn)情況研究，得出一些啟示，以期為我國的土地流轉(zhuǎn)提供借鑒的經(jīng)驗。

一、日本

日本與中國的農(nóng)業(yè)雖然處于不同的發(fā)展水平上，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)方面有許多相似之處。如分散經(jīng)營、規(guī)模狹小、人多地少，等等。日本實行的是小農(nóng)私有制，農(nóng)民對土地的看重程度與中國的農(nóng)民一樣，現(xiàn)代化發(fā)展的沖擊和生活的不穩(wěn)定，使得許多農(nóng)民不愿意徹底放棄土地和農(nóng)業(yè)。土地對于他們來說，不僅僅是生產(chǎn)資料，更是一種資產(chǎn)，所以將土地稱為他們的“命根子”并不夸張。而這種緊握土地資源不放的現(xiàn)象也促成了日本土地流轉(zhuǎn)緩慢的局面。1946年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積約5.9萬公頃，1955年8.1萬公頃，之后逐漸減少至1961年的最低點5.3萬公頃，而后又繼續(xù)增加至1994年的9.3萬公頃，之后一直處于由高到低，又由低到高反復變動的狀態(tài)。

日本政府在促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面做了許多的努力。日本的土地流轉(zhuǎn)主要通過買賣和租賃兩種方式。日本的農(nóng)地改革和1952年制定的《農(nóng)地法》不允許擁有土地的農(nóng)戶離開村落，凡是那些離村就職的農(nóng)戶必須出售他們所持有的土地；1962年對《農(nóng)地法》進行了第一次修改，開始允許農(nóng)地出租和出售，但是由于地價的不斷上漲，阻礙了農(nóng)地耕作權(quán)的讓渡；1970年和1982年先后第二、三次修改《農(nóng)地法》，突破了土地占有和使用方面的限額，以土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)為中心內(nèi)容，鼓勵土地的租借和流轉(zhuǎn)等；1980年日本政府頒布的《農(nóng)用地利用增進法》對農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)也發(fā)揮了一定的作用。除此之外，日本還建立合作經(jīng)濟組織等中介機構(gòu)，來促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，合作經(jīng)濟組織作為農(nóng)地租借轉(zhuǎn)讓的橋梁，他們接收與租出的農(nóng)地，再將這些農(nóng)地租給那些有需要的人們。而“認定農(nóng)業(yè)者”這項制度也保證了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向，尤其是1993年《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基強化法》制定后，農(nóng)地流動的方向主要是向“認定農(nóng)業(yè)者”集中，并且那些“認定農(nóng)業(yè)者”可以獲得農(nóng)地方面優(yōu)惠的政策支持。

二、韓國

韓國是亞洲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事業(yè)卓有成效的國家之一。20世紀70年代初，韓國為了解決日益擴大的城鄉(xiāng)差距，開展了以工業(yè)化推動農(nóng)村發(fā)展的“新村運動”，并取得了顯著的成效。

韓國在1949年制定頒布了《農(nóng)地改革法》，對農(nóng)地進行了全面的改革，取消了佃耕制度。在20世紀50年代后期，已經(jīng)基本上消除了原有的地主寄生制度，建立了自耕農(nóng)經(jīng)體制。之后，為了加強農(nóng)地的保護，韓國于1972年制定了一系列關(guān)于農(nóng)地保護和利用的法律、法規(guī)，如《農(nóng)地法》等。在《農(nóng)地法》中明確指出，農(nóng)用土地是保障糧食供給和國土環(huán)境保護的基礎(chǔ)，是決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和國民經(jīng)濟的有限資源，應(yīng)對農(nóng)地進行保護和適于公共福利的管理。主要的措施包括：依法確定農(nóng)地的類型、限制農(nóng)地的轉(zhuǎn)用、設(shè)立農(nóng)地基金等。

為了充分利用農(nóng)地，韓國又通過農(nóng)地擴大《開發(fā)促進法》來規(guī)定農(nóng)地開發(fā)計劃的制定和實施、土地所有者的開墾義務(wù)、農(nóng)地開墾的申請許可制度，以及農(nóng)地開墾后的管理等制度，通過擴大開發(fā)農(nóng)地以求得農(nóng)作物的增產(chǎn)，同時也為了有效地利用土地，從而實現(xiàn)謀求國民經(jīng)濟的發(fā)展，并促進未開墾土地開發(fā)的目的。

三、英國

英國農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從輕視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為重視農(nóng)業(yè)的過程。18世紀末到19世紀初，英國還是一個農(nóng)業(yè)比較發(fā)達的國家，之后，在“重工輕農(nóng)”政策的誘導下，英國的農(nóng)業(yè)逐步走向衰退。第二次世界大戰(zhàn)后，英國花了近15年的時間，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)衰退的局面，逐步實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

從20世紀初到現(xiàn)在，英國的農(nóng)業(yè)發(fā)展中變化最大的就是過去由大地主、租地資本家、農(nóng)業(yè)雇傭工人所組成的租佃制農(nóng)場開始走向衰落，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊宰誀I農(nóng)場為主導的經(jīng)營形式。促成這種轉(zhuǎn)變，與英國政府所做出的努力是分不開的。英國政府通過立法手段對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地關(guān)系進行干預(yù)和調(diào)整，傾向于保護自營農(nóng)場主的利益而限制地主的權(quán)利，促使了自營農(nóng)場的快速發(fā)展。頒布的法律、法規(guī)包括1906年的《農(nóng)業(yè)持有地法》、1941年的《農(nóng)業(yè)法》等。之后，英國先后對《農(nóng)業(yè)法》進行了修訂，繼圈地運動之后，英國政府為了擴大農(nóng)場經(jīng)營的規(guī)模，促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，從政策的制定上，支持大農(nóng)場的發(fā)展，排擠合并小農(nóng)場。1967年，經(jīng)過修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，對合并小農(nóng)場，政府提供所需費用的50%。除此之外，政府對農(nóng)產(chǎn)品差價補貼的數(shù)額也基本取決于各個農(nóng)場的播種面積和銷售數(shù)量，也就是說，農(nóng)場的規(guī)模越大，其所獲得的補貼就越多，這就促成了自營農(nóng)場逐步地走上大型化、規(guī)模化和商業(yè)化的道路。因此，在政府鼓勵、市場競爭、農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進等因素的共同作用下，英國的農(nóng)用土地得到了順利的流轉(zhuǎn)，農(nóng)場的規(guī)模也逐漸地擴大，小農(nóng)場的數(shù)量也在逐步地減少，形成了規(guī)模化、現(xiàn)代化、科技化的農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀。

四、法國

法國是許多享有很多農(nóng)地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國家中比較典型的國家之一。其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一大特點就是實施土地集中政策，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。法國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式也有很多種，有的是農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有的是所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。縱觀法國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展史，并不是一蹴而就的，而是從失敗的經(jīng)歷中摸索出了現(xiàn)有的制度。

在法國大革命之后，小農(nóng)占優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟模式在法國持續(xù)了100多年，但由于其農(nóng)場規(guī)模小、土地分散零碎，嚴重阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營。到了20世紀20年代，法國相繼出臺了一系列的政策，推進小農(nóng)場的合并，促進和支持中等農(nóng)場的發(fā)展，來改變原有的局面。這些措施包括限制土地的兼并，規(guī)定農(nóng)場的面積；頒布了《農(nóng)業(yè)指導法》，成立了土地整治與農(nóng)村安置公司來負責收購小片土地，以優(yōu)惠的價格賣給大農(nóng)場，并通過租賃經(jīng)營（土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)）的方式加速土地集中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；政府對中等農(nóng)場在土地購買、貸款和稅收上給予優(yōu)惠；對年老農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金，鼓勵他們離開農(nóng)業(yè)，優(yōu)先安置達到中等規(guī)模的青年農(nóng)民，達到改善農(nóng)場結(jié)構(gòu)的目的，等等。

除此之外，法國還通過一些法律的制定來保護土地，促進土地的流轉(zhuǎn)。如私有農(nóng)地一定要用于農(nóng)業(yè)、不準棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地轉(zhuǎn)讓不準分割，只準整體繼承或出讓；設(shè)置土地事務(wù)所和土地銀行等相關(guān)機構(gòu)促進土地的有效管理和流轉(zhuǎn)；對于土地市場的管理和規(guī)范，法國采用直接干預(yù)的方式，控制土地的收購和轉(zhuǎn)賣。

五、美國

美國的農(nóng)業(yè)是世界上最具代表性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之一，在世界農(nóng)業(yè)中占有十分重要的地位。20世紀30年代之前，美國首先通過拍賣公開出售公有土地，繼而向拓荒者免費贈送土地，并在20世紀初確定了以家庭農(nóng)場制為主的土地制度。可以說，家庭農(nóng)場制度是美國農(nóng)村土地經(jīng)營制度運行的基礎(chǔ)與發(fā)展的前提。

美國的家庭農(nóng)場按照是否擁有對其所有權(quán)可以分作三個類型：一是完全所有權(quán)型，這種農(nóng)場的數(shù)量較多，但是大多規(guī)模不大。二是部分所有權(quán)型，主要是指部分自有，部分租人的農(nóng)場。這類農(nóng)場的面積較大，數(shù)量最多，規(guī)模也是很大。三是無所有權(quán)型，主要是指全部租用他人土地的農(nóng)場，這種農(nóng)場目前還是比較少的。

美國農(nóng)村的土地有國有和私有兩類，土地流轉(zhuǎn)的方式主要有兩種形式，一是出售國有土地，它通過出臺一系列的法案如《土地先購權(quán)法》、《宅地法》來鼓勵拓荒和土地的開發(fā)。二是市場交易，如果要使用那些不屬于自己的土地，都需要通過市場交易來實現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)的目的主要在于擴大農(nóng)場的規(guī)模，加快生產(chǎn)要素的有序組合以及促進先進科技與管理知識在農(nóng)業(yè)方面的運用。土地流轉(zhuǎn)過程中，通常都是土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，一般不涉及土地的所有權(quán)。除此之外，美國還通過信貸支持、政策引導、利息調(diào)節(jié)、價格補貼等經(jīng)濟手段以及各種優(yōu)惠性的政策來鼓勵和誘導家庭農(nóng)場規(guī)模的適度擴大。

六、啟示

我國現(xiàn)行的是集體所有家庭經(jīng)營的土地政策，這種小規(guī)模的土地經(jīng)營模式難以形成規(guī)模化效應(yīng)，這就需要促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。通過對以美、英、日、法等國家的分析比較，可以得到以下幾點啟示：第一，確立農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，發(fā)育土地流轉(zhuǎn)市場，推動土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)；第二，加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體。即通過發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶，實現(xiàn)農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)和利用；第三，明確農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)邊界。在這一前提下確定各權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)，以避免不必要的糾紛；第四，加強政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進作用。在市場調(diào)節(jié)的前提下，政府通過優(yōu)惠政策、稅收等一系列措施，引導農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向和規(guī)模，以實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營。

（作者單位：浙江省杭州市蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)局）