何以信守土地制度的“憲法秩序”（之二）？

■劉 亭/文

◆評論◆

何以信守土地制度的“憲法秩序”（之二）？

■劉 亭/文

（承接上篇）

二是黨的《決定》和法律的關系。毫無疑問，領導我們事業的核心力量是中國共產黨。但是，黨的領導并非都是“發號施令”式的直接領導。其作用的有效發揮，除了黨組織的感召力、影響力和黨員的先鋒模范作用以外，往往都是透過法治和行政去間接實現的。黨的十八屆四中全會的《決定》申明，我們黨早已“把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式”。

1993年，中共中央通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。在大力倡導建立健全各類市場以完善社會主義市場體系的同時，強調了“國家壟斷城鎮土地一級市場。實行土地使用權有償有限期出讓制度。”在好事者望文生義的理解和推動之下，隨后的《城市房地產管理法》（1994年）第8條出現了“集體所有的土地，經依法征用轉為國家土地后，該幅國有土地的使用權方可出讓”的規定。這也意味著，集體土地不經“國有化”的“變性”，是永遠無法開發利用的。

再隨后修改的《土地管理法》（1998年），則干脆規定農村土地原則上只能用于農業建設，集體建設用地原則上不得在土地市場上流通。到這時，憲法修正案規定的國家和集體兩種公有制性質土地的“依法轉讓權”，對集體來說只有耕地的承包經營權一說，其余的皆被大而化之地“剝奪”掉了。

這其中的步步演進，似乎是在忠實貫徹黨中央的《決定》精神。豈不知，其實是在無形之中造成“以言代法、以權代法”的惡劣后果。黨應當在憲法和法律的范圍內活動，即便是有意于對不合時宜的法律條文進行修改，也需要走通正常的修法或立法程序。憲法未改，其它法律已自說自話地改掉了，這豈不是一場天大的笑話？

程文正確地分析了執政黨由此而來的種種擔憂，結果是2008年黨的十七屆三中全會通過的農村改革《決定》和2013年黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革《決定》，都強調了要“改革征地制度，……逐步建立城鄉統一的建設用地市場。”“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

之后又在堅持依法治國的前提下，全國人大常委會批準了國務院的提案，允許在土地制度改革試點地區，“暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。”

隨著試點探索的進取和成果的推出，黨自然會領導權力機關按照《立法法》的規定，對相關土地法規進行必要的“立改廢”。到那時，全國各地各級再依（新）法治國、依（新）法行政，那就是順理成章的事情，也是正確地處理黨的《決定》和相關法律的關系了。

三是法條和法理的關系。毫無疑問，法理是靈魂，法條是軀殼；法理是內容，法條是形式。軀殼是跟著靈魂走的，形式也是為內容服務的。法律工作者和官員一定要明白，隨著我們實踐的創新帶來的理論和觀念的創新，一定會帶來作為章法和規矩由以創制的法理的創新。在我們決定修法或立法的決策之前，我們一定是接受了某些法理的轉變。沒有法理引領和支撐的法條，就像沒有靈魂的軀殼和沒有內容的形式，是沒有繼續存在之價值的，或者說也是難逃被修改、被廢棄的命運的。

程文在最后以憲法為例，說明了法理對于相關法條的決定作用：依照現行《憲法》第33條第3款“國家尊重和保護人權”的法理精神，“現行土地相關法所建立的土地產權和管理制度，非但不是我國土地制度憲法秩序的體現，而是必須按照憲法的精神、原則和具體規定進行全面深化改革的對象。”

這是一個精彩的結尾。精彩就精彩在力透紙背、直搗黃龍，從而把一切道貌岸然、似是而非的對于現行土地制度的奇談怪論，從根本上將之顛覆掉了。現在有多少不合理的條條杠杠，又有多少部門和官員，總愛愿意端出對自身部門利益有利的法條，來或明或暗地阻撓改革。但是，一旦把他們的說辭拿出來，和真正的法理兩相對照比較，就頓時打回了他們“走私販私”、假公濟私的原形，因此再也不能拉著大旗作虎皮，包著自己去嚇唬別人了。

破解當前我國經濟社會發展的種種難題，唯一的出路恐怕就是改革了。而改革和法治之間到底是個什么關系？從理論和實踐的結合上說的清楚的，還真是不多。程雪陽對土地制度改革的相關解讀，算是相當明白的一個。祝愿他多多努力，時有佳作，為我國盤桓不進的“第三次土改”建言獻策，發揮出青年學者對高層決策的智囊和參謀作用。

2015年10月13日成稿