城鎮化進程中農民工市民化問題探析

■ 邢振江 副教授 劉太剛 教授 史 娟（、忻州師范學院政治系 山西忻州 034000、中國人民大學公共管理學院 北京 0087）

山西省農民工的現狀

據《2011年山西省統計年鑒》分析全省常住人口為3593.28萬，共1233.13萬戶，其中農業人口為2334.79萬，非農業人口為1162.44萬。由2011年的人口現狀可以看出目前山西省的農業人口的比重還是相當大。因而在離土在外工作的農民工在農業人口中占有很大比例。

2011年山西省城鎮常住人口在總人口中所占比例約為0.32%，城鎮居民在總人口中所占比例較小，但是其收入卻較高。2013年全省農村居民人均純收入盡管有所上升，但僅為7000元左右，僅僅是當年城市居民平均收入的三分之一。城鄉收入的差距的擴大化和日常必需品的上漲，加速了農村勞動力的流失和季節性流失。同時城鄉之間公共基礎服務設施的不平等以及社會環境之間的差距，導致更多的農民工離開土地。

山西省農民工市民化進程中面臨的問題

（一）農民工市民化過程中面臨的制度障礙

1.農民工市民化過程中的戶籍制度問題。戶籍管理造成了城市鄉村管理的二元差異，使得農民工被排除在城市的管理體制之外，與城市居民在身份與地位之間存在著較大的差別，使得農民工難以融入城市中。二元戶籍制度的存在使得山西省農民工呈現為“經濟上接受，制度上排斥”的狀況。目前山西省主要城市的人口趨于飽和狀況，其更多的是在戶籍管理體系之內接納更多人才，主要針對高學歷人才或是技術能力強的技工類人員。而中小城鎮具有較強的地方保護主義的觀念，對外來人口戶籍容納的排斥性較強，因而小城鎮的農民工市民化進程緩慢。因此2012年山西省全省常住人口中城鎮人口的增加速度與農村人口的減少并不相同，人口流動之間存在相對差，因而未來山西省農民工的總量將會呈現上漲的趨勢，二元戶籍的限制將成為山西省農民工市民化的主要障礙。

2.社會保障體系的不完善，特別是醫療保險和職工工傷保險的不完善。目前山西省實行的是三種醫療保險制度，在各項醫療保險存在著差異，三項醫療保障制度制度上存在不公平，資金和優質的醫療力量都流向城鎮，使得鄉村的醫療存在硬件設施不足、醫療資源不足的現狀。農村的社會保障、醫療環境遠不如城市，同時城市中農民工得到的社會認可度低，城市社會保障很難到位，轉戶之后其生活條件更加差。

（二）城鎮化進程中的農村土地問題

目前山西省農村土地在流轉過程中主要采取轉包、出租的方式，而土地的買賣是不被允許的，雖然進行土地流轉的人數不少，但是土地流轉的本質并沒有使農民脫離原有的土地，由農業種植者變為專職的第二產業或服務業的從業人員，因而山西省農民工在市民化過程中除了戶籍制度的限制之外，依靠戶籍制而存在的家庭聯產承包責任制，無法脫離土地的羈絆。

（三）農民工市民化過程中的城市承載能力不足

山西省基本公共服務建設不夠完善，城市的基本建設在短時間內是難以提升的。目前山西省大型城市的人口趨于飽和狀態，大城市的人口容納能力嚴重不足。而小城鎮建設緩慢，依靠賣土地的財政收入進行城鎮的擴張，伴隨而來的是更多的失去土地的農業戶口人員，越多的人口開始擁向城市，造成城市更加擁擠。目前山西省的支柱產業煤炭正處在下滑階段地方財政乏力，難以支付高額的城市轉化成本，因而城市難以接受更多的外來人口。山西省的地方財政收入和公共財政支出在存在很大的差距，在城市公共服務的同時地方財政的漏洞也比較大。

（四）農民工市民化過程中面臨的農民個人制度障礙

本文開展了一次專項調查，以獲取底層農民工的心聲。本次調查發放問卷150份，收回有效問卷100份。通過調查發現影響農民工市民化的主要因素有經濟收入、文化水平、年齡。通過社會調查可以發現處于小城鎮或位于城市邊緣地帶的郊區農村地帶農民工的市民化意愿不是很強。同時有固定職業或是經濟來源比較穩定的農民工更愿意市民化。

從表1總體來看，大部分的農民工都不愿意將自己的戶口遷入城市，在愿意將戶口遷入城市的農民工大部分為收入的兩個極端即高收入者和低收入者，同樣不愿意轉戶的農民工中占大部分的同樣為低收入者和高收入者。可以看出農民工在對待轉戶問題是存在一定的疑惑，城鄉之間的二元差別以及農民工的文化水平較低，對農民工融入到城市中的影響較大。可見在農民工市民化過程農民工的自我意愿比較弱。在此次調查中女性所占比例為37%，在這37%的女性中愿意將戶口遷入城市的比例為37.84%；而在63%男性中愿意將戶籍遷入城市的比例為31.75%。

（五）農民工市民化過程中的社會環境問題

城鄉二元戶籍制度的建立，使得城鄉之間的交流阻斷，城鄉之間的觀念差距進一步加大，市民對農民工的不認可度隨著社會經濟的發展不斷增強，觀念上的歧視使得農民工更加難以融入城市。在城市化過程中農民工大多從事的是體力勞動，所居住的地方大多為租賃的廉價公寓，因此和市民的交往較少。雙方交流的受阻使得農民工在城市化的過程中很難以融入城市的特有的文化環境中。雙方交流受阻使農民工感覺他們被排斥在城市之外。農民工市民化意愿與市民關系調查結果如表2所示。

同時，由于農民工的工作本身缺乏保障，農民工的社會權益受到威脅，農民工討薪，農民工職業病，農民工工傷保障等等，使得農民工很難享受在城鎮中的生活。社會權益得不到保障，使得農民工的生活現狀更加難以維持。社會生存環境的惡化和社會溝通條件的受阻，使得農民工在城市化過程中難以獲得良好的社會環境，增強城市的認同感，進一步融入城市。

加速山西省農民工市民化的相關對策

（一）改革二元戶籍體系，完善社會保障制度

在農轉非的過程中要注重對依附于二元戶籍制度而存在的社會保障制度有節奏、有條件地緩慢過渡。應在二元戶籍制度之外加強流動人口的戶籍管理，給予農業人口一定的轉戶條件。在山西省農民工轉戶方面，可以向相關城市借鑒一些經驗，有條件、有范圍、有步驟地促進山西省農民工市民化。

1.確定農轉非的戶籍條件，建立全省通用的信息庫，支持跨區辦理。在《山西省的流動人口管理辦法》的基礎上，確定轉戶的條件和轉戶的人口比例，同時各市縣轄區內片兒區派出所加強對轄區內部人口的摸底調查，做好對流動人口的的暫住登記。如在山西省不同類型的城市確立不同的轉戶人口的比例，鼓勵農民工逐步流向中小城鎮。同時公安系統內部成立全省通用的流動人口的管理網絡，促進山西省農民工市民化的發展，同時在社會保障方面要配合戶籍的轉變來轉變。

表1 農民工的工資水平與轉戶意愿

合理利用經濟改革的契機，科學分析山西省礦業區農業人口在礦區的工作中的比例問題，將礦工的個人發展同轉戶的條件作為員工發展過程中的需求，提高礦區員工的歸屬感。同時轉戶可以享受職工醫療保障，確保礦區人才流動的穩定性。目前山西有五大礦務局：大同、潞安、晉城、陽泉、焦煤礦務局，每個礦務局都有大大小小不同的煤礦，還有民辦煤礦的存在。因此在礦區建立一套礦區獨有的通用的流動人口戶籍管理體系（依據礦區工作時間、技術能力要求、工作的危險程度，建立過渡性質的轉戶體系），確保遠離農耕土地的煤炭產業的工作鏈上的職工的戶籍轉移。同時礦區的存在將農村部分的農業用地變更為非農業用地（建設用地），靠煤炭等礦業發展起來的礦區經濟開始下滑，礦區周圍的次生自然災害頻繁，礦區所覆蓋的山區的依靠農業發展或生存的農民面臨著一定威脅，因而在礦區推行農民工市民化時，可以優先考慮在礦區工作的所轄山區的農民工。

2.加強農民工轉變為市民后的社會保障體系建設。首先，應當解決農民工市民化之后的居住問題，因而在社會保障體系中應適當提高住房公積金的比例，同時加快城鎮中保障性安居工程的建設，使得農民工能夠在主觀上感受到社會保障的有用性。其次，社會保險在實施過程中能夠真正的落到實處，切實為人的生存、社會問題做保障。最后，相對于農民工而言城市社會保障并不足以和農村的土地及相關利益劃等號，因此社會保障體系需要調整養老保險中不同的支付主體和收益主體，使60年代的一代農民工在市民化之后能夠真正安享晚年。

關注并完善社會保障，進一步體現社會公平，增強農民工的城市融入感。而二元戶籍帶來的社會保障方面的差異要隨著戶籍的轉變，建立城鄉統籌的社會保障體系，促使農民工在市民化之后能夠在社會公平感上有所提升，在城市社會安定方面就有重要意義。

3.建立公平的教育硬件和軟件環境，實現義務教育的公平發展，提高教育者的素質。在山西省農民工轉戶之后，子女的教育問題將是他們轉戶之后的關注重點。首先，要理性對待教育中的不公平現象，教師對于“優生”和“差生”的排斥。因此在轉戶之后農民工子女就業問題是我們關注的一個重點問題。教育資源作為公共資源具有限性和稀缺性，大批的農民工在轉戶之后，城市公共教育資源的有限性限制了農民工子弟的擇校。在農民工子女的教育問題上必須予以重視。要進一步完善中型城市與小城鎮之間義務教育基礎設施與義務教育的教師人才的吸收。其次，加強對學前教育的支持，支持民辦幼兒教育并且政府予以資金支持。最后，在城鎮教育上進一步引入科學技術，完善科技教學，利用現代科技進一步促進城鎮與中大型城市的教育平等。

4.在轉戶之后，對農民工在農村的土地財產做合理分配，堅持土地有償自愿退出的原則。根據我國現行法律規定，農村的村民沒有固定的財產作為抵押的資本，因此山西省在農民工市民化的過程中要合理地處理農民的宅基地，承包的農耕地、林地及魚塘的集體財產，合理處理使用權和占有權的比例關系，使農民在市民化的過程中能夠依靠土地獲得一定的福利。

在農民工市民化的初階段政府在財政補貼支持方面要考慮的周全，在轉戶的一定時期（一年之內）政府財政應在農民工土地就業方面予以補償，使得農民工在失去土地的依靠時候能夠在城鎮中有長遠的發展，同時，在居住方面予以補償使農民工真正融進城市之中。在政府的財政支撐下提高個人技能，解決個人的住所問題，使其在就業市場上更容易獲得一份穩定的職業，在城市中有一個穩定的家。

（二）完善土地交易市場，完善農村宅基地和土地使用權的抵押政策

土地對于農民來說并不僅僅是獲取生產資料，而是一份自身成長的保障，能夠滿足基本生活，能夠依靠其養老。因此讓農民工退出土地換成“五險一金”，對于沒有穩定職業和固定單位的農民工來說這樣的交換并不是足夠的平等。農民工市民化時的土地一定要保證基本可耕地的范圍，在可耕地的范圍之外合理分配城市建設用地中國家、集體、個人的收入分配比例，提高農民在集體經營性建設用地所獲的報酬比例。

表2 農民工市民化意愿與市民關系

對于轉戶的城郊的農民工而言，要明確農民工承包土地和宅基地的范圍，農村集體要依申請退出集體土地，在土地行政部門記錄在冊，農村中要及時明確的公布已退出農村土地和宅基的農戶，公布土地的具體信息，便于土地的再次流轉。

（三）加強信息調控和檢查能力，制定針對性的轉戶政策并由點到面推進

充分發揮山西省統計局、衛生系統、計生系統及公安系統對山西省流動人口的管轄，依據調查數據在不同類型的城市建立不同比例的農轉非的人口。在農轉非的過程中，要堅持政府引導為主，充分尊重個人意愿的原則，堅持理論和實踐相結合的原則，堅持在大方針不變的前提下，有效發揮地方優勢，因地制宜，提高中小城市特別是小城鎮的農轉非人口接納數量。

在農轉非過程中要明確優先轉戶的重點人群。目前在轉戶的過程中首先優先考慮有條件農民工及新生代。其次解決歷史遺留問題。包括城中村未轉非人員和農村集中供養五保對象、由于礦區塌陷遷未轉戶的農民等。

依據山西省現狀建立山西省轉戶較為完整的體系。在建立山西省戶籍轉戶體系時可以向農民工市民化發展比較好的重慶市學習，如建立“3+5”政策體系。基于山西省資源型城市的現狀，在學習重慶市“3+5”模式的同時還應建立“礦區”模式。即針對礦區的農民及在礦區工作的農民工，建立礦區農民工戶籍準入制度、過渡制度及過渡之后的社會保障制度。

（四）明確政府職責，提高政府的行政執行能力及行政效率

首先，政府部門要明確對于農民工市民化的態度即促進山西省的農民工市民化，加速城鎮化建設。統籌城鄉發展，發展中小城鎮，加快山西省城鎮化建設步伐。在城鎮化建設的過程中要保證山西省可耕地的土地范圍，在農業保障的前提下加速人口城市化的進程加速城市第三產業的發展。

其次，政府要有明確的財政支持力度以及獨立的財政預算和財政支出體系。將民政部、公安部、人力資源和社會保障部、計劃生育和衛生部等相關部門統籌起來，明確政府財政支出的各個方向。依靠電子技術將農民工轉戶之后的信息和政府部門的各項支出根據固定的格式每天都依靠網絡回饋與上級部門，對當天的財政支出做出一定的預算，保障財政的支出真正的落到實處。

再次，要建立在各個獨立部門之上的辦公小組，直接領導各個部門分出來的單獨處理農民工轉戶的小部門，減少相關部門之間的相互推諉扯皮，減少多頭領導的狀況，并且每個職位都予以明確的崗位職責說明書，同時建立行之有效的績效評級體系，將公務人員的薪酬同員工的績效評價相結合，將服務型政府的理念貫徹到底。

最后，隨著科技的發展，政府要學會依靠電子技術，建立屬于自己網上門戶網站，堅持政務公開。依靠科學技術的進步，發展電子政務。依托山西省建立的云計算，在現有的技術支持下建立一個聯系全省各個市縣的龐大的信心網絡數據庫，加強政務信息的網上公開度，加強部門之間、跨地域之間的信息交流，避免重復性，以及人們的反復性，提高政府工作的行政效率。堅持政務公開，保持政務的公開性透明性。政務公開是發展民主、依法治國的必然選擇。促進農民工市民化是關于人口管理的一項重大的事件。因此堅持政府的財政經費公開，政策決策堅持公民的民主參與，利用媒體進行政策的解讀，健全溝通體系，使民意能夠落到實處，保證民意的暢通無阻，順利推進山西省的農民工市民化。

（五）建立完善的市政管理體系，提高城市人口容量

在城鎮化過程中，城市的市政管理能力在一定程度上反映了一個國家的現代化的城市水平。首先，城市管理要依靠科技建立智能的、全方位的城市管理體系，以全方位的保障城市的安全。建立智能化的城市以促進服務型政府的進一步完善，使人民的公仆能夠在第一時間到達市民最需要的地方。

其次，進行合理的城市規劃，完善城市公共服務，同時將公共基礎服務建設推向市場。合理的城市規劃能夠使城市在不斷的發展中有新的發展契機，能夠不斷促進城市的發展。同樣合理的城市規劃可以減少市政中的重復建設，再拆再建的現象。促使城市的公共財政流向更加合理的方向，以使城市的公共資金實現最優化。在城市公共基礎服務建設中，公共基礎服務設備的非排他性使得公共基礎設施在我國很難推向市場。城市公共基礎設施建設需要進一步的推向市場，讓民營資本融入，政府予以監督以形成良好的市場競爭，同時解決城市就業難的問題。

最后，科學合理地規劃城鎮建設，有步驟地接受人口流入。在提高城市的人口承載量的同時，要進一步在放開人口流入的同時又要嚴格控制人口的流入。將人口的流入和城市經濟的發展相結合，以促進城市第三產業的發展。第三產業的發展又可以進一步的提高城市人口的容納量，只有這樣的良性循環才能進一步的促進城市的安全發展。

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