農(nóng)村公共投資監(jiān)管機(jī)制存在的問題與對(duì)策

陳慧芝

（湖南汽車工程職業(yè)學(xué)院，湖南株洲 412001）

當(dāng)前農(nóng)村公共資源投資決策主體的分工還不夠明晰，部分決策形成的結(jié)果沒有真正體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，這勢必造成農(nóng)村公共資源的投資效益低、結(jié)構(gòu)失衡等令人擔(dān)憂的局面，因此，分析當(dāng)前公共資源投資決策與監(jiān)管環(huán)節(jié)的問題，并找出相應(yīng)對(duì)策顯得特別迫切。

一、當(dāng)前農(nóng)村公共資源投資監(jiān)管機(jī)制存在的主要問題

（一）監(jiān)督基層政府力度弱

同級(jí)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算的監(jiān)督普遍乏力，原因是人大代表不能插手審計(jì)事務(wù)，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初年末的預(yù)算與決算報(bào)告都能在大會(huì)上獲得一致通過。此類制度方面的不足最后將導(dǎo)致人大很難真正反映農(nóng)民的愿望，造成人大的約束形同虛設(shè)的不正常局面。與此同時(shí)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)決算、監(jiān)督管理制度本身就很不健全，每項(xiàng)資金收支明細(xì)也常有缺失現(xiàn)象，一整套內(nèi)部財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不順暢，缺賬、同一職工兼任出納會(huì)計(jì)的狀況比比皆是。由于流動(dòng)資金不夠公開，使得假公濟(jì)私、挪用公款的現(xiàn)象常常出現(xiàn)。再有，各行政村收繳費(fèi)用的部分要求本身就存在加大彈性，勢必使監(jiān)督和被監(jiān)督者間不能有效傳遞正確信息，而聘請(qǐng)審計(jì)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)監(jiān)督的費(fèi)用又較大，所以諸如此類監(jiān)督方面的缺失問題，無形中造成了不良局面。

（二）對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督不到位

村民委員會(huì)是村級(jí)集體管理的主體，而部分村民則為監(jiān)督村委會(huì)進(jìn)行管理工作的代表。誠然，此監(jiān)督環(huán)節(jié)有較好的群眾性和參與性，從設(shè)計(jì)上來說便于相關(guān)人員履行監(jiān)督職能。但村民自治過程中，這種有效的監(jiān)督職能仍未較好地表現(xiàn)出來，分析其原委是村民的制約力不強(qiáng)。首先，是沒有可操作的法律法規(guī)將賦予農(nóng)民的民主監(jiān)督權(quán)利確立到位，民主監(jiān)督權(quán)利還沒有得到法律的有效保護(hù)。其次，是農(nóng)民在得知民主監(jiān)督權(quán)受到侵害后，也缺乏有效的自救途徑。最后是農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)沒有得到有關(guān)部門的真正保障。也就是說村民行使監(jiān)督權(quán)時(shí)需付出較高的代價(jià)。因?yàn)檗r(nóng)村宗族關(guān)系復(fù)雜、農(nóng)民認(rèn)識(shí)差異大和農(nóng)村組織比較松散等諸多因素的存在，在實(shí)行民主監(jiān)督時(shí)對(duì)組織者要求有極強(qiáng)的組織和協(xié)調(diào)能力。

二、完善農(nóng)村公共投資監(jiān)管機(jī)制的對(duì)應(yīng)措施

（一）優(yōu)化現(xiàn)行監(jiān)督?jīng)Q策制度

首先，對(duì)黨政內(nèi)部要加強(qiáng)監(jiān)督管理，讓行政決策與監(jiān)督分離。再者，縣鎮(zhèn)級(jí)須強(qiáng)化人民政協(xié)和人民代表大會(huì)的外部監(jiān)督作用，對(duì)村級(jí)自治組織也要強(qiáng)調(diào)村民代表監(jiān)督的意識(shí)。當(dāng)然，最關(guān)鍵是要挖掘不同社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體在內(nèi)的外部監(jiān)督權(quán)利。人大、黨政和其他政治組織履行監(jiān)督職能的有關(guān)權(quán)責(zé)是由相應(yīng)法律法規(guī)來保障的，包括監(jiān)督是采用何種通道，反饋的具體機(jī)制與上報(bào)回復(fù)流程，以及對(duì)監(jiān)督者的有關(guān)法律保護(hù)及獎(jiǎng)勵(lì)制度等等。眾所周知，要保護(hù)這種積極性往往依賴于以往反饋事項(xiàng)的解決成效，問題越能馬上獲得答復(fù)，解決得越徹底，則對(duì)積極性的保護(hù)就越有力，而被監(jiān)督方必定努力地按規(guī)辦事。

（二）強(qiáng)化對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)管

目前，農(nóng)村公共資源提供的財(cái)政資金里有很大比例會(huì)來源于中央和地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的角度理解，無償轉(zhuǎn)移支付資金分明就有“免費(fèi)午餐”的性質(zhì)。想提升“免費(fèi)午餐”的效率、防止資金的大量浪費(fèi)，使資金使用人不再追尋更多的資金，就必須讓受益的農(nóng)村基層政府與提供不同公共服務(wù)的行政事業(yè)主體制定出科學(xué)并且嚴(yán)格的管理監(jiān)督規(guī)則。增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共財(cái)政資金的監(jiān)督和管理，必須要求各級(jí)財(cái)政按照市場經(jīng)濟(jì)體制實(shí)施，把制度建設(shè)定為核心，完善和制定服務(wù)資金和農(nóng)村各項(xiàng)公共的管理規(guī)則和辦法，規(guī)范支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理，使所有資金的管理有條不紊；引入擴(kuò)展招標(biāo)投標(biāo)、集中支付政府采購、項(xiàng)目預(yù)算、公告制、報(bào)帳制或中介機(jī)構(gòu)評(píng)估等相關(guān)科學(xué)管理的方法，進(jìn)而確實(shí)有效的提升農(nóng)業(yè)投資的效益；同步設(shè)立政府問責(zé)制和績效業(yè)績考核的制度。對(duì)于財(cái)政資金的使用進(jìn)行真實(shí)有效的績效考核制度。

農(nóng)村公共資源供給專項(xiàng)資金效益的獲取跟農(nóng)村財(cái)務(wù)緊密相關(guān)。涉及農(nóng)村公共資源供給，如想真正落實(shí)農(nóng)民的決策權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)，第一，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)管，所有跟農(nóng)戶收益有關(guān)的財(cái)務(wù)方面的決定，務(wù)必在村民代表或全體村民會(huì)議上獲得通過。第二，財(cái)務(wù)監(jiān)管既應(yīng)不斷提升相關(guān)人員對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管的基本認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化依法監(jiān)管，及時(shí)完善與之相關(guān)的約束機(jī)制，注重公共品使用過程的透明度，將各項(xiàng)賬目定期公布，主動(dòng)接受村民監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)資金使用監(jiān)管

為了確保預(yù)算編制正確、科學(xué)、有效、客觀，同時(shí)也保障農(nóng)村公共資源預(yù)算的支出利益最大化，就必須建立一套完善的預(yù)算體制；首先，要推行基于“第三方”的農(nóng)村公共資源投資機(jī)制，引入受益代表監(jiān)督項(xiàng)目過程，避免之前監(jiān)管過程中“重收入，輕支出”等狀況再次出現(xiàn)；其次，要優(yōu)化公共品投資的日常資訊整理、分析與反饋環(huán)節(jié)，提高公共品投資的透明度；另外，還要優(yōu)化審計(jì)制度，注重資金的流動(dòng)收益，盡量從資金源頭、主渠道與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用上，對(duì)財(cái)政預(yù)算、牽頭單位資金調(diào)度環(huán)節(jié)開展詳細(xì)審查，有效確實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ谩ＴO(shè)置農(nóng)村公共產(chǎn)品開發(fā)銀行或在農(nóng)村信用社中建立專門的農(nóng)村公共品帳戶，統(tǒng)一管理農(nóng)村公共品投資資金，避免出現(xiàn)資金來源渠道多、投入分散的局面。對(duì)于上級(jí)撥付的用于公共資源供給的款項(xiàng)要及時(shí)入帳，做到專款專用，避免資金挪用漏損和貪污腐敗現(xiàn)象發(fā)生。財(cái)政、審計(jì)等部門務(wù)必對(duì)農(nóng)村公共資源資金收支和使用情況展開不定期檢查，對(duì)各種資金不應(yīng)一撥了之，而應(yīng)該隨時(shí)跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目支出執(zhí)行及效益等等情況，發(fā)現(xiàn)不良行為及時(shí)糾正彌補(bǔ)。

（四）明確劃分各級(jí)政府在公共品提高過程中的責(zé)權(quán)利

政府擁有的公共權(quán)力成為各級(jí)政府的化身，具有供給公共品不可推卸的職責(zé)。科學(xué)劃定權(quán)利，明確規(guī)定各政府供給農(nóng)村公共資源的范圍與責(zé)任，關(guān)系到三農(nóng)建設(shè)階時(shí)期公共資源供給體系的有效運(yùn)行。受益面特別的大公共資源，最好由中央政府劃撥；局限屬于本地區(qū)的資源，則應(yīng)由本級(jí)地方政府劃撥。按照所屬范圍區(qū)分，中央政府重點(diǎn)主導(dǎo)兩種公共資源的供給，其一是與全國人民的健康、生存與文教等諸如此類最基本權(quán)利相關(guān)的公共品，例如，農(nóng)村基本醫(yī)療、義務(wù)教育等項(xiàng)目。其二是涉及整個(gè)國家的、地方政府提供困難，應(yīng)該由中央政府協(xié)調(diào)推出的公共資源與相關(guān)服務(wù)。

（五）注重立法，依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

近期來，涉農(nóng)的文件大都為中短期的指導(dǎo)規(guī)劃，政府可依靠法制，加緊構(gòu)建基于財(cái)政資金的農(nóng)村公共品投資長效機(jī)制。及時(shí)優(yōu)化《義務(wù)教育法》《農(nóng)業(yè)法》等與公共品供給緊密聯(lián)系的法律法規(guī)，這既便于逐步構(gòu)建涉及農(nóng)村公共資源供給的專項(xiàng)資金保障機(jī)制，還便于全體農(nóng)村人口真正享受最基本的福利。

職能部門應(yīng)加速立法工作，制訂并及時(shí)頒布農(nóng)民基本權(quán)益保護(hù)法；加緊調(diào)研出臺(tái)涉及農(nóng)村公共品供給的法律法規(guī)，從強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村公用地使用權(quán)批準(zhǔn)程序，來有效保護(hù)村民在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中基本的知曉與參與權(quán)；為確保農(nóng)民最基本的權(quán)益保障能真正實(shí)現(xiàn)；應(yīng)把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，法定成農(nóng)民擁有物權(quán)屬性的土地使用權(quán)；最好還應(yīng)要真正規(guī)范農(nóng)地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的組成機(jī)制，適當(dāng)補(bǔ)償土地征用費(fèi)。

（六）優(yōu)化各級(jí)行政官員政績考核內(nèi)容

從各級(jí)行政官員政績指標(biāo)體系上做文章，為農(nóng)村公共投資監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)化保駕護(hù)航是構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要保障。按照有關(guān)公共選擇理論，一般政府行政官員的所作所為與社會(huì)上的“經(jīng)濟(jì)人”相似普遍應(yīng)該以利益最大化為工作目標(biāo)，而已形成的GDP增長率等為關(guān)鍵指標(biāo)的政績?cè)u(píng)價(jià)體系正引導(dǎo)著大家想方設(shè)法促進(jìn)所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)又好又快增長，只在意“生產(chǎn)性”的公共品投資，而看淡衛(wèi)生醫(yī)療、義務(wù)教育等非生產(chǎn)性的投入。如此，務(wù)必重構(gòu)官員工作績效評(píng)估體系，變更目前以單一GDP增長率為度量的年度評(píng)價(jià)體系?；鶎咏M織更應(yīng)在以人為本的為官理念指引下，潛意識(shí)地重視將所轄區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展的能力和本村民的滿意程度作為工作標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榉?wù)型政府的核心職能是為村民提供最優(yōu)的貼心服務(wù)，而非每天關(guān)注生產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。要將官員提供公共品服務(wù)的水平納入工作政績考核體系，避免評(píng)價(jià)中過于政績化的不良導(dǎo)向。從而把政績考核評(píng)價(jià)從之前的GDP增長率跳轉(zhuǎn)到公共品供給水平高低上來，把保障廣大農(nóng)民合法利益、保障農(nóng)民安全健康作為基層政府的核心工作職能。

[1]康 松，熊尚鵬.論我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及其增加途徑[J].商業(yè)研究，2013(9).

[2]馬小河，方松海.我國農(nóng)村公共品的供給現(xiàn)狀、問題與對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2012(8).