對我國城市公交回歸國有的思考

田 麗

（太原學院，太原 030000）

城市公共交通是城市的重要基礎設施之一，它是指城市中供公眾乘用的經濟方便的各種交通方式的總稱，包括公共汽車、電車、出租車、軌道交通等客運交通工具及其相關的配套設施。從1958年國家頒布《關于改革城市公共交通工作報告的通知》，提出“以國營為主，發展集體和個體經營的思路”，至2006年12月國家建設部、國家發改委等四部聯合下發的《關于優先發展城市公共交通若干政策的意見》等相關文件和方針的指導下，我國各地市政府紛紛在公交領域開展了以民營化為主旋律的改革。

城市公交民營化初期都取得了不錯的成效：經營效率大大提高，公司扭虧為盈獲得了利潤，政府的財政壓力得到了有效緩解，市民也獲得了舒適、寬敞、便捷的乘車條件，與原有的制度安排相比，社會效益得到了很大增加。但是，隨著公交民營化的深入發展，似乎都遇到了無法提供有效和良好的公交服務的問題，公交企業之間惡性競爭、公交服務能力和水平與市民要求不斷擴大，服務質量下降的現象。2008年全國首例開展公交全盤民營化實踐的十堰市民營化改革因種種原因陷入僵局，2009年重慶市政府從公共安全角度考慮決定在5月31日前所有的私人資本全部退出公交系統，重慶公交結束了公私兼營的公交混業時代，重新開始全部國營化。湖北黃岡、湖南長沙、南京等城市的公交行業也大都回歸國有。

隨著更多城市將公交運營重新回歸公益為先、國有經營的模式，大批學者和專家開始認為：民營化理論與實踐來源于西方國家，是它們行政改革運動中的一項制度創新，我國正處于經濟轉軌的特殊時期，而公交作為城市公用事業中的一個特殊敏感的行業，首先沒有現成的經驗借鑒，其次，與西方國家相比，沒有完善的政策支持。所以，城市公交服務領域不該引入民營化，應回歸公益性，即我國公交應回到政府壟斷供給的最初狀態。

鑒于城市公交民營化改革的失敗、轉型以及公益性的回歸這一現狀，并不能說明“公交是典型的公共產品，所以只能有政府包辦，”而且也不能簡單地將其歸咎于民營化本身，應該慎重地思考。公交重歸國有就能保證公交的效率和服務質量的提高嗎？如果真是如此，那我們當初為何要走此彎路呢？“公交具有自然壟斷性，無論是政府壟斷還是私人壟斷，必然導致壟斷階層在財富占有與社會貢獻之間產生矛盾，從而加劇社會財富分配不均，影響到社會公平。”所以，在我們對民營化批判的時候我認為首先應該仔細深入地分析我國公交民營化失敗的原因。

一、我國公交民營化失敗原因探析

對試行公交民營化的部分城市改革過程的深入分析，可見其失敗的原因是多方面的，但都有一些共性。

首先，對民營化認識和理解存在偏差和錯位。公用事業的民營化是以政府為主導，其它市場主體與政府合作提供公共物品，它只是將公用事業的經營權轉移到民間，以引入市場機制提高公共物品的供給效率，減輕政府的財政壓力，實現政府、企業、公民的多贏。而我國地方政府在公交行業的民營化實踐是在對民營化誤讀的基礎上進行的，要么把民營化片面地理解為減輕財政壓力，完全照搬工商企業模式，將公交行業全面推向市場，政府完全退出該領域，片面追求經濟效益，十堰市就是很好的例證；要么只是對原國有企業進行簡單的改制，或者雖然引入了私營企業或非營利組織，但政府與企業尚未分離，政府仍然掌控企業的生死大權，管理理念和管理手段還停留在原來的層面上，沒有應民營化的模式而改變。由此可見，公交改制失敗的關鍵在于政府沒有真正把握住民營化的實質和核心，公交民營化實際上只是將公交運營權限交給市場，通過民間資本的注入加強行業的競爭，目的在于提高服務質量和降低服務成本。但部分城市在推進公交民營化的過程中，政府角色定位不清，政府責任市場化，“甩包袱”等等，這種做法在我國公用事業引入民間資本尚不成熟的市場下必然走向失敗。

其次，民營化后壟斷經營問題沒有根本改變，競爭不充分。民營化專家薩瓦斯認為“民營化的本質不是公營對私營，而是壟斷對競爭。”真正的民營化是與競爭緊密相聯的，競爭是民營化成功的保證。如果競爭不充分，會帶來實踐操作過程中壟斷現象的重現，這樣的民營化只是以私人壟斷代替了政府壟斷，不僅不能提高效率，反而會危機公眾利益，違背民營化的只是目的。

城市公交行業的顯著特點是需要巨額投資、資產專用型強、規模經濟非常顯著，這就決定了只有具備一定規模和資金的大型企業才有資歷進入該領域，而我國處于市場經濟初期，具備實力大型企業較少，從一定程度上限制了進入企業的數量。同時為了保證規模經濟效益，客觀上也要求從數量上政府限制進入公交行業的企業。這意味著即使民營化后，在特定地區的公交領域只能存在少數幾家經營企業。“公用事業是天然壟斷性的，因此，除非它們受到調控和管理否則私營公用事業經營者就會像壟斷者一樣，限制產量并提高價格，這會給整個經濟效率和收入分配帶來惡果。”[1]

我國許多地方政府在公交民營化的實踐中雖然確立了原國有公交企業的市場地位，但只注重民間資本的引入和財政包袱的卸載，卻忽略了有效競爭機制的構建，使得多數情況下，民營公交公司仍對公交運營保持壟斷。因為在同一個城市，盡管有多家公交公司存在，但他們往往是劃區經營的，在各自的區域范圍內，特定的公交企業還是事實上的壟斷者。[2]這些企業為了控制這個城市的公交市場，他們有可能也有條件聯合起來訂立一系列串謀協定，限制同業競爭、控制市場、維持高價、獲得壟斷利潤，這樣的民營化實際上只是一種利益的再分配而不是激勵機制的演進。

由此可見，公交改革失敗的主要原因不是民營化本身，我們不能因為一時的失敗而全盤否定民營化在公交行業的實用性，而重走老路，為了避免重新出現民營化以前的狀況，我認為有必要對民營化在公交行業的可行性進行分析。

二、城市公交民營化可行性的理論分析

在古典和新古典經濟學傳統中，經濟學家認為政府擁有提供公共物品的當然合法性，主要是因為公共物品的生產一般具有成本高、規模大、周期長、收益低等特點，而且也不易將不付費者排除在外，私人沒有能力也沒有激勵來提供這種物品。另外，政府是稅收政策的制定者也收繳了社會公眾和企業所繳納的各類稅款，理應將其中的一部分用于公共物品的提供，以服務于社會公眾和企業。

隨著人們對公共物品認識的不斷深入以及科學技術的發展，人們對公共物品傳統供給方式提出了異議。文森特·奧斯特羅姆指出：“每一個公民都不是由‘一個’政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務。……大多數公共服務產業都應該有重要的私人成分”政府作為天然的公共物品的生產的唯一主體的地位受到了挑戰。以戈爾丁、科斯等為代表的經濟學家為私人部門參與公共物品的提供奠定了理論基礎。

戈爾丁認為沒有什么產品或服務是由其內在性質決定它是公共物品或不是，存在的只是供給產品或服務的不同方式。產品和服務采取何種供給方式取決于排他性技術和個人偏好的多樣化，若公共產品不能通過市場手段被充分地提供給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術還沒有產生或者經濟商不可行。[3]

科斯通過對英國歷史上私人提供燈塔的研究，從實證角度論證了公共物品私人提供的可行性。科斯認為私人若想成功地提供某種公共物品，這種物品一般應是準公共物品，消費上必須存在排他性技術。

從經濟學的角度看，是否具有可排他性是決定公共物品供給方式的一個重要因素。

城市公交行業屬于準公共物品的范疇，具有明顯區別于純公共物品的排他性和競爭性，這表明在公交產品的提供中可以引入市場和價格機制。首先通過收費的形式體現了“誰收益誰負擔”的原則，有效避免了“搭便車”現象，不僅使乘客了享受公交服務也彌補了公交企業的生產過程中的耗費。另外，通過競爭機制就有可能在公共交通的供給中實現資金來源和運營主體的多元化。而且由于公交行業產品的需求彈性小，客流量穩定，具有獲利的預期，這意味著在城市公交領域可以利用私人部門來提供公交服務。但這并不等于政府可以完全退出該領域，因為準公共物品的性質雖然決定了該產品的提供不必完全由政府來提供，但也不能完全由市場來供給。所以，公交行業最優的提供方式應該由政府與市場共同承擔，政府通過市場和競爭機制，將某些公交服務的生產和提供交給市場，政府退出生產領域，其職能是監督提供者的經營行為和服務質量，保證公交公益性的實現。

可見，經濟理論上對公共物品特征的界定，公共物品供給模式的分析和探索為城市公交行業民營化提供了理論依據。

三、城市公交民營化的現實依據

我國傳統的公交運營是由政府提供的，在公交行業，政府既是公交政策的制定者又是具體業務的實際經營者。政府通過舉辦國有企業來提供公交服務，這種模式雖然具有很多優點但其效率非常低下。根據西方產權理論，單一的國有產權結構是造成該產業經營效率低下的根本原因，產權理論的效率機制認為：剩余利潤索取權和剩余利潤控制權的對稱是企業有效運行的基礎。然而在國有企業中，這兩種權利是不對稱的，國有企業的經營者在法律上不僅擁有剩余利潤索取權也掌握了剩余利潤控制權。以往人們認為政府官員都是沒有自己獨立利益的理智主體。[]而公共選擇選擇學派認為政府組織與官僚和常人一樣都是追求個人效用最大化的理性“經濟人”，他們會利用自己的權利優勢實現個人利益的最大化。

根據西方產權理論，公交行業的壟斷經營模式是導致其效率低下的根本原因之一。由于政府壟斷導致在一個城市或地區的公交領域只有一家企業經營，缺乏橫向比較中的作為參照物的競爭對手。而競爭卻是提高企業績效的關鍵，因為競爭產生壓力，壓力進一步產生動力，動力帶來效率，一個企業內部和外部如果缺乏競爭的壓力就容易使它們不思進取、安于現狀。同時，公交企業由政府投資、車輛由政府配備、盈虧由政府負擔，職工的工資能保證按月發放，工資與經營績效并不直接掛鉤，職工缺乏發展公交事業的積極性和主動性。而在民營部門卻不這樣，在市場經濟的大潮中，民營部門如果經營不善，在競爭的壓力下，要么破產，要么被兼并，而政府部門如果經營不善不僅不會落此下場，反而可能會“因禍得福”，獲得更多的預算和福利。[4]這意味著要想提高公交服務的供給效率，必須改變傳統的供給模式，引入競爭實現供給主體的多元化。公共選擇學派就認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府機構來提供，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭。”

公共服務的民營化是一種手段，同時也是一個過程。各級政府在推行公交民營化改革的過程中應結合本地實際，從財政與制度等方面加強對民營公交公司的扶持，并建立一個公平、效率的競爭市場，從而為社會公眾提供最為便利的公共交通。

[1]黃恒學.公共經濟學[M].北京：北京大學出版社，2002.

[2]（美）E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[3]鄒東升.公共服務市場化并非政府責任市場化[J].理論探討，2009(4).

[4]黎海峰.從公益性的回歸看我國城市公交改革[J].經濟論叢，2011(5).