新鄉市落實最嚴格水資源管理制度的對策分析

馮運蘭，李閃閃，梁 靜

（新鄉市節約用水辦公室，河南新鄉 453002）

一、引言

水是人類生存和經濟社會發展不可替代的重要資源，是工農業生產建設不可或缺的首要條件，是生態環境保障的基礎。近年來，隨著我國城鎮化進程的加快以及社會經濟的高速發展，各地區各行業的用水量不斷增大，水資源短缺和用水需求之間的矛盾已成為制約經濟社會發展可持續發展的主要矛盾。

二、新鄉市水資源基本概況

新鄉市地處太行山南麓，黃河下游北岸，總面積8249km2，全市總人口（常住）567.5萬人，2013年地區生產總值1766.1億元。新鄉市西北部為山丘區，中部、南部為黃河沖洪積平原。全市分屬海河、黃河兩大流域，其中新鄉市區、輝縣、衛輝以及獲嘉、新鄉縣的大部分區域屬海河流域，原陽、延津、封丘、長垣及獲嘉、新鄉縣的少部分地區屬黃河流域。

新鄉市水資源主要分當地水資源和外來水資源兩部分。當地水資源主要來自于降雨。受地理位置和氣候影響，全市多年平均降水量610.7毫米，多年平均形成地表水資源7.97億m3，地下水資源11.59億m3，扣除重復計算量3.57億m3，全市年均當地水資源總量約15.99億m3。外來水資源主要是引用黃河水及未來南水北調來水。目前，新鄉人均水資源占有量僅為300多m3，相當于中國平均水平的七分之一，世界平均水平的二十八分之一，遠遠低于國際公認的人均水資源占有量1000m3的標準，屬典型的資源型缺水城市。

當前，一方面水資源短缺，另一方面水浪費仍然嚴重。工業用水重復利用率不高，農業灌溉有效利用系數偏低，生活用水節水器具普及不到位，用水單耗偏大。此外，水污染仍有進一步擴大的趨勢，地下水超采，水位下降，造成可用水資源進一步減少。根據預測，大約到2030年，新鄉市人口增長將達到最高值，用水也將達到峰值，接近可合理利用水量的極限。

2015年6月，南水北調中線工程將為新鄉供應3.916億m3的優質水，屆時遠距離輸送的丹江水將成為新鄉市的主要水源，有效緩解新鄉市的水資源短缺。但如果不加強管理，節水意識不足，水浪費、水污染，引來再多的水也解決不了當前的水危機。

三、實行最嚴格的水資源管理制度，破解水資源對經濟發展的約束

為解決日益復雜的水資源問題，實現水資源高效利用和有效保護，破解水資源對經濟發展的約束，2011年，中央一號文件《關于加快水利改革發展的決定》中提出“要實行最嚴格的水資源管理制度”。2012年初，國務院發布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴格水資源管理制度工作進行全面部署和具體安排。為貫徹落實好中央一號文件精神,新鄉市人民政府發布了《新鄉市人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對新鄉市實行最嚴格的水資源管理制度提出明確目標和要求。嚴格的水資源管理制度，主要內容概括來說，就是確立“三條紅線”，實施“四項制度”。

為落實最嚴格的水資源管理制度，新鄉市以“三條紅線”為控制目標，以完善“四項制度”為重點，采取有效措施，全面落實取水許可和水資源有償使用制度，提高用水效率，加快節水型社會建設，以水資源的可持續利用推進了當地經濟的發展。

（一）嚴格控制用水總量

新鄉市首先從嚴格規劃管理和水資源論證入手，控制用水量。先后編制完成《新鄉市水資源調查評價》、《新鄉市水資源保護規劃》、《新鄉市水資源管理指標分配方案》，逐步完善水資源管理、節約、保護、配置規劃體系，逐步強化涉水規劃水資源論證工作，進一步加強建設項目水資源論證管理。其次，嚴格控制區域用水總量，對新鄉市區、7個市轄縣（市）及長垣縣的用水總量控制指標進行分解，并下發至各地。嚴格實施取水許可,依托省級取水許可電子臺賬平臺，建立新鄉市取水許可電子臺賬，規范取用水戶檔案管理。密切水利公安聯動，開展以保護水資源、打擊河道非法采砂為主要內容的專項集中整治活動。嚴格落實水資源有償使用制度，加大水資源費征收力度和執法力度，嚴查水事違法行為，對全市自備井安裝遠程監控計量計費程控管理系統，確保水資源費應收盡收。嚴格地下水管理和保護。協助省水利廳編制《河南省地下水開發利用保護規劃》、《河南省地下水超采區評價》、《河南省南水北調受水區地下水壓采實施方案》等，對新鄉市中深層地下水開展評估，對淺層地下水進行監測，對小店工業園區地下水進行回灌。結合南水北調通水契機，組織開展自備井封停工作，推進引黃補源調蓄工程、山丘區集雨工程、百泉生態修復等地下水保護工程的進展。

（二）嚴格控制用水效率

新鄉市首先加強節約用水管理。依據河南省用水定額，加強計劃用水考核，節獎超罰。按照《河南市節約用水管理條例》及上級有關節水政策要求，先后制定出臺《新鄉市人民政府辦公室關于印發新鄉市推進節水型社會建設實施意見的通知》（新政辦〔2009〕7號）、《新鄉市城市節約用水和節水技術進步發展規劃》、《新鄉市引黃灌區續建配套與節水改造總體可研報告》等相關節水規劃與技術報告，推進節水工作進展。積極開展節水型社會建設，開展節水型社區、灌區、企業（單位）、公共機構節水型單位創建活動。目前，全市共有20多個單位創建為省級節水型單位，60多個單位創建為市級節水型單位（企業）。

其次，加快推進節水技術改造。嚴格執行節水強制性標準，加大工業、生活節水技術改造力度，進行政策傾斜，鼓勵單位積極采用節水新技術、新工藝、新設備，實行循環用水，一水多用，廢水綜合利用等措施，降低單位產品耗水量。同時應用節水新器具，改造舊管網，積極開展水平衡測試，查找漏水點，降低管網漏失率，以此來提高經濟效益和產品市場的競爭力。2013年，新鄉市共新建節水工程9項，新增節水能力1 500多萬m3，推廣應用節水器具4 000多套件，金龍銅業、新鄉火電等9家計劃用水單位開展了水平衡測試工作。2014年，新建節水工程6項，新增節水能力1000萬m3，推廣應用節水器具5 000多套件，8個單位開展了水平衡測試工作。如新鄉豫新發電公司興建的中水用回工程，2臺330MW機組循環冷卻水使用城市中水，每臺機組年度可增加100小時發電利用小時數，多發電量6 600萬度，年度預計可增加利潤900余萬元，可有效提高用水效率。對新建項目，在水資源論證和取水許可審批環節，從政策上大力傾斜，鼓勵非常規水源開發利用。農業節水方面，通過建設節水灌溉項目區和大中型灌區節水改造，提高農業灌溉水利用效率。2014年新增節水灌溉面積10萬畝，新增有效灌溉面積2萬畝，新增旱澇保收田面積2萬畝。

（三）嚴格控制水功能區限制納污

加強對全市主要河流的33個水功能區的水質監測，監測覆蓋率達到100%。加強工業污染源控制，提高城市污水處理率。擬定水功能區達標率評價考核方案，初步建立水功能區水質達標評價體系。組織開展飲用水水源地達標建設，禁止在飲用水保護區內設置排污口、進行項目建設。全市水環境質量總體穩定，部分河流水質進一步改善。

加強對重要生態保護區、水源涵養區和濕地的保護，推進生態脆弱河湖和地區的水生態修復，加大重點區域水土流失治理力度。2013年度共治理水土流失面積45.73km2，完成了3條中小河流治理項目，申報省級專項資金用于百泉生態修復治理項目。2014年，治理水土流失面積30.5km2。

（四）完善水資源管理保障機制，強化責任和考核

首先建立水資源管理責任和考核制度。制訂出臺《新鄉市關于實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，明確規定各縣（市）、區人民政府是實行最嚴格水資源管理制度的責任主體，政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。對用水單位，實行三級責任管理考核體系，加強用水考核，確保管理更細化、科學化和自動化。健全水資源監控體系。從2011年河南啟動中央和省級水資源監控能力建設，到2013年底新鄉市已建設國控、省控取用水戶監測點建設12處，開展市級水資源管理中心平臺系統建設，進行聯網試運行；其次，完善水資源管理投入機制。將水資源費作為財政專項資金，保障水資源節約、保護和管理工作經費。對新鄉市市區水系景觀按規劃進行大規模治理，各有關縣（市）充分利用市場機制招商引資，加大水系連通工程、水生態文明工程和工業、農業節水工程建設。健全社會監督機制。利用多種手段連年開展“世界水日”、“中國水周”和“全國城市節水宣傳周”等宣傳活動，在全市大力開展“人人節水行動”，進一步增強全社會水憂患意識和水資源節約保護意識。

四、“三條紅線”實現的目標

通過加強用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污控制和水資源管理責任與考核各項措施的落實，新鄉市初步確立了水資源管理指標控制體系、水資源管理責任與考核制度，較好地實現了“三條紅線”目標。

2013年全市用水總量為18.5億m3，其中農、林、漁業用水13.12億m3，占70.9%；工業用水3.07億m3，占16.6%；城鄉生活、環境綜合用水1.94億m3，占10.5%。全市2013年用水總量為18.5億m3，占年度用水計劃20億立方米的92.5%。2013年全市工業用水量扣除建筑業 (0.20億m3）后，全市工業用水量2.867億m3，萬元工業增加值用水量32.81m3，低于37.05的控制目標，比2010年下降33%。2013年全市農田灌溉水有效利用系數達到0.553，超過了0.55的紅線目標。新鄉市有8個水功能區被列入《全國重要江河湖泊水功能區2015年考核名錄》，其中1個水功能區達標，達標率12.5%。

五、落實嚴格水資源管理制度中存在的問題及原因

（一）水資源規劃體系和法規規章不完善

和先進地市相比，新鄉市水資源整體管理水平還比較落后，水資源規劃體系還不完善，水資源分類規劃包括中水回用、污水治理、縣區水資源具體規劃等還不十分到位。地方法規也不健全，超計劃用水考核使用的法規文件已不適應當前的實際形勢，一定程度上增加了計劃用水管理工作的難度。地下水管理法規不細化，對有些違法用水難以定性。形成的原因主要是地方對水資源短缺重視不夠，水法規意識淡薄，立法遲緩，還有水資源分屬不同的部門形成的因素。

（二）水資源管理體制存在一定的弊端

目前，就城市規劃區而言，新鄉市節水和地下水資源管理歸市利局，公共供水歸住建委，水污染歸環保局，排污費征收又歸市政設施管理處，水資源分屬不同的部門，牽涉單位較多，職能交叉，實際工作中經常出現推諉、扯皮現象，個別縣區還存在行政干預的現象，對落實嚴格水資源管理制度工作造成一定的干擾。如，中水回用，根據《河南省節約用水管理條例》規定，達到一定規模的賓館、飯店、小區、機關、事業、企業辦公設施及其他建設項目，要求建設中水回用。新建、改建、擴建的建設項目，應當采用節水型的工藝、設備和器具，節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。建設項目竣工后，水行政主管部門應當參加節水設施的竣工驗收。但實際工作中，新鄉市水行政部門一直未能真正參與新建項目的用水驗收工作。形成的原因還是部門利益博弈，水資源管理體制不完善。

（三）縣區水資源和節水管理工作滯后

計劃用水管理工作在一些縣市區才剛剛起步，各項基礎工作都比較薄弱，管理人員素質較低，水資源費征收普遍存在協議收費現象，重收費輕管理，重罰款輕服務，取水許可管理和水資源論證工作還處于初步啟動階段，更談不上任何科研及技術支撐。形成的原因是縣區經濟不發達，《水法》宣傳不到位，法律觀念不強，再加上個別縣區水資源工作經費不足，人員工資得不到保障，導致工作難度加大，計劃用水和水資源管理根本不能適應當前的形勢。

六、對策或建議

（一）健全節水和水資源行政法規，完善相關制度

盡快制訂出臺《新鄉市節約用水管理辦法》、《新鄉市地下水管理辦法》，為新鄉市的計劃用水管理、地下水管理、水資源論證、中水回用、節水“三同時”等各項工作提供充足的法律法規依據。結合實際，提前編制各類用水和節水規劃，指導縣區盡快啟動水資源開發利用及保護規劃的編制，抓緊細化實化具體落實方案和配套措施，完善相關制度，為水資源管理工作提供更加充足的依據。通過構建完備的水法律法規體系，夯實水資源管理的制度基礎，構建高效的水行政執法體系，推動水法律法規落到實處。

（二）進一步理順水資源管理體制

學習先進地市經驗，以水利局為基礎，組建水務局，將分散在各部門的防洪、河道管理、城市供水、排水、節水、污水治理、中水回用等管理職能，全部劃歸在一起，建立高效統一的水資源管理體制；減少部門之間的不和諧因素，明確各部門分工，各司其職，強化協調和配合，形成合力，為水資源管理提供體制保障。在此基礎上，完善節水市場調節機制，加快經濟結構調整，限制高耗水產業，發展高效節水農業和工業，形成政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會管理體系，扎實推進節水型社會建設。

（三）抓好最嚴格水資源管理制度考核

建立責任與考核制度，嚴格考核管理。切實落實一把手負責制，將考評結果與領導干部考評直接掛鉤。嚴格考核不僅包括對政府履行水資源管理職責情況的綜合考核，也包括對用水單位節水計量的監督考核。《新鄉市實行最嚴格水資源管理制度》以考核辦法已印發，各部門各行業、各用水單位要以考核工作為載體，扎實推進最嚴格水資源管理制度的貫徹落實。

（四）夯實水資源管理基礎

按照國務院實行最嚴格水資源管理制度的要求，結合本地實際，特別是縣級水利部門，急需強化水資源基礎技術工作，盡快完善有關指標體系，同時進一步加強水資源管理隊伍建設，為落實最嚴格水資源管理打好技術和人才基礎。

七、結語

在當前新鄉市日益嚴峻的水資源形勢下，落實最嚴格的水資源管理制度，需要各級政府負總責，水行政主管部門帶頭，各相關部門密切配合，社會各界大力支持，結合實際發揮自身優勢，加大整改力度，采取行政、市場、技術、法律等各種手段和措施，扎實推進節水型社會建設。這樣，才能以水資源的可持續利用推進和促進當地經濟的可持續發展，確保最嚴格水資源管理制度的落實，實現“三條紅線”控制目標。

[1]中共中央國務院.關于加快水利改革發展的決定[N].中國水利，2011.

[2]中共中央國務院.關于實行最嚴格水資源管理制度的意見[N].2012.

[3]新鄉市人民政府.關于實行最嚴格水資源管理制度的意見[N].2011.

[4]胡四一.解讀《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》[N].中國水利報，2012.