自由貿易區背景下物流與海關通關一體化協同策略探討

■ 劉曉靜（黃河水利職業技術學院 河南開封 475004）

在從屬我國主權管轄范圍的制度基礎上，自由貿易區在貿易和投資等方面提供優于世貿組織和其他區域性自由貿易合作協定的貿易制度安排。自由貿易區通過準許外國商品豁免關稅自由進出的方式來增進區內產業企業向高技術密集度、高資本密集度方向發展，并以自由貿易區為中介來向關內境內地區傳遞自貿區的知識、技術和資本優勢。推行以促進物流與通關一體化的自由貿易區通關便利化的措施自然成為提升自由貿易區運作效率的應有之義。

自由貿易區背景下物流與海關通關一體化問題

（一）自由貿易區背景下物流與海關通關一體化的制度性矛盾

1.自由貿易區背景下物流與海關通關一體化模式與海關監管功能間存在矛盾。傳統海關特殊監管區域功能不全，有待整合升級。如保稅物流園區存在發揮功能不全面的問題；港、區之間“聯而不動，動而不聯”等問題；出口加工區功能單一，產業仍以傳統加工制造為主，深加工結轉政策有待完善等問題（傅佳，2011）。未能針對高風險報關企業和收發貨人企業采取強化產地核對措施和增加對監管貨物的查驗率措施；海關各部門與業務關聯部門間缺乏有效的部門聯動機制；各部門之間缺乏通過部委聯席會議機制和合作備忘錄機制等方式來滿足自貿區企業對海關系統提出的物流快捷化和通關便利化需求，由此引發出傳統海關監管模式與自貿區對物流與海關報關一體化需求之間的難以調和的矛盾。

2.自由貿易區背景下物流與海關通關一體化模式與現行監管制度之間存在矛盾。從進出口貨物稅收政策層面分析，當前海關監管當局對于從關境內非海關特殊監管區進入自由貿易區的物流實施離境退稅政策。這一政策的立論基礎是將自由貿易區視為境內關外的特殊海關監管區域，其政策目標指向是促進區域經濟的快速發展。但部分境內關外企業出于國內市場競爭激烈的壓力而采取“自由貿易區一日游”式貨物通關運作模式，即關內企業先將貨物運出關外以享受政府給予的出口退稅政策優惠后再將貨物再返運回關內銷售的模式。一日游式貨物通關運作模式會增加貨物的物流運作成本和海關的業務承載壓力，且無益于區域經濟的健康可持續發展。

（二）自由貿易區背景下物流與海關通關一體化的工作機制沖突

1.海關監管當局設計的自由貿易區監管工作機制存在多頭領導問題，自由貿易區的監管工作政出多門。從自由貿易區的宏觀管理角度分析，國務院主管機構負責自貿區的系統規劃、政策制定和運行監管等職能；從自貿區的行政管理角度分析，地方政府下設自貿區管委會來負責自貿區的日常行政管理事務；從自貿區的功能管理層面分析，海關、商檢、動植物檢驗檢疫、工商、稅務、公安、邊檢、商務局、央行等各職能部門需共同參與自由貿易區的管理工作。眾多自貿區管理機構使得自貿區內各部門的業務內容重疊，各部門工作流程相互交叉。相互矛盾、沖突制約了海關系統對自貿區進出口貨物監管效率。

2.海關監管當局的職責分工存在較大隨意性。當前自貿區海關實施以“屬地申報、口岸驗放”為主要特點的區域通關一體化模式。該模式要求基層海關對于滿足監管要求的高信用水平的A類企業的進出口貨物實施自主選擇報關地的一種報關新模式。A類企業可根據企業的業務需要來選擇報關地點，海關監管當局可根據貨物的實際進出境地來直接辦理貨物驗放手續的一種通關方式；此舉可壓縮企業貨物的通關時間并提升其通關效率，給企業帶來降低制度交易成本的實惠。但“屬地申報、口岸驗放”模式下的對通關貨物實施監管職能的基層海關主辦機構和對報關企業和進出口收發貨人實施監管職能的業務主辦機構間缺乏必要的信息溝通；針對通關貨物查驗與放行行政行為中的過程性風險和事后風險的責任歸屬和處理機制缺乏必要的程序設計；缺乏針對通關貨物查驗與放行過程中的報關人一方和基層海關主辦機構一方間的行政糾紛處理程序異議和行政復議應對主體等問題的相應規范性文件。

（三）自由貿易區背景下物流與海關通關一體化的風險控制問題

1.海關系統缺乏通關一體化背景下的海關風險監管理念。自貿區內的物流與海關通關一體化建設是一項系統工程，需要各部門通力協作方可有效完成；海關與物流一體化風險管理活動通常表現為對既有海關管理資源的重新調配，及對海關既有管理風險水平進行重新排序，以提升海關風險監管措施的有效性。再者，海關系統對通關貨物的風險管控主要依賴于一線工作員工的經驗。受海關人員素質和海關稽查資源配置、商品歸類和價格審定的復雜性等因素的制約，海關通關作業的作業布局和業務運行調度缺乏協調性，管理規范化和作業專業化水平相對不足，基層海關工作人員缺乏面向客戶的服務意識（姬海莉，2014）。

2.海關系統缺乏基于物流與海關一體化協同的風險數據信息的管理經驗。當前海關系統已然建成風險管控信息系統，但現有的海關風險管理數據庫信息的數據挖掘能力存在顯著問題，難以有效滿足物流與海關一體化協同戰略的需求。具有高速流通性特征的自由貿易區內外物流對海關系統提出的建立快速反應型海關與物流一體化報關系統的要求，而我國的海關風險管控信息平臺建立時間不長，數據庫規模龐大但有效數據信息不足。誘發該問題的根源在于報關企業及收發貨人內部信息的單向透明性使得海關系統難以掌握報關企業及收發貨人的真實信用水平。

自由貿易區背景下物流與海關通關一體化協同策略

（一）制度協同策略

1.自由貿易區應建立適應自由貿易區物流與海關通關一體化的報關企業統一管理平臺。自貿區海關應當在堅持海關風險管控要求的前提下持續創新海關監管措施，將通關貨物風險管控要求和通關便利化需求有機結合為一體，有效促進物流系統與海關系統之間的無縫鏈接。報關企業認證制度可以幫助基層海關建立起關于報關貨物相關信息的實時化數據交互平臺，并且將該實時數據鏈交換系統與檢驗檢疫部門的報關相關業務數據進行交換。報關企業認證制度的實施可以為基層海關管理通關貨物風險提供量化決策依據，有效兼顧了自貿區內貨物通關效率的需求和海關稽查制度的監管要求。

2.自由貿易區內的海關系統應建立海關監管下的“功能整合”型物流園區政策。為實現對不同類型物流運營商的差別化激勵效果，海關對保稅區內的各類物流運營者實施差異化管理。這種差異化管理措施導致海關監管區的類型繁多且監管制度繁雜。自由貿易區應建立物流與海關通關一體化的跨區聯動式通關協作制度體系。海關跨區聯動系統包括如下含義：一是強化海關內部各部門之間的業務協同效能。推動區域通關一體化工程是實踐海關內部跨部門在通關作業問題上展開協同工作的有效載體。區域通關一體化系指各直屬海關在加強管理理念、通關模式和跨區執法一體化的基礎上，充分運用通關一體化信息技術來實現各直屬海關口岸管理實踐的一體化。二是強化海關內部各部門之間的制度協同效能。自貿區海關的區域聯動協作是基于通關一體化的高階合作形式，它要求海關各部門之間制定權責明晰的分工協作體系，從而有效克服海關內部各部門之間的信息共享水平較低和執法標準缺乏統一性的問題。

（二）工作機制協同策略

1.以“卡口聯網與控制系統”為平臺推進海關系統與自貿區的協同行政效率。海關系統可以通過與相關部門共同推進“卡口聯網與控制系統”合作項目的方式來加強海關等聯檢部門對進出口貨物物流的聯網管理。“卡口聯網與控制系統”可根據從自貿區物流企業獲取的進出口貨物單證、運輸工具及關聯信息數據來對通關口岸的進出口貨物物流進行全局布控。物流企業可通過辦理集中申報業務來降低物流通關時間，并通過跨境快速通關、轉關等方式來提升進出口貨物物流通關效率；海關依法依規對物流企業進出監管場所和特殊區域、保稅場所等各類海關監管車輛進行邏輯檢查、核對放行或風險報警。以確保進出自貿區車輛的快速核放，有效提升進出口貨物物流通行海關和自貿區的運作效率。

2.海關系統應當對自由貿易區物流系統與報關系統的銜接度做客觀評估，并根據自由貿易區內物流及報關業務供需現狀來優化當前的報關系統工作機制。新報關系統工作機制應當立足于海關執法現實需求，摸索出適應多部門跨區域聯合查緝執法的工作機制。自由貿易區內的物流企業不僅為自貿區內企業提供服務，且通過各海關口岸及周邊交通網絡向各口岸腹地輻射其物流及通關服務。

3.海關系統應探索基于電子審單技術的通關便利化簡易流程，以適應物流與通關一體化的現實需求。新報關系統工作機制還應當切實考量物流企業及貨主企業對報關便利性的需求，由海關系統根據通關貨物的量價規模及海關系統的監管需求來確立通關便利化的簡易流程。自貿區海關系統需在電子報關系統的基礎上強化電子報關數據審核質量和審核效率。

（三）風險管控系統建設

1.海關管理當局應著力建設支持自由貿易區背景下的物流與通關一體化的通關業務風險管理平臺。針對報關系統與物流系統之間的功能與目標的差異性，貨物通關風險管理平臺可以通過建立多維風險影響因子數據庫、數據挖掘與分析數據庫及通關貨物風險布控系統等手段來為海關系統降低通關貨物風險提供系列技術支持。貨物通關風險管理平臺的良性運作需依靠切合實際的通關貨物風險控制參數的支持。海關基層業務部門應當根據各部門和各崗位的職能定位來設定通關貨物風險控制參數和參數閾值，并交付給海關通關貨物風控管制部門做數據集成。海關風控部門可從中遴選出具有典型管控價值的風險控制因子，并結合自貿區的日常貨物通關業務需求來形成對通關貨物的整體風險水平的判斷。為有效增進支持通關一體化的通關業務風險管理平臺，海關系統可運用電子數據互換技術來將海關及業務相關機構的各式信息整合為一體，并通過海關控制的信息網絡將艙單數據、理貨分撥打板裝箱數據、海關監管倉儲區進出倉數據進行相互比對、印證，形成一個信息的閉合回路，在推進信息流、實物流、單證流三流合一的基礎上實現海關對通關一體化業務的全方位監管。

2.海關管理當局應建立適應自貿區貨物物流的通關風險管理系統。海關管理當局首先應根據自貿區貨物物流通關歷史業務數據來建立自貿區貨物物流通關風險信息數據庫，并制作自貿區物流通關信息采集與信息交互的基本模式和方法。由于自貿區的優勢在于為進出口貨物提供通暢便捷的物流服務，壓縮海關監管業務流程所需時間成為提升自貿區貨物運營效率的關鍵，但這與海關管理當局在監管進出口貨物通關過程中所應秉持的審慎原則相沖突。為此，海關管理當局應當運用信息技術，通過引入大數據分析系統，海關管理當局可以對各級海關工作者提供特定自貿區貨物物流通關數據信息及風險結果，并加強對海關基層業務部門一線員工挖掘監管對象風險因子和識別監管對象風險的業務實操能力。自貿區貨物物流通關風險管理系統的建設有助于提高海關基層部門獲取特定海關監管貨物的風險信息，加強海關基層工作者對自貿區貨物通關風險因子的識別能力和針對自貿區貨物通關過程中的風險暴露事件的應對能力。其次，海關總署應當建立全天候信息支持服務中心，以有效幫助海關基層部門克服在應用自貿區貨物物流通關風險管理系統的過程中所暴露出的各式操作障礙。

1.傅佳.我國海關保稅物流監管現狀研究[J].現代商業，2011（12）

2.姬海莉.物流企業風險評價在海關風險控制中的應用[J].物流技術，2014（6）

3.廖日卿，黨文濤.長三角海關監管模式創新對港口物流生產力促進作用研究[J].上海企業，2012（4）

4.陳宸.基于海關物流通關流程優化研究[J].現代經濟信息，2013（15）