基本公共服務(wù)均等化分配正義與補(bǔ)償公平

■ 曹愛軍 副教授（甘肅政法學(xué)院 蘭州 730070）

引言

社會存在從根本上離不開資源、機(jī)會及權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)等的分配，而正義的社會必然涉及這些事項(xiàng)分配的公平問題。分配正義是指有關(guān)權(quán)利或資源分配的合意性或正當(dāng)性，即什么是社會認(rèn)為公平的權(quán)利或資源的分配。可以說，分配正義的取向，關(guān)涉資源配置的效率與社會福利的改善，是社會公平的邏輯前提。社會公平是關(guān)于分配合意性的信念體系。民生問題的人權(quán)屬性，意味著它應(yīng)當(dāng)以權(quán)利公平、機(jī)會公平、補(bǔ)償公平作為公平體系的核心元素。權(quán)利平等解決的是人們在法律地位上的平等問題，即法律面前人人平等；機(jī)會公平解決的是社會成員參與資源分配的資格與條件限制問題，即機(jī)會向所有人平等開放；而補(bǔ)償公平解決的是最少受惠者的利益再分配問題，是社會公平的價(jià)值底蘊(yùn)。現(xiàn)代意義上的社會公平，是不同公平價(jià)值組合而構(gòu)成的秩序參數(shù)。

公共服務(wù)導(dǎo)源于國家的社會管理職能。現(xiàn)代意義上的公共服務(wù)在政府職能結(jié)構(gòu)中得到明確定位，其價(jià)值準(zhǔn)則、內(nèi)容范圍也獲得了現(xiàn)代性特質(zhì)。基本公共服務(wù)是對公共服務(wù)的適度收斂，是保障公民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的基本依托，應(yīng)當(dāng)達(dá)到實(shí)質(zhì)意義上的社會公平。這種社會公平，不是單純的機(jī)會公平問題，它需要通過補(bǔ)償公平來實(shí)現(xiàn)對條件不利者或最少受惠者的適度照顧，使其在資源、利益等的分配上獲得補(bǔ)償，從而達(dá)到分配正義。這就是說，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，社會公平應(yīng)當(dāng)遵循社會補(bǔ)償原理，使全社會成員享有實(shí)質(zhì)意義上的權(quán)利平等和機(jī)會公平，從而達(dá)到結(jié)果上的大致均等。基本公共服務(wù)均等化，是分配正義的政策性表達(dá)，是補(bǔ)償公平的操作化概念，它意味著機(jī)會均等、過程均等和結(jié)果均等的統(tǒng)一。這種均等，不是純粹理論邏輯上的，而是基于現(xiàn)實(shí)國情國力的。現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)鎖定民生發(fā)展中的核心領(lǐng)域，確立底線公平的行動模式。

分配正義的“秩序參數(shù)”

亞里士多德認(rèn)為，世界上一切生物體都按照其自然目的，即所謂的內(nèi)在的、特定的“秩序參數(shù)”（order parameter）而演化的，人類社會也是如此。人類社會的互益性事業(yè)，從早期以施舍與救濟(jì)為表征的慈善事業(yè)，發(fā)展到了以普惠性福利為表征的公共服務(wù)事業(yè)；從最低生計(jì)的維持發(fā)展到了基本權(quán)益的保障。在此過程中，人權(quán)運(yùn)動發(fā)揮了推波助瀾的作用，正義的意義也在逐漸發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由最初的形式正義發(fā)展到了形式正義與實(shí)質(zhì)正義并存。分配正義是一種實(shí)質(zhì)正義，它關(guān)注人們在利益方面的關(guān)系是否符合某種實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)，而不僅僅是權(quán)利起點(diǎn)和游戲規(guī)則的公平。人類社會，“離開分配的公平性，不可能存在正義的社會秩序”。羅爾斯的正義論，給出了社會公平正義的道德底線，即正義的社會制度應(yīng)最大限度地有助于最不利者群體的利益。國家基于正義的“差別原則”，針對“最不利者”的補(bǔ)償性的制度設(shè)置，“不是出于憐憫的施舍，而是出于文明社會自身的需要”，是形成社會合作秩序的必然。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，分配正義可能意指三個(gè)方面的內(nèi)容：一是能夠提供“平等的機(jī)會”，包括“作為平等利用的機(jī)會平等”和“作為平等起點(diǎn)的機(jī)會平等”兩個(gè)層面；二是保證“過程的公正”，即存在無差別的普遍的規(guī)則且其能得到公正實(shí)施；三是能否實(shí)現(xiàn)“公平的結(jié)果”，即分配的結(jié)果符合對等原則且有利于“處境最不利者”或“最受受惠者”。分配正義的這三層含義，意味著實(shí)質(zhì)意義上的公平規(guī)則，是由相互關(guān)聯(lián)的多個(gè)要素組成的“集合”。其中，權(quán)利公平、機(jī)會公平、補(bǔ)償公平等，是公平信念這一集合的核心要素。權(quán)利平等解決的是人們在法律地位上的平等問題，是社會公平的制度前提；機(jī)會公平解決的是社會成員參與資源分配的資格與條件限制問題，是社會公平的邏輯起點(diǎn)；而補(bǔ)償公平解決的是“最少受惠者”的利益再分配問題，關(guān)涉社會公平的道德底線。需要指出的是，各種公平參數(shù)雖然有著各自的導(dǎo)向與功能，但卻是一個(gè)有機(jī)整體，只有將它們合理組合起來，才能有效地解決社會不公正問題。現(xiàn)代意義上的“社會公平”，是不同公平價(jià)值組合而構(gòu)成的“秩序參數(shù)”。這就是說，“公平價(jià)值體系只有與社會實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中存在的公平問題的復(fù)雜性程度相一致，才能夠成為社會分配體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的調(diào)節(jié)機(jī)制”。

補(bǔ)償公平：“均等化”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

現(xiàn)代社會，人人共享社會進(jìn)步的成果，是公民權(quán)利的應(yīng)然訴求，關(guān)涉基本權(quán)益的保障和社會公平秩序的維系。然而，人們唯有就“何為公平”在認(rèn)知或信念上達(dá)成共識，才能建立起公平性問題進(jìn)行對話的邏輯前提。在一定意義上講，公平就是“特定社會中的人們關(guān)于分配合意性的預(yù)期或信念體系”。人作為社會實(shí)踐主體并不是孤立存在的，而是以與人與人之間的交往、互動為存在樣式的，人們關(guān)于公平、正義等的價(jià)值或觀念，并不是個(gè)人任意創(chuàng)造的產(chǎn)物，而是基于社會互動或利益博弈之上的。麥金太爾（A.MacIntyre）認(rèn)為，“各種正義觀念以及對諸如此類的觀念的忠誠，在一定程度上乃是各個(gè)生活群體的各種生活的基本構(gòu)成要素”。這就是說，人們關(guān)于何為公平的判斷是一種社會現(xiàn)象，特定社會的文化傳統(tǒng)、主流意識、制度環(huán)境等因素為其形成提供了社會土壤。在特定情境下，人們關(guān)于公平的認(rèn)知和判斷在一定的群體范圍內(nèi)有著觀念上的一致性和價(jià)值上的共享性，這樣人們便形成了公平的信念。“公平的信念一旦形成，便構(gòu)成納什均衡或演化均衡，因而便具有自我實(shí)施性”。

隨著社會的文明進(jìn)步，人們關(guān)于公平的信念正在發(fā)生重大變化，不再限于機(jī)會公平、程序公正等方面，而越來越多地要求結(jié)果上的合理性和可接受性。從社會發(fā)展的角度來看，市場機(jī)制和公共政策是實(shí)現(xiàn)社會公平的兩種主要機(jī)制，由此形成了交易公平與補(bǔ)償公平的分野。現(xiàn)代社會，交易公平（commutative equity）因與權(quán)利平等、市場規(guī)則相契合而被廣泛實(shí)施。交易公平重點(diǎn)關(guān)注的是機(jī)會的公開平等和規(guī)則的公正透明，在結(jié)果上只遵循對等性原則。交易公平表明，政府的作用僅限于保證規(guī)則的有效實(shí)施。事實(shí)上，市場常常會發(fā)生失靈，導(dǎo)致壟斷、外部性、信息不對稱及財(cái)富分配不公、公共物品短缺等問題，這需要政府加以矯正。“市場的整體成就深深地依賴于政治和社會安排”，需要創(chuàng)設(shè)互補(bǔ)于市場且能自我實(shí)施的機(jī)制，完備市場有效運(yùn)轉(zhuǎn)制度環(huán)境。對交易公平進(jìn)行恰當(dāng)?shù)男拚蔷S系社會正義秩序的應(yīng)然選擇，這已是全社會的共識。在此情境下，補(bǔ)償公平藉助于公共政策，發(fā)揮著不可或缺的作用。

補(bǔ)償性公平需要建立在權(quán)利公平前提下，應(yīng)以實(shí)質(zhì)意義上機(jī)會公平的增進(jìn)為目的。補(bǔ)償公平，需要依賴制度設(shè)置和社會政策來實(shí)現(xiàn)。補(bǔ)償公平不僅要對公共政策造成的人們獲得相關(guān)社會資源的各種不均等的條件進(jìn)行矯正，而且要對源自于社會與經(jīng)濟(jì)環(huán)境引起的不均等的條件進(jìn)行公共性修正。補(bǔ)償公平與公民基本權(quán)益的保障密切相關(guān)，構(gòu)成民生發(fā)展的基本準(zhǔn)則。近現(xiàn)代社會以來，隨著國際社會人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，公平指涉的內(nèi)容與領(lǐng)域在明顯擴(kuò)展，除政治自由與平等外，社會經(jīng)濟(jì)問題成為公平關(guān)涉的重要議題，與公民社會權(quán)的保障相關(guān)的社會福利與公共服務(wù)，如就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等，成為社會公平關(guān)涉的核心領(lǐng)域。公共服務(wù)均等化，就是這種公平原則的政策性表達(dá)，是補(bǔ)償公平的操作化概念。在此過程中，人們關(guān)于“何為公平”的預(yù)期也在悄然發(fā)生改變，不僅要享有公共服務(wù)的公平機(jī)會，而且關(guān)注公平機(jī)會得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。

基本公共服務(wù)的均等化

從應(yīng)然的角度講，基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是公正無偏的、公平正義的，因?yàn)槊裆鷨栴}關(guān)涉人類普遍的尊嚴(yán)平等，并且以人的平等的社會權(quán)利為存在的道德基礎(chǔ)。基本公共服務(wù)的范圍、基準(zhǔn)的確定，都必須以分配正義作為其邏輯前提。現(xiàn)代社會，人們獲得基本公共服務(wù)的可行能力的缺失，已經(jīng)不再被視為是個(gè)體的問題，而被視為是一個(gè)社會問題，需要通過社會政策加以調(diào)節(jié)和修正。社會政策作為社會公平的一種實(shí)現(xiàn)途徑，其功能主要體現(xiàn)在：一是促進(jìn)市場秩序與交易規(guī)則的確立，建立交易公平得以實(shí)現(xiàn)的制度環(huán)境；二是有效克服個(gè)體的機(jī)會主義、道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為及公地悲劇情景的發(fā)生；三是確保個(gè)體獲得普惠性價(jià)值的機(jī)會均等性，并為弱勢群體提供基本權(quán)益保障。作為公平體系的重要價(jià)值的基本權(quán)益保障，在現(xiàn)代社會獲得了主權(quán)國家的普遍承認(rèn)，世界主要國家都通過憲法對此做出確認(rèn)。

基本公共服務(wù)，是公民基本的生存與發(fā)展權(quán)的核心關(guān)切，是現(xiàn)代國家政府公共政策的重要議題。基本公共服務(wù)，關(guān)涉公民社會權(quán)利的有效保障、社會合作秩序的利益調(diào)節(jié)、國家公共服務(wù)的制度正義等問題，應(yīng)當(dāng)達(dá)到實(shí)質(zhì)意義上的社會公平。這種社會公平，不是單純的機(jī)會公平問題，它需要通過補(bǔ)償公平來實(shí)現(xiàn)對條件不利者或最少受惠者的適度照顧，使其在機(jī)會、資源、利益等的分配上獲得補(bǔ)償，從而達(dá)到分配正義。只有這樣，機(jī)會公平的概念才從條件無涉的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)闂l件依賴的狀態(tài)。條件依賴的機(jī)會均等就是要考慮不同人群所擁有的初始條件與境遇，通過公平化的制度安排或矯正性的公共政策，改變某些初始條件較差的群體的可行能力，從而使其擁有利用機(jī)會均等的初始條件與能力。補(bǔ)償公平意味著享有權(quán)利的平等、享有機(jī)會的開放、享有結(jié)果的公平。當(dāng)代中國基本公共服務(wù)的均等化，不是形式上的機(jī)會均等化，而要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的均等化。這種均等化，意味著機(jī)會公平、過程公平與結(jié)果公平的全面考量和恰當(dāng)安置。為此，需要通過補(bǔ)償性的公共政策，對影響機(jī)會均等有效達(dá)成的背景制度與社會條件進(jìn)行修正，甚至包括對那些生來便處于天資劣勢的人群進(jìn)行適當(dāng)?shù)木戎脱a(bǔ)償，消除人們在基本民生保障領(lǐng)域面臨的障礙，從而在最廣泛的意義上促進(jìn)機(jī)會均等化的實(shí)現(xiàn)。

從政策實(shí)踐的層面來說，民生保障無疑是一個(gè)時(shí)空概念，應(yīng)當(dāng)置于特定的時(shí)代背景下、特定的空間范圍內(nèi)加以考慮。這樣，才能使公共服務(wù)的內(nèi)容范圍、均等化標(biāo)準(zhǔn)及推進(jìn)路徑基于現(xiàn)實(shí)的國情國力，適應(yīng)國際社會的共識性行動。現(xiàn)階段，我國處于社會主義初級階段，國家經(jīng)濟(jì)總量雖明顯增強(qiáng)，但人口基數(shù)龐大，因而人均財(cái)力水平較低，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)性投資的依賴，國家仍無力達(dá)到公共服務(wù)領(lǐng)域的全覆蓋和水平的標(biāo)準(zhǔn)化；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展多呈非均衡態(tài)勢，區(qū)域發(fā)展的差序格局、城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)尤其突出，這在很大程度上影響著各地政府的公共服務(wù)能力。在此宏觀背景下，國家有選擇地將部分關(guān)乎基本民生的公共服務(wù)列為優(yōu)先項(xiàng)目，并以國家的名義保證基準(zhǔn)供給水平，既保證了全社會的底線公平，滿足全國各地居民獲得無差別的基本公共服務(wù)；又不影響向社會公平的漸次遞升，不妨礙發(fā)達(dá)地區(qū)在國家基準(zhǔn)公共服務(wù)之上提供更多的公共服務(wù)。因此，框定公共服務(wù)的核心范圍和基準(zhǔn)水平，既符合現(xiàn)實(shí)的國情國力，也不違背社會公平的基本原則，是合理的、可行的。

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