快速城市化的潛在風險與化解對策—基于大量農民進城視角

■ 江三良 教授 李 攀（安徽大學經濟學院 合肥 230601）

城市化是伴隨工業化發展、非農產業在城鎮集聚、農村人口向城市集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。城市化首先表現為大量鄉村人口進入城市，農民工市民化問題的解決能夠促進剩余勞動力的有效轉移并有助于擴大內需：加速全面建設小康社會，實現城鎮化和現代化戰略；進而為中國經濟的快速增長提供強大而持久的動力，確保社會穩定與和諧社會的全面構建。

問題的提出與文獻回顧

國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）指出必須深刻認識城市化對經濟社會發展的重大意義，牢牢把握城市化蘊含的巨大機遇，準確研判城市化發展的新趨勢新特點，妥善應對城市化面臨的風險挑戰。

改革開放以來，隨著工業化與城市化進程的逐步加快，越來越多的農村勞動力脫離土地、走出農村、跨入城市。隨著城鄉結構加快轉換，鄉村富余勞動力轉移浪潮的跟進，再加上農村土地流轉，大量剩余勞動力解放，城市化水平持續提高，從1978年的17.9%迅速提高到2013年的53.7%，平均每年提高一個百分點。從國際經驗看，城鎮化率處于30%-70%的時期，是城鎮化快速發展的階段。與發達國家通常城鎮化率達到80%的水平相比，中國城鎮化水平依然滯后，未來還有20%-30%的提升空間。中國每年城鎮化率提高一個百分點，也就是每年有1300萬人要走向城市。根據城市化發展諾瑟姆S曲線，城市化加速階段社會風險屬于高發期，如發達國家隨著人口和產業向城市集中，市區出現了勞動力過剩、交通擁擠、住房緊張、環境惡化等問題。如何識別并防范快速城市化過程中的潛在風險，是當前急需解決的重大課題之一。關于此類的研究，諸如學者毛園芳（2010）認為城市化進程中最大的潛在風險來自于：農民的土地被城鎮化了，而農民及其家屬未被城鎮化，給其中部分人帶來失去生產和生活保障的風險，可能對社會穩定和協調發展帶來不利影響。王健（2014）認為農地非農化帶來了失地農民生存風險的增加，失地農民在市民化過程中面臨著社會融入的挑戰，日益擴大的人口流動規模也增加了社會管理風險。國內目前對如何推進農民工市民化的問題較為深入透徹，所關注的焦點往往是農民該如何轉化市民，而對農民市民化進程中的潛在風險關注不多，相關研究成果也比較少。從長期看，如果農民大量走向城市的潛在風險得不到改善和化解，必然給社會、經濟發展帶來巨大的影響，它關系到三農問題的解決，關系到中國向城市化社會的轉變。本文對大量農民走向城市的潛在風險進行分析，具有重要的理論意義和實踐意義。

潛在風險分析

（一）貧困風險

20世紀60年代，拉尼斯、費景漢對劉易斯“二元結構”理論模型進行了修改，創建了拉尼斯—費景漢模型，把二元經濟結構的變化分為三個階段，該模型在第二階段，認為農業剩余勞動力向工業部門轉移導致農業部門的萎縮，從而農業向工業提供的產品減少，糧食價格上漲，同時由于農業部門勞動力的減少，農業勞動生產率不斷提高，由此導致農業部門勞動力工資上漲。近年來，勞動力成本的增加也直接促進了農產品價格的上漲。由于現在工人的工資在上漲，那么農業產品價格也在漲。此外，我國失業人口數量大，農村勞動力較多，如果降低失業率，就必須增加投資，但這樣會使物價（CPI）進一步上漲，再加上城市生活成本高，使得進城農民收入中用來購買食物的支出所占的比例就越大，恩格爾系數處于高位。

此外，國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）提出要推進以人為核心的城鎮化，城市化的本質是“人”的城市化。《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的出臺，農民工戶籍問題將得到解決。現在的最大問題是，進城的農民能夠安居樂業，買得起房，避免城市貧民窟的出現。雖然我國目前名義上的城鎮化率為53.7%，其實有城鎮戶籍的常住居民不足27.6%，也就是說有3.5億人在城鎮工作，基本上屬于打工者，如果這3.5億人留在城市，假定一半需要房子，需要城市提供1.75億套房子。如果要達到70%世界城鎮化的平均發展水平，還需再增加1.75億套房子。目前的城鎮化壟斷體制只能帶來高房價，普通農民收入估計20-30年很難買房。這樣的城市化實際上是人口的城市化，而不是“人”的城市化，大量農民進城的潛在風險，會制造城市貧民窟。

（二）失業風險

1.經濟增長放緩且失業率上升。勞動力需求的水平，在動態意義上主要決定于經濟增長，持這一觀點的代表人物是美國著名經濟學家阿瑟·奧肯，他于1962年提出了著名的“奧肯定律”。該定律論證了失業率與國民生產總值增長率二者呈反方向變化的關系。即高增長率使失業率降低，低增長率則會提高失業率。他還認為，失業率與國民生產總值缺口之間的比率是1∶2，即失業率每增加1%，則實際國民生產總值會減少2%左右，奧肯定律是來描述變化和失業率變化之間存在的一種相當穩定的關系，通過GDP的變動預測失業率的變動是奧肯定律的一個重要結論，實際GDP必須保持與潛在GDP同樣快的增長，以防止失業率的上升。

我國目前經濟增長速度放緩，即從1978-2011年的年平均增長率10%的高速增長期換擋到2012年之后較長一段時期內的7%-8%的中高速增長，根據奧肯定律，未來失業率將上升1.5%。2013年就業人員76977萬人，勞動人口79300萬人，其中失業率是3%，即有2323 萬的失業人員，如果失業率上升1.5%，將增加失業人員1161 萬人。

此外，城鎮化水平每年提高一個百分點，也就是每年新增1300萬農民進城。近年來城市向農民工開放，卻擔負著700 萬大學生就業的責任，如果再積極引導農民進城，以現在的經濟總量和增長速度，不足以讓大部分的農民進城就業，大量農民進城巨大的潛在風險，只能造成更多的失業。

2.第三產業發展滯后。從發達國家的經驗和國際經濟發展軌跡來看，人均GDP超過5000美元的國家和地區，在向高收入國家和地區行列邁進時，經濟發展有許多顯著的共性特征：第三產業上升為主導產業，第三產業創造的國民收入及占用勞動力的比重會持續地處于增長狀態，同時其勞動力比重上升的速度快于國民收入的比重。2013年我國國內生產總值568845億元，人均GDP 約為6767 美元，大大超過5000美元，而第三產業產值占國內生產總值比重僅為46.1%，與發達國家74%的平均水平相距甚遠，與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。此外，城市化與第三產業發展密切相關，第三產業是就業的最大容納器。中國2013年第三產業就業比重僅為38.5%，作為容納勞動力的蓄水池作用沒有充分發揮。

3.勞動力素質與產業發展不適應。目前雖然經濟增長的特征是總量上經濟增長率在回落，但是經濟結構正在發生轉折性的變化，第三產業代替第二產業，成為國民經濟的主導產業，解決就業問題的途徑是發展高新技術產業與第三產業。當前的農民工大都集中在第二、三產業的勞動密集型產業，他們受教育水平較低。教育水平欠缺暗藏結構性失業危機，將來要向資本密集型和第三產業的技術密集型產業升級，產業結構“軟化”，這些低素質的農民工就可能面臨結構性失業。從1990年到2010年三次人口普查的數據顯示，20年大學擴招，加上九年義務教育的推廣，才使中國成年人的平均受教育年限提高2.7年。而要適應未來的產業結構，意味著成年人的受教育年限要從不足9年提高到12年左右。而歐洲債務危機的教訓表明，結構性失業與周期性失業互相轉換。歐債危機已經過去了，但發生危機的很多國家依然有大量勞動力失業，就是因為他們的教育水平與產業結構不匹配。大量農民走向城市將面臨結構性失業問題，而且短期之內勞動力素質問題是很難解決的。

結論與建議

在中國加快推進城市化過程中，大量農民進城的潛在貧困和失業風險不容忽視，如果得不到有效解決必然給社會、經濟發展帶來巨大的影響。

因此，建議成立新農合公司，由國營公司牽頭成立新農合公司來規模性的運作農民擁有的土地，吸納無法轉移到城市就業的農民，每月按規定掙得工資，這樣一方面提高了農民收入，當現代部門的邊際收益與農業的邊際收益相等時，產業平均工資差距縮小，解決二元經濟結構中的收入差距問題；另一方面使失業率下降，同時每年新畢業的近700萬大學生就業情況也可以得到改善。

重視農民教育的重要作用，整合職業教育和培訓資源，全面提供政府補貼職業技能培訓服務，加強農民工職業技能培訓，使大量農業轉移人口融入城市社會，適應產業發展需要。如全國600 多所地方本科院校將逐步轉型做現代職業教育，充分發揮市場機制作用，引導社會力量參與辦學，擴大優質教育資源，激發學校發展活力，促進農民工職業教育與社會需求緊密對接。

大力發展第三產業，尋找新的就業機會，充分發揮第三產業吸納勞動力的蓄水池作用。2013年，第三產業占國民生產總值的比重為46.1%，第三產業的就業比重為38.5%，比2000年提高11個百分點，即在全國7.6977億就業人員中，占2.9636億人，相比于發達國家，第三產業發展余地還很大，現在的失業率是3%，即有2000萬左右的失業人員。那么，如果把第三產業就業人口中的比重每提高1%，就可以解決700 多萬人的就業，可見發展第三產業可根本性解決就業問題。

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