國家級新區的理論、實踐及其未來研究方向

◎ 劉 濤

一、引言

2015年6月27日，國務院正式批復同意設立南京江北新區，至此，我國國家級新區的數量已經達到13個，在傳統的四大板塊區域都有分布，開始成為新一輪拉動中國區域經濟增長的引擎。目前關于國家級新區的研究，集中在早期相對成熟的幾個國家級新區，如最早成立的浦東新區（1992年）、濱海新區（2006年）、兩江新區（2010年），包括新區的總體發展情況[1-2]、管理體制[3]、發展戰略[4-5]、規劃實踐[6-7]等方面的研究，然而尚缺乏關于國家級新區研究進展的系統性綜合論述。在國家級新區緊密成立的近幾年，加強對國家級新區的理論和規劃實踐研究顯得尤為必要。因此，本文嘗試對國家級新區的相關理論內容和實踐發展進行綜述研究，以期為今后國家級新區的進一步研究提供基礎。

二、國家級新區的理論研究

（一）國家級新區的概念

官方在國家級新區批復的文件中很少定義國家級新區，目前可供參考的為國家發展改革委員會的部門文件，認為“國家級新區是由國務院批準設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區”[8]。

學術界對于國家級新區的概念多是從其功能作用進行描述的。彭建等人認為國家級新區作為國家區域協調發展總體戰略的重要組成部分，是一種特殊的政策新區，其成立乃至于開發建設均上升至國家戰略，新區的總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批，因而也往往被賦予先行先試的特殊權限及相關優惠政策，已逐漸成為中國經濟發展重要的“增長極”，其快速、高效的發展關系到國民經濟社會發展的總體戰略部署和安排[9]；吳昊天等人認為國家級新區是由國務院批復的新區，其成立、開發建設體現國家戰略，總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批；相關特殊優惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區內實行更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵進行各項制度改革與創新的探索工作， 是我國參與經濟全球化、參與國際競爭的一種空間決策，是國家核心增長極和區域戰略發展支點[10]；彭小雷等人認為國家級新區是根據國家發展戰略需要，由國務院批準設立的新建城區。新區的總體發展目標、定位由國務院主導，相關特殊優惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區內實行更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵新區進行各項制度改革與創新的探索工作[11]。

（二）國家級新區的特征

梳理當前我國已經成立的13個國家級新區的基本情況，總結出國家級新區具有以下幾個特征：

1.從沿海到內陸梯度開發。目前已批復的13個國家級新區，按時間先后呈現出“東部—西部—東北—中部”的特點，體現出從沿海到內陸梯度開發的趨勢。

2.依托城市群輻射帶動。已有的國家級新區都是依托城市群或特大城市[9]，如浦東新區依托上海，濱海新區依托京津冀，南沙新區依托珠三角，兩江新區和天府新區依托成渝城市群，湘江新區依托長株潭城市群等。

3.空間規模普遍較一般的新區大。國家級新區的規模一般在800-2000平方公里，相當于一個中等面積的縣域規模，比一般的城市新區、開發區規模都要大。

4.行政架構由管委會+行政區向完全的行政區過渡。目前已批復的國家級新區中，大部分在成立初期采用管委會+行政區（市）雙重管理模式，等到新區成熟后逐漸過渡到完全的行政區（市）管理模式[10]，如浦東新區、濱海新區走過的就是以上路徑。

（三）國家級新區的功能

根據國家發改委出臺的《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》，國家級新區的功能是全方位擴大對外開放的重要窗口、創新體制機制的重要平臺、輻射帶動區域發展的重要增長極、產城融合發展的重要示范區[8]。

葉姮等人利用潛力評價方法，將國家級新區分為國際競爭型、全國中心型、區域中心型和特殊戰略型等4種功能模式[12]。吳昊天等人將國家級新區的功能分為改革紅利釋放區、改革探索試驗區、區域核心增長極、產城融合示范區、綠色生態宜居地[10]。王禮剛和覃思認為國家級新區的功能主要是增長極作用[13-14]。

（四）小結

根據前人的研究，本文認為“國家級新區是由國務院批準設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的一種特殊的政策新區；它享有更加開放的特殊權限和優惠政策，其發展方向和遠期目標等由國務院統一規劃和審批，是區域發展的戰略性空間和平臺，體現國家戰略意圖”。

表1 我國的國家級新區基本情況

（續表）

國家級新區的特征體現為：從沿海到內陸梯度開發，依托城市群或特大城市輻射帶動，空間規模普遍較一般的城市新區大，行政架構由管委會+行政區向完全的行政區過渡，具有先行先試的體制優勢。

國家級新區的功能是：全方位擴大對外開放的重要窗口、創新體制機制的重要平臺、輻射帶動區域發展的重要增長極、產城融合發展的重要示范區。

三、國家級新區的規劃實踐研究

（一）國家級新區的規劃研究

國家級新區的規劃研究，主要從功能定位、發展目標、空間布局、土地開發模式等總體規劃和專項規劃層面進行研究，特別強調產城融合、生態智慧等理念的融入。如浦東新區從規劃布局優化、用地結構調整、綜合交通設置等方面對新區總體規劃修編實現產城融合，促進轉型發展進行了研究[15]；南沙新區規劃設計實踐探討生態、智慧和休閑等城市發展理念, 在不同空間尺度中落實這些理念指導下的空間范式, 并在各種城市系統中如何進行系統導控, 形成功能集、空間集、系統集三大集合相互匹配的新型發展范式的規劃實踐[16]；四川天府新區規劃在生態環境保護優先的理念基礎上，融入產城融合思想，創新產城單元規劃理念，建立解決交通擁堵、城市內澇、環境污染三大問題的支撐體系[7]。此外，晁恒等人以尺度重構為視角，基于國家級新區成立、發展的邏輯演變，探討“多規合一”的空間規劃對于新區發展的作用機理和規劃路徑選擇[17]。

（二）國家級新區的發展戰略研究

單個國家級新區的發展戰略研究也是學術界研究的熱點，從借鑒早前成立的國家級新區的經驗入手，同時結合自身的實際條件。如重慶兩江新區借鑒浦東新區和濱海新區的經驗，提出了六大開發開放戰略[18]；西咸新區從城市發展形態、產業布局、生態保護、城鄉統籌和社會建設等方面探討了西咸新區在創新城市發展方式，建設中國特色新型城鎮化的創新和實踐[19]；天府新區借鑒我國已有國家級新區的建設模式和經驗，并結合天府新區所面臨的客觀實際進行探索與創新，形成適合天府新區的建設模式和路徑[20]；蘭州新區以國家發改委發布的《蘭州新區建設指導意見》為基礎，從六大方向提出了發展戰略[21]；舟山群島國家級新區基于對“中央、地方”不同訴求的分析來判斷其戰略地位，并從發展戰略中理清國家戰略和地方戰略，從而協調好二者的關系，更好地做好戰略判斷和方向引導[22]；青島西海岸新區則從青島在國家發展總體格局中的戰略地區和海洋強國戰略出發，研判新區的發展戰略[23]。

（三）國家級新區對國家重大戰略的響應研究

國家級新區是國家戰略在空間上的部分體現，其與國家重大戰略的響應關系也成為學術界研究的對象。彭小雷等人從新型城鎮化戰略角度解析西部地區的國家級新區發展對國家戰略的作用[11]；蘭州新區針對“一帶一路”所形成的開放新體系，從功能定位、開放視野、開放層次、開放方向及極化帶動等方面做出積極的適應性調整，并通過戰略協同、空間優化、要素集聚、溝通協調四個途徑，實現與“一帶一路”的全面對接[24]。

（四）小結

目前國家級新區的規劃實踐研究主要集中在規劃研究、發展戰略研究、對國家重大戰略的響應研究等幾個方面。然而，由于國家級新區的成立歷史較短，大部分國家級新區成立于近5年，因此關于國家級新區的規劃建設大都處于初期階段，缺乏對國家級新區的深入和系統性研究。

從加強國家級新區理論和實證研究的系統性方面看，諸如關于“國家級新區在全國國土開發空間的綜合布局如何？國家級新區的最優空間規模和區位選址如何？國家級新區與其所依托的城市（群）的相互作用、空間互動關系如何？國家級新區的產業發展路徑如何？”等問題都還處于空白研究狀態。在國家級新區密集批復的近幾年，為更好地指導國家級新區的規劃建設，發揮國家級新區對區域發展的帶動作用，上述問題應該受到學術界的重視，成為國家級新區未來研究的方向之一。

四、結語

國家級新區作為我國改革開放以來區域發展的新興開發開放平臺，具有重要的戰略性和前瞻性。由于國家級新區在我國的發展歷史較短（除浦東新區外），使得當前關于國家級新區的成熟經驗和模式不多，但學術界關于國家級新區的功能定位和戰略目標還是基本達成一致的：即國家級新區是那些依托城市群，具有特殊功能，代表國家或區域，實現特定目標的，具有戰略性的區域空間發展平臺。

目前國家級新區的規劃實踐研究主要集中在規劃研究、發展戰略研究、對國家重大戰略的響應研究等幾個方面。在國家級新區如火如荼發展的當前，近5年就有十余個國家級新區先后成立，而且未來將會有更多國家級新區成立。因此，進一步加強國家級新區的有關理論和規劃實踐研究已經刻不容緩，將有利于更好地把握新常態下區域發展研究的新主題，為國家級新區的健康、可持續發展提供科學支撐。

[1]余典范.上海浦東新區與天津濱海新區、深圳特區的比較研究[J].上海經濟研究,2007(3):13-20.

[2]孟廣文,杜英杰.天津濱海新區建設成就與發展前景[J].經濟地理,2009(2):193-199.

[3]王佳寧,羅重譜.國家級新區管理體制與功能區實態及其戰略取向[J].改革,2012(3):21-36.

[4]俞樹彪.舟山群島新區推進海洋生態文明建設的戰略思考[J].未來與發展,2012(1):104-105.

[5]彭勃.舟山群島新區港口區位勢評價及其發展戰略研究——基于舟山、寧波、上海三港區位勢的實證分析[J].經濟地理,2013(6):114-118.

[6]吳志鵬.三大國家級新區現行政策比較及對浙江舟山群島新區建設的啟示[J].發展研究,2011(12):56-58.

[7]邱建.四川天府新區規劃的主要理念[J].城市規劃,2014(12):84-89.

[8]國家發改委.關于促進國家級新區健康發展的指導意見（發改地區[2015]778號）[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201504/t20150423_689064.html

[9]彭建,魏海,李貴才等.基于城市群的國家級新區區位選擇[J].2015(1):3-14.

[10]吳昊天,楊鄭鑫.從國家級新區戰略看國家戰略空間演進[J].城市發展研究,2015(3):1-10.

[11]彭小雷,劉劍鋒.大戰略、大平臺、大作為——論西部國家級新區發展對新型城鎮化的作用[J].城市規劃,2014,(增刊2):20-26.

[12]葉姮,李貴才,李莉等.國家級新區功能定位及發展建議——基于GRNN潛力評價方法[J].經濟地理,2015(2):92-99.

[13]王禮剛.基于增長極理論的重慶兩江新區發展研究[J].重慶交通大學學報（社科版）,2012(4):61-64.

[14]覃思.基于增長極理論的蘭州新區發展探究[J].企業技術開發,2013(2):19-20.

[15]許健,劉璇.推動產城融合,促進城市轉型發展——以浦東新區總體規劃修編為例[J].浦東規劃建設,2012:13-17.

[16]盧慶強.轉型時期國家新區規劃實踐——以南沙新區為例[C].2012年中國城市規劃年會論文集.

[17]晁恒,林雄斌,李貴才.尺度重構視角下國家級新區“多規合一”的特征與實現途徑[J].城市發展研究,2015(3):11-18.

[18]田代貴.重慶兩江新區開發開放戰略——借鑒浦東新區和濱海新區經驗[J].重慶理工大學學報（社會科學）,2011(1):34-42.

[19]王軍.西咸新區創新城市發展方式的思考[J].城市規劃,2014(6):73-76.

[20]民盟成都市委課題組.我國國家級新區建設模式比較及對天府新區的借鑒和啟示[J].四川省社會主義學院學報,2012(4):39-43.

[21]張建君.蘭州新區的政策轉化及開發研究[J].開發研究,2013(2):30-33.

[22]鄭德高,陳勇,王婷婷.舟山群島國家新區發展戰略中的“央、地”利益權衡分析[J].城市規劃學刊,2012(7):1-5.

[23]陳維民.青島西海岸新區發展戰略研究[J].城市,2015(3):21-27.

[24]滕海峰.蘭州新區對接一帶一路的戰略響應與路徑選擇[J].學術縱橫,2015(4):73-75.