上海自貿試驗區建設及制度創新研究

◎ 王 丹

一、概念背景和發展歷程

（一）概念背景

在介紹中國（上海）自由貿易試驗區之前，需要辨識幾個基本概念：自由貿易區、自由貿易園區和自由貿易試驗區。

自由貿易區（英文為Free Trade Area，簡稱FTA）是指成員國之間通過簽訂自由貿易協定而確定的特定區域，在該區域內成員國之間通過減少貿易和關稅壁壘，增加彼此的商品和服務貿易①。因此， FTA是至少兩個國家之間、不同關稅區域之間，在投資、貿易等方面做出的特殊安排。比如，中韓自由貿易區協定、中澳自由貿易區協定等。中國已經與22個國家和地區簽訂了自由貿易協定。

自由貿易園區（英文為Free Trade Zone，簡稱FTZ）是在一國境內關境以外，劃出特定區域，區域內企業能夠在貿易和投資等方面享有比世貿組織有關規定更加優惠的安排。FTZ作為自由港口的一種形式，最先設立于2000多年以前，在之后的過程中，FTZ的概念和形式發生了很大變化。但隨著國際貿易和貨物運輸的高速增長，FTZ作為一種商業政策和開放舉措，已經在全球遍地開花。統計顯示，1999年全球有116個國家和地區累計設立了超過3000個FTZs，提供了4300萬個就業崗位②。中國第一個FTZ是上海的外高橋保稅區。

自由貿易試驗區屬于新事物，目前并沒有英文名稱與之相對應。根據中國（上海）自由貿易試驗區（英文為China(Shanghai) Pilot Free Trade Zone）的實踐，自由貿易試驗區是兼具FTA與FTZ性質的特殊自由貿易園區，是在一國境內的FTZ范圍內，實踐著FTA的內容，所以中國（上海）自由貿易試驗區是FTA與FTZ的結合。

自貿試驗區就是在自由貿易園區內試驗自由貿易區（FTA）的內容，主要包括兩個方面的銜接：一是銜接國際貿易規則，尤其是以美國為主導的TPP和TTIP的兩個貿易關系。在美國主導的國際貿易規則，中國如何才能適應這些規則？目前，中國和美國正在進行的BIT談判，如何為BIT談判提供技術支撐？對上述問題，沒有現成的答案，只有通過實踐來檢驗。為此，中國需要劃出一塊試驗田，即通過自由貿易試驗區的形式進行探索和驗證。第二個銜接是政府職能轉變，中國需要改變現有的政府職能，逐漸與國際通行規則接軌。轉變政府職能，改變政府的管理模式，也要尋找一塊試驗田。在此背景下，中國（上海）自由貿易試驗區醞釀成立。中國（上海）自由貿易試驗區，是中國政府設立在上海的區域性自由貿易園區，位于浦東境內，屬中國自由貿易區范疇③。

（二）發展歷程

2013年9月29日中國（上海）自由貿易試驗區正式成立，面積28.78平方公里，涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域。外高橋保稅區，1990年中國批復設立的國內第一個保稅區（10平方公里）；外高橋保稅物流園區，2003年中國批復設立的第一個保稅物流園區（1.03平方公里）；洋山保稅港區，2005年中國批準設立的第一個保稅港區（14.16平方公里）；浦東機場綜合保稅區，2009年批準設立（3.59平方公里）。四個園區，共計28.78平方公里，是中國第一個開始實踐FTA內容的自由貿易試驗區。

2014年12月28日全國人大常務委員會授權國務院擴展中國（上海）自由貿易試驗區區域（以下簡稱“上海自貿區”），將面積擴展到120.72平方公里。2014年12月31日，國務院批復同意中國（上海）自由貿易試驗區擴展區域，涵蓋陸家嘴金融片區、金橋開發區片區、張江高科技片區，新增面積91.94平方公里。同日，國務院也批準了廣東、天津和福建自貿試驗區，加上上海自貿區，在全國形成“1+3”的自貿試驗區布局。

截至2015年6月，上海自貿區共聚集2.6萬家企業，其中掛牌后新設企業1.95萬家。新設企業中，內資企業1.59家，外資企業4000多家，共匯集了近30萬從業人員。新增企業中，貿易類比重47.3%，服務類40.8%。2014年，上海自貿區實現工商稅收570億元，完成進出口總額7600億元（占上海的四分之一，其中進口超過上海三分之一），完成商品銷售額13800億元，工商稅收、商品銷售額占全國113個海關特殊監管區域總額的比重超過50%④。

二、上海自貿區的探索和創新

自貿試驗區掛牌成立以來，切實把制度創新作為核心任務、把防范風險作為重要底線、把企業作為重要主體。經過一年多的探索實踐，自貿試驗區著力推進四個領域的制度創新，以負面清單為核心的投資管理制度已經建立，以貿易便利化為重點的貿易監管制度平穩運行，以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度基本確立，以政府職能轉變為導向的事中事后監管制度基本形成。在建立與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架上，取得了重要的階段性成果。

（一）探索負面清單管理模式，創新投資管理制度

1.落實“準入前國民待遇”加“負面清單”管理制度

核心內容是對“負面清單”之外領域的外商投資，取消投資項目核準和企業合同章程審批，改為備案管理。之前，我們國家對外商投資實施的是全面審批制，若要取消“審批”改為“備案”，必須更改現行法律中的“審批”條款。因此，三部外商投資法律（《外資企業法》、《中外合作經營企業法》以及《中外合資企業經營法》）在自貿試驗區范圍內暫停實施。為此，上海自貿區制定了中國第一張“負面清單”，即“外商投資準入特別管理措施”。2013年的負面清單有190項的特別管理措施，2014年是139項，2015年國家層面發布的適用于四個自貿區的負面清單包含122項。

新設的外商投資企業80%以上是通過備案制形式入駐自貿區的，另有不足20%的外商投資企業是通過審批形式進入，需要審批的是一些比較特殊的行業和領域，比如金融等。負面清單就是要告訴外商投資者，哪些領域是禁止進入的，哪些領域是需要通過審批才能進入的，除此之外都可以進入。

2.改革商事登記制度，已經基本實現在全國范圍內的復制推廣

（1）一是注冊資本由“實繳制”改為“認繳制”，這是上海自貿區首個可復制的經驗，2014年2月28日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》。該《決定》自2014年3月1日起施行。《決定》的第一項內容便是放寬注冊資本登記條件，注冊資本實繳登記制改為認繳登記制。《決定》取消了公司登記管理條例等行政法規對注冊資本最低限額、股東出資繳付期限、首期出資比例和貨幣出資比例的限制，將注冊資本實繳登記改為認繳登記，實收資本不再作為公司登記事項，公司登記無需提交驗資證明；同時依照公司法規定，保留了募集設立的股份有限公司設立登記時提交驗資證明的規定⑤。

（2）企業注冊由“由先證后照”改為“先照后證”。“先證后照”原來有前置審批要求的，企業在注冊時應該事先提供前置審批的批件，核定后才可以設立公司或企業。“先照后證”允許企業先設立，若要開展需要審批的業務，再行審批。同時，自貿試驗區還取消了很多前置審批的事項。

（3）啟動由“工商年檢”改為“年度報告公示”。這一經驗也已經推廣至全國。實行企業年度報告公示制度后，企業無需再到工商部門提交書式資料，僅需登錄信用信息系統，并根據提示填寫相應項目即可自行完成年度報告信息申報操作，便利性大大提高。

另外，上海自貿區還有幾個商事登記制度的創新。一是統一營業執照，即由原來的14種營業執照（內資、外資、合資及不同區域的）統一為一種。二是企業準入的“單一窗口”，即自貿區建立了企業準入單一窗口工作機制，企業只需按規定提供一個表格，通過一個窗口提交申請材料，實現外商投資項目核準（備案）、企業設立和變更審批（備案）等行政事務的一門式辦理。

3.改革境外投資管理制度，由“審批制”改為“備案制”

注冊在上海自貿區企業的境外投資，由審批制改為備案制為主的管理方式。截止到2015年6月底，上海自貿區范圍內的境外投資項目共計117億美元。

（二）深化貿易監管制度創新，提高貿易便利化水平

1.創新“一線放開、二線管住、區內自由”監管制度

海關方面，試點憑艙單“先入區、后報關”（核心創新）、“分送集報、自行運輸”，“批次進出、集中申報”等模式，探索“自動審放、自主報稅、聯網監管、優化查驗”等便利化措施。所謂“先入區，后報關”，是指將貨物先運到工廠進行儲存、加工、或生產，然后再辦理報關手續。較原來的“先報關，后入區”通關模式，“先入區，后報關”的通關效率極大提升，企業可節省貨物等待報關時間，以及因此而產生的物流、倉儲成本。據測算，新模式下企業貨物入區通關時間可縮短兩至三天，倉儲及物流成本平均減少10%⑥。

檢驗檢疫方面，試行“進境檢疫、適當放寬檢驗”（核心創新）、“即查即放、快檢快放”等查驗模式，建立預檢驗、采信第三方機構檢驗結果、經認證的經營者互認制度等創新舉措。在海關特殊監管圍網區內是一線，出了圍網入境是二線，一線的圍網之內是放開的，二線入境要管住，區內的運作是自由的，采取的是分線運作，在一線內強調“進境檢疫、適當放寬檢驗”。

2.推進貨物狀態分類管理制度

原來在海關特殊監管區內，進出口貿易的貨物在海關報關后的運作是不便捷的。為了推動內外貿易一體化，幫助企業利用國際國內兩種資源一體化運作，自貿區提出了“貨物分類監管”的概念。分類監管的理念來自美國海關監管，即將貨物狀態分為保稅貨物、非保稅貨物和口岸貨物。上海自貿區采用“分類監管、分賬管理、標識區分、聯網監管、實貨監控”的監管模式，實行同倉存儲，推動企業內外貿一體化運作。

3.探索建立國際貿易“單一窗口”管理制度

國際貿易“單一窗口”，即跟國際貿易相關的監管部門的信息通過一次性單一窗口進行錄入處理后，再反饋給貿易企業。“單一窗口”模式，提高了企業的貿易便利化水平。2014年，在上海自貿區范圍內完成了口岸環節的單一窗口；2015年，“上海國際貿易單一窗口1.0版”正式上線運行。它包括了企業的資質申請、資質辦理、貿易許可、稅費結算、信息查詢等功能。國際貿易單一窗口管理制度推動監管部門信息互換、監管互認、執法互助，企業通過單一窗口一次性遞交標準化電子信息，處理結果也由單一窗口反饋。

（三）深化金融制度創新，服務實體經濟發展

在國務院批準的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中明確：在風險可控的前提下，在人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創造條件進行先行先試，并探索面向國際的外匯管理改革試點。

隨后，一行三會（中國人民銀行、證監會、保監會和銀監會）先后共計發布了51條實施意見。之后，人民銀行上海分行和上海地方銀證機構也出臺了很多實施細則，以便政策落實和實施。比如，人民銀行上海分行出臺了一系列實施細則，包括開展跨境人民幣支付業務、擴大人民幣跨境使用、放開小額外幣存款利率上限、反洗錢和反恐怖融資、外匯管理措施、分賬核算業務、分賬核算業務風險審慎管理、分賬業務境外融資政策等，特別是通過建立自由貿易賬戶體系，實行分賬核算、封閉管理，形成“分類別、有管理”的資本項目可兌換的操作模式。

金融制度創新的基本框架已經確立，其中核心的內容是自由貿易賬戶，即FT賬戶。通過FT賬戶的分賬核算，形成分類別、有管理的資本項目可兌換的操作模式。目前，上海自貿區的FT賬戶對境外賬戶的進出是自由流動的，跟其他的FT賬戶的流動也是自由的，但是跟國內的其他賬戶是按照跨境業務管理的。這樣，有助于實現國內、國外資金的有限滲透。

自由貿易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等五個方面，形成了上海自貿區金融創新框架，上海自貿區的金融服務功能不斷增強。

需要明確的是，上海自貿區金融創新的核心目的是為該區域內投資貿易的便利和服務實體經濟，并不是單純地為了金融創新而創新，更不是為了建立一個離岸金融市場。自貿區金融制度創新是為了自貿區內的實體經濟和投資貿易便利化提供配套和服務。

（四）加強事中事后監管，創新政府管理方式

1.社會信用體系，重點是建立完善與信用信息、信用產品使用有關的一系列制度。

2.企業年報公示制度和經營異常名錄制度，重點是與注冊資本認繳制等工商登記制度改革配套，運用市場化、社會化的方式對企業進行監管。報告公示制度已經形成。

3.信息共享和綜合執法制度，重點是建設上海自貿區區信息共享和服務平臺，實現各管理部門監管信息的歸集、應用和共享，并建立各部門聯動執法、協調合作機制。目前，上海自貿區信息共享平臺匯集了中央到地方34個監管部門的800萬條相關監管信息。通過信息共享平臺，預期達到縱向（比如，海關條線）信息通暢，橫向（海關、質檢、稅務等之間）信息共享。比如，一個監管部門可以在該平臺上查到目標企業在另外監管部門的信息，工商部門可以通過該平臺查詢該公司在海關、稅務等部門的監管記錄。

4.社會力量參與市場監督制度，重點是發揮行業協會與專業服務機構在行業準入、認證鑒定、標準制定等方面的作用。比如，在抽查企業年度報告中，上海自貿區管委會通過政府購買服務的方式，委托會計師事務所共同審查，發揮專業服務機構的監督作用。另外，上海仲裁中心為上海自貿區制定了符合國際規則的“自貿試驗區仲裁規則”，充分發揮了第三方機構的作用。

5.安全審查制度，重點是建立自貿試驗區在外資企業準入階段協助國家有關部門進行安全生產審查的工作機制。2015年4月8日，國務院正式發布了《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》⑦。

6.反壟斷審查制度，重點是探索自貿試驗區在經營者集中、壟斷協議和濫用市場支配地位等方面參與反壟斷審查的制度安排。

（五）以擴大開放為契機，提升服務領域發展水平

上海自貿區擴大開放措施，兩批共計54條。2013年9月底，國務院《總體方案》（附件：服務業擴大開放措施），擴大開放金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務、社會服務等6個領域、18個行業和23條措施。2014年6月底，國務院《進一步擴大開放的措施》批復含31條措施，涉及服務業領域14條、制造業領域14條，采礦業領域2條，建筑業領域1條。

據上海自貿區管委會統計，在第一批開放的23條措施中，已經有800多個企業（項目）落地。2014年又有60多個項目落地。

擴大開放措施中，暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制。本質上，就是某些原來外資不能投資的領域，現在可以投資進入了，某些原來不能控股的，現在可以控股，某些原來不可以獨資的，現在可以獨資了。

（六）法制保障，法制化建設邁上新臺階

國家層面提供法治保障。上海自貿區建設中，國家暫時調整實施外資企業法等4部法律、17部行政法規、3部國務院文件、3部國務院批準的部門規章。另外，國家部委層面出臺了一批支持文件和政策措施。

上海市層面加強地方立法。2014年8月1日《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，市政府及相關部門和中央駐滬機構也發布了一系列的配套文件。《條例》共9章，57條，包括管理體制、投資開放、貿易便利、金融服務、稅收管理、綜合監管、法制環境等方面，對自貿試驗區的建設進行了全面的規范，可以說自貿試驗區在法制化建設上邁上了新的臺階。上海自貿區立足打造國際化、法制化和市場化的營商環境。《條例》的頒布和實施，意味著上海自貿區在法制化建設上邁上新臺階。

三、上海自貿區經驗成果的復制推廣

上海自貿區成立以來，以制度創新為核心，形成了可復制、可推廣經驗，取得了一系列成果，為在全國范圍內深化改革和擴大開放探索了新途徑、積累了新經驗。對試驗取得的可復制、可推廣的經驗，能在其他地區推廣的要盡快推廣，能在全國推廣的要推廣到全國。

（一）在復制推廣方面，切實貫徹落實好65號精神

在深入推進投資管理、貿易便利、金融創新、事中事后監管四個領域制度創新的過程中，已經形成了一批可復制、可推廣的試點政策，2014年10月以前已經有27項改革事項先后在全國或部分地區復制推廣。2014年12月21日，國務院印發了《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，進一步明確，上海自貿試驗區可復制可推廣的改革試點經驗，原則上除涉及法律修訂、上海國際金融中心建設事項外，能在其他地區推廣的要盡快推廣，能在全國范圍內推廣的要推廣到全國。

在該文件中，在全國范圍內復制推廣的改革事項有29項（見表1），各省市借鑒推廣改革事項有6項（見表2）。29項中，投資管理領域的有9項，貿易便利化的有5項，金融領域的4項，服務業開放的5項，事中事后監管的6項。還有在海關特殊監管區域復制推廣的6項。

（二）在政府職能轉變等方面，結合實際加大自主改革的力度

總書記全國兩會期間，提出 “希望自貿試驗區要大膽闖、大膽試，自主改革”。各地在不涉及法律調整和上海國際金融中心建設方面，自主改革的力度可以加大。自貿區在政府職能轉變與管理模式創新方面進行了如下自主改革的事項，積累了可以復制推廣的先進經驗。

對外商投資的設立與變更方面，可以參照備案管理方式，采取“告知承諾+格式審批改革，簡化審批流程。

建立企業準入“單一窗口”方面，通過網上服務平臺，實現工商、稅收、質監、發改、商務等部門事務的統一收件、網上辦事、統一發證。

在健全和完善社會信用體系方面，可以依托上海市公共信用信息服務平臺，建立子平臺，并探索開展事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲的信用管理模式。

推進信息共享服務平臺建設方面，實現相關管理部門監管信息的歸集應用和服務共享，促進跨部門的聯合監管

建立綜合執法體系方面，通過建立各執法部門的聯勤聯動系統和網上執法辦案系統，形成綜合協調、聯動執法機制。浦東新區政府已經成立綜合執法局，將各個部門的執法整合在一起，采用綜合執法的管理模式。

表1 國務院有關部門負責復制推廣的改革事項任務分工表

表2 各省（區、市）人民政府借鑒推廣的改革事項任務表

在鼓勵社會力量參與市場監督方面，重點是通過扶持引導、購買服務、制定標準等制度安排，支持行業協會、中介組織、專業機構等參與市場監督。

另外，還可以在政府管理中的“競爭中立”、“透明度”、“投資者權益保護”等方面加大探索創新的力度。

四、上海自貿區建設面臨的問題和挑戰

上海自貿區建設進程已經過半，其在加快政府職能轉變、擴大投資領域開放等方面開創出了累累碩果。但上海自貿區在探索深化改革和擴大開放的過程中，遇到的問題也是層出不窮。因為自貿區改革內容涉及多個方面，遇到的問題和挑戰也是多方面的。為了將問題具體化，本文將針對上海自貿區 “加快職能轉變”中遇到的問題和挑戰展開，提出的發展建議也是以“加快政府職能轉變”的問題為依據的。

國務院《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》（以下簡稱《深化方案》），對上海自貿試驗區擴區后，第二階段深化改革開放做出明確部署。之所以選擇“加快政府職能轉變”的內容，是因為《深化方案》共有25項主要任務和措施，其中12項屬于“加快政府職能轉變”的內容。作為自貿區改革的核心內容之一，政府職能轉變中還存在哪些困難和障礙？如何對照《深化方案》要求進一步推進？筆者曾圍繞該主題先后多次召集參與自貿區企業、行業協會、相關政府部門的調研座談會，針對政府職能轉變的問題逐一討論，逐步解決，現將實踐中的突出問題和建議梳理如下。

（一）開放領域上：擴大開放措施“有政無策”，缺乏與之配套的操作規范

人民幣跨境雙向資金池有助于銀行幫助企業在規則體系下實現境外平臺、自貿區平臺和傳統領域內資金自由調度，但通過資金池流入的資金，會計怎么記錄？稅怎么計算？資金在境內產生的利息歸屬于境外，還是境內？這些開放后的后續操作問題需要進一步規范，只有規范清楚了，企業才能真正地敢用，才能真正發揮人民幣雙向資金池的作用。

類似的問題在商業保理領域也有出現。比如，很多融資租賃公司是基于“兼營保理業務”入駐，但目前尚無對保理業務經營范圍有明確規定，致使公司無法開展業務。表面上看，這是一個與政府職能轉變沒有直接關系的問題，但本質上這正是自貿區政府在負面清單管理模式中遇到的重要挑戰，即對政府部門事中事后的專業化管理能力提出很高的要求，需要由國際會計師協會、商業保理協會等專業化組織共同參與操作規范的制定和企業運行的監督管理。

（二）協調機制上：自貿區內企業的多項審批權集中在不同層面的部委或委辦中，企業審批流程更加復雜

雖然擴大開放措施已經出臺，但相對應的審批權限并沒有配套，醫療機構、旅行社、工程建筑設計企業等，與區外的企業一樣，均需在主體設立完成前后向行業主管部門申請辦理經營資質。因此，區內企業的審批流程（多出“自貿區”審核環節）更復雜、審批時間更長，自貿區承諾大打折扣，投資者積極性受挫。

比如，醫療機構用地與自貿區土地性質不符，項目無法落地，企業陷入了漫長的等待。建筑企業及其員工從業資質認證的問題，企業被卡在員工從業資格認證的環節，無法投入運營。旅游行業：中外合資旅行社經營滿兩年才能取得出境游資質，但在注冊時沒有將該條件告知企業。

（三）科技創新體制上：科技創新型金融服務企業面臨著金融牌照、VIE之外的出路等一系列新問題

自貿區作為改革開放的典范，吸引了一批科技創新型創業企業入駐，他們當中有一批屬于互聯網金融企業。其中有部分企業具有外資背景，在自貿區設立后仍然無法享受貼息等國民待遇，金融牌照的問題仍然是瓶頸。雖然是上海的企業，但在自貿區、在上海卻拿不到（PE）牌照，不得不轉戰外地。另外，具有外資背景的企業除了VIE之外，目前尚無其他出路，自貿區可否在給互聯網金融企業的牌照和出路上先行先試，給予新型企業新的出路？

與《總體方案》相比，新的改革開放《深化方案》對政府職能轉變提出了明確的“深化科技創新體制機制改革”要求，而這一要求與自貿區的新型創業型企業的需求向匹配，但在目前的自貿區政府職能轉變中尚未將該項內容納入其中。

（四）政務人員的服務水平和能力上：自貿區政務人員的服務認知和能力有待進一步提升

首先，雖然負面清單管理方式已經成為政府服務企業的主導方式，但在實際操作過程中，有不少政務人員仍然具有“坐等企業上門”和“審查”的工作方式慣性。其次，自貿區政策出臺頻繁，不少窗口服務人員的業務水平沒有保持同步更新，業務熟練水平不夠，降低了企業的辦事效率。再次，如何用優質的服務維持自貿區內“老企業”，減少企業運作和管理成本，也是對自貿區政務人員水平和能力的一大挑戰。

區別于其他三個自貿區，上海自貿區是在原有園區基礎上組建成立的，因此有一批優質的在位企業，其中既有外資公司，也有民營企業和國有企業，如果通過優質的服務和體制創新，保持在位企業的積極性和創造性，讓在位企業同樣享受到改革開放的成果，繼續為上海發展做出更大貢獻，是需要引起上海自貿區政府重視的問題。

五、上海自貿區加快政府職能轉變的發展建議

以下主要在BIT高標準貿易規則導向、國際優秀政府經驗導向、地方政府存在問題導向和企業發展需求導向的基礎上進行梳理。

（一）放寬市場準入與細化配套政策方案同步進行，打通政策落地的“最后一公里”

根據BIT高標準貿易規則，第三版負面清單已經推出。參照外資負面清單，在擴容后的自貿區內率先建立內外資一致的市場準入制度。自貿區根據匹配度，分行業、分條目逐一細化和出臺配套政策方案，將政策透明化、流程標準化、責任主體明確化，打通開放政策落地的“最后一公里”。

（二）簡政放權，建立政策落實協調機制，實施國際人才資格的雙向認證

在“國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議制度”的框架下，建議國家部委、上海市委辦及行業主管部門將一些非重大問題的審批權限下放到自貿區，以實現切實簡化審批流程和縮短企業等待時間。一些無法下放的審批權，則需要建立聯通各審批部門的協調機制，將協調任務落實到具體部門，避免讓企業疲于東奔西走，或是苦苦等待。在自貿區大環境下，實施國際人才和海外人才資格的雙向認證，或者首先推行自貿區對國際人才的單向認證。

（三）建立柔性化的問題協商和解決機制，協同科創中心建設，先行先試解決自貿區創新企業的“新問題”

建議自貿區政府建立與自貿區企業之間的定期溝通和重大問題不定期溝通協商機制，針對自貿區新創企業出現的“新問題”，建立柔性化的問題解決機制，有針對性地解決新型企業面臨的“新問題”。另外，尚有一些企業存在特殊問題需要解決，建議采用柔性化的方法解決和處理，以便清除企業開辦和正常運營的障礙。

（四）“以服務企業生命周期為導向”，通過業務培訓和政務服務企業化，不斷提升政府的專業化服務能力

政務部門需要改變事前“審批”的工作方式，為企業開辦的事前、事中和事后提供高效的服務。窗口的受理人員需要通過定期和不定期培訓，不斷提升業務能力，為企業提供準確的辦事流程和相關信息咨詢。根據國際經驗，將部門可以進行市場化運作的政府職能，進行企業化模式運營。建議根據企業的階段性需求，成立“國際關系有限公司”、“中小企業服務有限公司”、“產業發展基金公司”等，公司的性質可以是國有或是混合所有制。將部門政府服務職能進行公司化運作，可以提升政務服務的專業化水平和質量，真正起到促進經濟發展和服務企業的作用。

（五）發揮各類行業協會和商會的專業能力，鼓勵社會力量參與市場監督，建立第三方信用評估系統

借鑒新加坡政府成功經驗，建立一套中國（上海）自由貿易試驗區的市場化第三方信用評估系統。充分發揮各類行業協會和商會的專業能力，培育一批有能力承接市場監督事項的社會組織。行業協會和商會在自律的基礎上，參與政府事中事后監管，由自貿區政府列出可以參與監管的范圍，然后選擇一批具有影響力和公信力的社會組織參與市場監管。

六、結束語

中國（上海）自由貿易試驗區是我國對標國際高標準貿易規則、深化改革和擴大開放的重大戰略舉措。從國際影響上，上海自貿區的建設和發展涉及中國在新國際貿易體系中的角色定位；宏觀上，涉及中國法律、法規、政策、體制機制、政府職能和架構改革；中觀上，涉及區域經濟創新發展和產業部門優化升級；微觀上，涉及企業方方面面和工作人員的一舉一動。因此，嘗試用一篇文章來描繪上海自貿區建設和發展，很難在全面和深入之間進行合理權衡。鑒于作者對上海自貿區的了解，僅從其在制度創新取得的成果、復制推廣情況進行了梳理；在問題和建議部分，僅從“加快政府職能轉變”的方面進行了分析和闡釋。

上海自貿區建設進程已經過半，相對于國家改革決心和自貿區建設實踐，我們在自貿區方面的理論研究卻顯得捉襟見肘，甚至一些基本的概念和理論還未澄清，更談不上指導自貿區建設實踐。為此，需要廣大學者關注自貿區，研究自貿區，爭取能為中國深化改革和擴大開放提供堅實的理論支撐和科學的政策建議。

注釋：

①Wikipedia, Free Trade Area, https://en.wikipedia.org/wiki/Free_trade_area

②上海財經大學自由貿易區研究院,上海發展研究院.全球100個自由貿易區概覽（上）[M].上海財經大學出版社,2013,12.

③中國（上海）自由貿易試驗區官網.什么是中國（上海）自由貿易試驗區？http://www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx?NID=6a441b33-45d8-45e1-956f-f1df348cc85c&CID=fb463223-5bcd-4907-ad64-2c7e294c767f&MenuType=2

④李兆杰.“中國（上海）自貿試驗區的制度創新與復制推廣”，在上海財經大學自貿區研究院的報告,2015年7月15日.

⑤海口晚報.注冊資本實繳制改為認繳制,2014,3,1.

⑥上海招商網.解讀上海自貿區“先入區、后報關”,2014,2,11.http://www.zhaoshang-sh.com/zimaoquzhuce/jiedu/2014/2-11/14211101121GK28CG941I5KABF8K31J.html

⑦中央人民政府網站.自貿區外商投資國家安全審查辦法發布,2015,4,20.