轉型視角的上海自貿試驗區功能擴展問題研究

◎ 胡 彬 趙曉雷

2013年9月，上海自由貿易試驗區掛牌成立，地理范圍涵蓋已有的四個海關特殊監管區域，合計28.78平方公里。作為新一輪開放和制度創新的前沿區域，其設立的目標旨在加快政府職能轉變、積極探索管理創新的組織模式、促進貿易和投資便利化，對全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。2015年，上海自貿試驗區將陸家嘴金融片區、金橋開發片區和張江高科技片區納入其版圖，面積擴大到了120.72平方公里。同時，國務院在《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》中，明確了浦東新區全域的改革要求：浦東新區要加大自主改革力度，加快政府職能轉變，加強事中事后監管等管理模式創新，加強與上海國際經濟、金融、貿易、航運中心建設的聯動機制。因此，用發展的眼光來看，上海自貿試驗區可以被視為適應全球化形勢變化的、具有平臺屬性的、功能不斷發生演進的區域。它所擴展的功能，不只是為了轉變傳統的開放模式轉變，更是上海在全球城市的戰略框架下實現城市轉型的主要步驟。為此，上海自貿試驗區應確保對國內、國外的雙重開放，從功能、制度與組織的多個角度推動市場一體化發展。本文將重點對這些問題展開深入分析。

一、上海自貿試驗區的功能平臺性質與轉型需求

（一）上海自貿試驗區的平臺屬性及其特征：一體化角度的認識

上海自貿試驗區作為集聚現代服務業的功能發展平臺，相較于開發區、高新技術園區等以制造業集聚為主體的產業發展平臺而言，具有自己的特點。除了滿足相關產業發展的需要以外，還因其充當中間投入品和以知識作為核心投入要素的主要特征，涉及產業的有效組織問題。這意味著，自貿試驗區的發展應契合產業之間協同發展的需求，跨行業、跨產業、跨地域的功能溢出是其利潤與效率的主要來源。具體地分析，上海自貿試驗區的功能平臺屬性決定了它需要在產業和地理的兩個維度上確立一體化發展的基礎。

單從產業發展的角度看，區域發展平臺的基本特征是為入駐的經濟主體提供統一和共用的硬件基礎設施與軟件基礎設施服務，平臺內經濟主體則通過相互協同和交易實現共同發展（嚴效民、胡漢輝，2011）。對于其中的發生機制，Tee和Gawer（2009）認為，在給定的、發揮基石作用的平臺建構中，大量的相互之間具有技術、組織、產品關聯的企業可以實現集聚、分工、衍生、競爭與合作。這是具有集體行動意義的系統功能。對應于上海自貿試驗區來分析，可以據此分析它作為產業發展平臺的獨特功能。

在性質方面，自貿試驗區的系統功能是由基于信息化的現代市場交易技術，跨國貿易、金融與投資組織，專業化服務產品之間的關聯性決定的。相較于純粹發展制造業集聚體的產業平臺而言，自貿試驗區的平臺功能要更加復雜一些。它強調服務業對制造業的整體促進作用，其產業組織形態既可以是制造業服務化的縱向一體化結構，也可以是專業化生產服務業的集聚體。

對于前一種情況，發端于浙江的民營制造型企業創新性地實施了與生產服務業之間“跨層面協同”發展的模式，并隨著企業戰略的地理擴張而表現出極強的復制性，代表了市場自發的服務平臺發展演化的方向之一。例如浙江的傳化集團、虎牌控股集團分別將物流、電子商務等內部服務功能延展成為外部化的服務產業及其集聚體，從而為吸引相關資源集中與建構產業集群的關聯機制創造了條件。吳義爽和徐夢周（2011）將此概括為制造企業的“服務平臺”戰略，認為這些制造企業是以“服務平臺運營商”的定位來為其他的專業化服務企業提供具有基石性、共享性、互補性的服務功能。這種模式，既為制造業企業開辟了新的利潤來源，同時也契合了制造業與服務業協同互動的發展需求，可以借鑒并成為上海自貿試驗區吸引民間資本進入物流服務領域的主要渠道，同時對于這類服務平臺通過擴大開放拓展海外市場亦是一個極好的嘗試。

至于以專業化為特征的生產性服務業，當在有限的地理空間內主要通過制度激勵形成集聚優勢時，它就將成為一個相對獨立的功能中心，高度依賴于與區外經濟體系（包括國外與國內其他區域的經濟體系）的開放式互動。與制造業的平臺類型不同，由專業化生產服務業集聚而形成的發展平臺，是通過知識分工建立起技術、組織與產品的關聯性的。由于知識的創造與積累對于生產服務業的發展至關重要，故而其構建的難度要高于制造業平臺，對人力資本的供給、交易制度的規范性、公共服務與商業服務體系的完善性等都有著較高的要求。因此，在這些方面盡快與國際接軌，是上海自貿試驗區提高開放效率的前提條件。

結合上海中長期致力于建設全球城市的戰略定位，上海自貿試驗區制度創新與復制的重點應放在金融體制的改革上。從預期效果看，這種以金融服務業為核心，以現代服務業為主導的全球產業結構，將使得國際大都市的內涵發生質的變化，更新它們在生產、服務、市場和創新上的形態，尤其是企業兼并和收購的國際化與大規模的資金國際融通，使得這些城市以趨向決策和管理為中心內容，在全球經濟活動中表現出一個“中立”的協調人（李志平、白慶華，2008）。當然，僅僅提升城市功能還不足以支撐全球城市的建設。全球城市是城市區域而非城市個體的概念，它的形成是開放條件下最大限度地滿足資源配置需求的結果。這其中，既涵蓋了資源跨國界的自由流動，還包括資源在區域空間范圍內的優化配置。可見，建設全球城市，需要協調國際開放與區域開放之間的關系，即開放的空間一體化。通過國際開放促進區域開放，體現的正是上海自貿試驗區期望通過制度復制實現的溢出效應，其根本目標是深化全球化分工倡導的專業化生產模式。以制度創新的復制推廣牽動全面深化改革，也是自貿試驗區實現國家戰略的重要途徑（趙曉雷，2015）。至于國際開放影響區域開放的傳導機制，它要求突破區域層面上交易成本對資源配置的各種限制，而這又恰恰是制度復制要解決的問題。可見，制度復制的成效影響著內外市場的一體化程度。

由制度因素造成的區域開放的滯后，使得我國的經濟發展出現了結構性失衡的矛盾。相對而言，進出門檻偏低的非技術產業，特別是勞動密集型產業更容易形成集聚（Devereux，Griffith，Simpson，1999），這意味著開放程度不足的區域在全球化的背景下可能會面臨產業價值鏈結構與層次單一的問題，嚴重時則將導致“低端鎖定”的發展制約。目前，這些問題也客觀影響到了我國區域的可持續發展，諸如產業集聚的技術外部性欠缺和本土企業自主創新能力不足等，都長期困擾著制造業及相關平臺的發展。為了改變這一狀況，上海自貿試驗區應著眼于服務平臺的功能建設，重點發展那些有助于降低交易費用的產業類型，通過提高知識分工的水平，調整與優化區域產業結構。表1從多個方面比較了制造業平臺與服務業平臺之間的主要差異。可以看出，服務業平臺的構建難度要遠遠大于制造業平臺，其影響面涉及的是以城市轉型為契機的開放一體化，而不是單純的產業一體化。

表1 不同類型平臺的功能比較

（二）上海自貿試驗區面臨前身由政策區域向經濟區域的轉型

2005年底上海洋山深水港的建成，標志著保稅港區的形成。作為我國第一個保稅港區，它一頭聯結著國內的規模化生產基地，另一頭則與世界市場相銜接，港區一體化運營是保稅港區競爭的效率來源。對于保稅港區而言，貨物貿易、港口吞吐量和腹地經濟是衡量港口實力的主要標準。目前，上海港的貨物和集裝箱吞吐量都位居全球十大港口之首，體現了保稅港區貨物貿易的競爭實力。然而，僅僅是這些指標評價的內容，還不足以支持自由貿易園區的發展。

長遠來看，上海自貿試驗區的未來發展方向是城市意義上的自由港。但是，在金融危機仍然對國際形勢產生影響以及國內經濟發展方式亟須轉變的背景下，與其前身保稅港區的定位相比，自貿試驗區溝通與聯系國內外經濟的方式將發生顯著的變化。只有厘清了這些變化，才可以較充分地認識上海自貿試驗區的轉型方向。

與我國的其他保稅港區一樣，上海自貿試驗區的前身也是基于一些共同的政策目的而設立的，本質上屬于政策性區域，而非完全意義的經濟區域。所謂經濟區域，與政策區域的主要區別在于它以市場機制為資源配置的主要手段，經濟主體根據市場的變化開展競爭與合作。所以，上海自貿試驗區如果要摒棄以“政策洼地”營造競爭優勢的傳統做法，就必然面臨向經濟區域的轉型。而經濟區域的主要特征，就是要承載與其定位相匹配的核心功能。當然，作為新一輪對外開放的前沿，以港口貿易、保稅功能為構成要件，以國際金融中心、國際航運中心建設為功能支撐的上海自貿試驗區，其經濟區域的屬性、發展重心也將在演化中形成自己的特點。對此，我們將進一步做出分析。

二、轉型導向的上海自貿試驗區預期演化路徑分析

（一）基于轉型的上海自貿試驗區開放演化路徑

上海自貿試驗區的功能可以界定為：推進服務業擴大開放和投資管理體制改革，推動貿易轉型升級，深化金融領域開放，創新監管服務模式，探索建立與國際投資和貿易規則體系相適應的行政管理體系。這樣的界定，是將上海自貿試驗區視為制度創新的中心與試驗基地，其戰略取向被定位為實現國家層面的經濟發展方式轉變、經濟結構調整、開放水平提升以及打造中國經濟“升級版”。在定位上，上海自貿試驗區符合自由港的發展方向。這是因為，自由港不同于傳統意義的自由貿易區，后者僅限于出口驅動的功能，前者則通過將自由港區與整體經濟相聯系而實現經濟增長的整體帶動，因此核心政策的自由化與大范圍擴散是大多數自由港規劃發展的重要內容（TSENG Yea Gen，2013）。

圖1 上海自貿試驗區開放演化的路徑框架

作為國內外開放的銜接樞紐，上海自貿試驗區承載著制度復制與推廣的要求。從開放的順序看，它與國內其他區域經濟體系的開放式互動（主要是分工范疇的要素流動和產業轉移），首先取決于自貿試驗區融入全球化的開放程度，其次則將伴隨區域一體化的演進而逐漸加深。根據這一關系，圖1解析了上海自貿試驗區預期演化的路徑框架。其中顯示出，上海自貿試驗區充當著向自由港過渡的中間功能形態，同時還是聯結國內外兩個市場的樞紐，而不是像以前的保稅港區那樣主要行使出口加工貿易的相關功能，主要包括口岸、物流、加工和展示這四類基礎性功能。然而，保稅港區的整個轉型過程，卻并非依靠自身就能夠完成的，尚需要得到城市乃至區域的支持。惟其如此，上海自貿試驗區的建立才能夠最大限度地釋放其制度創新的外溢效應。

上海自貿試驗區的一頭與國際市場相銜接，旨在實現商品、要素與服務的雙向流動，在圖中用①代表這一關系。在這方面，由于涉及市場體系建設的龐大任務，故而以推進上海“四個中心”建設為內容的城市轉型應成為自貿試驗區獲得發展的必要推力。國務院頒布的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》提出，要擴大金融、航運、商貿服務、專業服務、文化服務和社會服務這六大領域的開放程度。這實際上也明確了像上海這樣的特大型城市轉型開放的路徑取向。鑒于先行先試的制度優勢，上海自貿試驗區將在城市轉型的某些關鍵領域嘗試取得突破，諸如人民幣自由兌換等關系到國際金融中心建設方面的內容，然后逐步向其他領域擴展。

在另一端，上海自貿試驗區還聯系著國內經濟與市場，具體的關系在圖中由②表示。上海自貿試驗區發展的戰略目標，就是通過開放的制度創新及其向國內（長三角地區首當其沖）的復制與推廣，實現國內經濟體系參與全球化方式的多樣化轉變，改變全球價值鏈的低端過度競爭的局面。從目標上看，這首先反映為生產基地在增值鏈上的位置提升，其次則體現為國內消費市場的繁榮發展（通過要素的自由流動改變被長期扭曲的配置格局，合理分配要素利益，促進國內消費潛力的釋放）和創新中心的逐步培育。

2015年4月公布的《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，標志著上海自貿試驗區從1.0版向2.0版的升級，而后者更傾向于推動整體意義的城市轉型。方案指出，以“開放度最高的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易園區”為發展目標，上海自貿區將“繼續積極大膽闖、大膽試、自主改”，深化完善以負面清單管理為核心的投資管理制度、以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度、以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度，形成與國際投資貿易通行規則相銜接的制度創新體系，充分發揮金融貿易、先進制造、科技創新等重點功能承載區的輻射帶動作用。上海自貿試驗區的主要任務和措施有兩個層面：一是把擴大開放與體制改革相結合；二是把培育功能與政策創新相結合。兩個層面互相聯系，既形成擴大開放→制度創新→營商環境→風險監管為體系的制度模塊，又注重以功能培育為引領推進制度政策創新，帶動形成新的產業鏈。這正是以市場和企業為主體的經濟新常態下的發展方式轉變（趙曉雷，2015）。

（二）上海自貿試驗區服務于轉型發展的內部機制

上述分析表明，上海自貿試驗區擔負著擴大開放和為國內經濟社會發展積累改革經驗的雙重目標。然而，①和②分別代表的過程及其關系機制卻并不相同，這成為自貿試驗區改革的難度所在，也說明了重點發展二者之間的關鍵性互動機制是可行的選擇。

對于過程①，它從屬于城市趨向后工業化社會的轉型過程。Peter Hall（2004）認為，后工業化城市的典型特征是第三產業化、第四產業化和信息化……結果是在全球層面上，正在形成一個新的城市等級結構。他將衡量城市在這個等級體系中地位的最重要的指標概括為：跨國公司全球或地區總部的數量、國外銀行和其他金融機構的數量、現有的國際機構、文化指標、印刷和電子傳媒的集中度、國際性旅游者的數量、聯系度指標。因此，從指向上看，建立上海自貿試驗區就是要形成與“全球城市”相匹配的開放程度及確保其實現全球網絡聯結的制度基礎設施。而率先將自貿試驗區打造成為具備全球城市節點功能的制度型組織，可以為城市轉型找到有效的突破口。

對于過程②，它與過程①之間既存在著時序上的繼起關系，同時又依賴于改革措施的同步實施與持續推進，否則可能導致“制度不均衡”式的市場扭曲。在要素流動方面，過程①發揮的作用更主要體現為一種結構性的“增量效應”，即通過貿易自由化、投資自由化和金融國際化，吸引高端要素流入。為此，需要積極促進以現代服務業為主的國際產業轉移與資本流動。也就是說，過程①接受過程②的影響程度，主要取決于上海自貿試驗區能夠對引資結構的變化產生怎樣的實際效應。從這個角度來看，上海自貿試驗區相當于一個功能性的、由服務貿易主導的產業發展平臺，它所吸引的高端要素能否向國內擴散取決于平臺發展的質量與效率。

預期中的上海自貿試驗區將發展成為開放型現代服務業發展的高地，它面向的是國內龐大的、以制造業為主體的國內市場。按照服務貿易領域的學者Deardorff（2001）的觀點，由于各國生產要素價格和技術不同，企業生產更傾向于在不同國家分散進行，則這種分散生產更需要各種服務貿易來聯系和協調……因為貨物貿易需要運輸、通信、銀行、會計、信息處理等服務貿易作為投入，對邊境與國外之間的限制只會增加貿易成本和貿易壁壘，所以服務貿易自由化可以促進貨物貿易。因此，發展服務貿易應作為保稅港區轉型的重點。同時，服務市場的開放能夠改變商品貿易的格局，使得原來需要進口的商品，現在因為獲得高效率的國外生產者服務投入而開始對外出口（Markusen，1989），這意味著周邊地區也將受益于服務貿易自由化，從而實現貿易結構的升級。

可見，短期來看，自貿試驗區對要素流動的促進作用，主要來自于貿易便利性的貢獻，體現為基于增值服務的貿易增長與結構變化。中長期來看，提高要素流動的配置效率，還有賴于自貿試驗區與區外經濟體的互動發展。為此，上海自貿試驗區也需要形成一套面向國內產業發展的開放體系，這是確立其功能地位的重要前提。

三、上海自貿試驗區功能的階段性演進與功能拓展的政策框架

考慮到功能形成的階段，上海自貿試驗區從保稅港區向自由港的轉型，也將經歷一個演進歷程，包括前期的制度框架性設計、中期的制度運行評估與補充完善、后期的制度成熟與擴散。由于制度的試驗與效果反饋需要一定的時間，所以在試驗區外的政策與制度推廣時應根據全球投資與貿易的趨勢性變化同步做出框架性的調整。

保稅港區向自貿試驗區的轉型，很大程度上取決于功能的補充與延展。如果說發展保稅港區屬于一種政策模式，那么建設自貿試驗區就是一種功能模式。從政策競爭到功能競爭的升級，根本上取決于現代服務業（集群）的發展質量。所有的制度創新，都將圍繞著這一目標展開。目前，上海自貿試驗區已表現出一些可喜的變化。統計表明，2015年上半年第三產業增加值同比增長10%以上，占上海市生產總值比重達到67%以上，對上海市經濟增長貢獻率達到90%左右。其中，金融、信息服務、商務服務、生產性服務等現代服務業保持較快發展（趙曉雷，2015）。

與綜合保稅區和保稅港區相比，以自由港為發展方向的自貿試驗區增加了離岸貿易、離岸金融和離岸外包等主要功能。這三項功能的納入是為了擴大自由港運行的自由度，包括貨物進出自由、投資自由、金融自由、運輸自由等主要內容。

從趨勢來看，上海自貿試驗區建設從屬于我國深度嵌入全球價值鏈分工體系的政策框架，它的發展將密切關注國際競爭格局的長期走向。聯合國貿發會議的世界投資報告（2013）指出，在國際范圍內，為了尋求介入全球價值鏈的途徑、從參與全球價值鏈分工中獲益以及實現產業升級，對國家和地區制定結構性發展政策提出了需求，主要包括：第一，在總體發展戰略與產業發展政策中充分考慮嵌入全球價值鏈；第二，為由全球價值鏈支撐的經濟增長創造并維持一個有益的投資和貿易環境，以及提供相應的基礎設施；第三，構建地方企業的生產能力；第四，提供強有力的環境、社會和治理框架；第五，協調貿易與投資這兩個領域的政策與制度。特別要提到的是第三和第四項需求，作為結構性政策體系中的重要內容，它們反映的是為嵌入全球價值鏈背景而需要在國內開展的一系列變革，涉及生產主體、環境保護、社會發展和制度組織等多個方面的內容，基本上涵蓋了開放條件下風險治理的所有議題。這意味著，作為新一輪開放的契機，上海自貿試驗區的發展應納入到國家參與全球價值鏈分工的整體政策框架中來綜合考察。目前，上海自貿試驗區對促進開放發揮了重要作用。到2015年6月底，自貿試驗區共新設各類企業2.1萬戶；預計上半年自貿試驗區吸引合同外資260億美元左右，同比增長3倍以上，占全市70%左右；自貿試驗區對外投資130億美元左右，同比增長超過3倍，占全市50%以上（趙曉雷，2015）。

此外，在全球價值鏈組織國際分工的大背景下，港口城市的競爭優勢獲得了顯著的提升。它們一方面充當著全球商品流的節點，另一方面則扮演著與航運、港口活動相關的高級服務中心的角色，成為全球價值鏈與高級生產服務業頻繁互動的地域界面。基于對此的認識，Jacobs, Ducruet和Delangen（2010）認為，由于港口城市嵌入在網絡（諸如，國際化運營的高級生產服務系統）和地域背景中的主要特征，改變了其區位的單一屬性，使得那些競爭能力較強的港口城市呈現出服務業高度集聚與港口運輸企業高度專業化的發展特點。他們同時還指出，即便是港口海運高級服務業也并不與它所支持的商品流有空間上的聯系。由于產業結構在港口型產業與城市型產業專業化融合的基礎上發生了轉變，從而意味著以改變對外開放方式為目標的上海自貿試驗區，只有依托于全球城市建設的整體框架，才能夠實現向自由港的順利轉型。這需要重點開拓商業銀行的業務體系，發展與海事相關的保險、中介、法律、仲裁、教育、研究等行業。相對而言，這類服務業的區位選擇并不嚴格局限于港口區域（諸如巴黎、馬德里、莫斯科等非港口城市擁有高度集中的海事高級生產服務業），它們的發展更強調鄰近于船東總部等客戶群。這一特點，對上海自貿試驗區的制度復制提出了若干啟示。

首先，作為“苗圃”式的試驗基地，上海自貿試驗區的制度創新，是城市轉型意義上的制度創新，其普遍性決定了制度復制的速度也必須跟上全球城市建設的步驟。不僅如此，一些基礎性的領域諸如金融體制的變革，并不是單純依靠自貿試驗區就能夠完成的。上海自貿試驗區前身——保稅港區的產業結構及其地理空間有限的區位性質，尚不足以支撐上海成為全球服務網絡中心的發展戰略。基于嵌入全球商品鏈的優勢，上海自貿試驗區雖然有可以成為全球港口城市的促進機制，但是它自身的轉型還有賴于上海“四個中心”服務戰略在產業融合與專業化發展方面給予資源、要素和空間上的綜合支持；其次，制度復制并不是簡單的制度移植，它的作用在于引入市場機制，以期充分釋放城市發展的差異性與多樣性。從這個角度看，上海自貿試驗區對于服務業開放的制度創新探索屬于適用性更廣的范疇，不能將其與城市發展的目標分割開來看待。

四、結論與啟示

在全球治理的博弈關系日益多元化的背景下，上海自貿試驗區被賦予了創新開放模式的先導角色，其平臺屬性與特征有待于從一體化發展的角度加以審視。特別是上海自貿試驗區以現代服務業為載體的平臺性質，使其可以從產業與地理兩個方面實現與區外的一體化發展。然而，鑒于在平臺構成要件、集聚優勢來源、分工機制、區位傾向等方面迥異于制造業平臺的特性，上海自貿試驗區將在其前身基礎上經歷一個功能上的飛躍。轉型導向的上海自貿試驗區擔負著擴大開放和為國內經濟社會發展積累改革經驗的雙重目標。然而，這兩個目標背后的過程與關系機制并不相同，如果要實現二者之間的互動，則要求上海自貿試驗區也能夠形成一套面向國內產業發展的開放體系。這既是全球價值鏈背景下產業升級的現實需要，同時也服務于上海建設全球城市的整體發展戰略。由于港口型產業與現代服務業分別遵循著不同的發展邏輯，所以從平臺轉型的角度來看，上海自貿試驗區的制度創新很難獨立于上海城市轉型的制度創新，盡管明確了它在服務業制度領域的先導地位，但是它仍然需要借助后者給予資源、要素和空間等方面的支持。

綜上所述，上海自貿試驗區的建立，對于新一輪的城市轉型起到了誘致制度創新的作用。從城市角色變化的轉型角度來審視上海自貿試驗區的戰略價值，才可以降低“試錯”式改革的成本，提高制度創新與復制的效率。

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