新型城鎮化發展的形勢、矛盾及其破解之道——以武漢為例

◎ 柳紅霞 羅家為

城鎮化是工業化和生產力發展的必然選擇。從世界城市化發展的進程來看，發達國家由于在工業化和現代化中處于領先地位，其城市化發展也遙遙領先于發展中國家。我國是世界最大的發展中國家，農業人口眾多，經濟社會發展迅速，城鎮化水平與世界平均水平持平，發展潛力巨大。從我國城鎮化的歷史來看，城鎮化存在許多問題，未來的城鎮化發展必須擺脫傳統發展老路，走新型城鎮化道路。

為此，十八大報告提出要堅持走“四化”同步的新型城鎮化道路，堅持新型城鎮化、新型工業化、信息化、農業現代化綜合協調發展，進一步廓清了新型城鎮化的發展方向。此后，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。 2014年3月17日，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，規劃指出，到2020年我國常住人口城鎮化率將達到60%，城鎮人口將會超過8億人。至此，新型城鎮化在全國范圍內形成了共識，我國新型城鎮化進入全面建設階段。

武漢三鎮扼長江，地理位置優越，被譽為“九省通衢”。上個世紀之交曾是非常繁華的大都市，從19世紀80年代到21世紀，武漢接連經歷了兩次起落。上個世紀90年代以來，武漢開始走上了復興之路。1999年，在國務院批復的武漢市城市總體規劃中，武漢被定位為“中部地區的重要中心城市”。2005年開始，武漢經濟總量實現“三級跳”，到2010年3月，國務院最新批復的武漢市城市總體規劃中，武漢被定位成“中部地區的中心城市”，武漢作為中部中心城市的定位，被明確下來。此后，武漢市、湖北省政府以及專家學者提出將建設國家中心城市作為武漢發展的新目標；2011年初，在新制定的武漢市“十二五”規劃中，國家中心城市的目標得到明確。武漢經歷了從“中部地區重要中心城市”到“中部中心城市”再到“國家中心城市”，全面復興歷史地位，建設國家中心城市成為國家和武漢人民的共同呼聲。

武漢建設國家中心城市離不開新型城鎮化建設，新型城鎮化的建設將促進武漢市政治、經濟、社會、生態、民生問題的全面升級，強化中部崛起龍頭引領效應，成為武漢市建設國家中心城市的動力機制和支撐力量。武漢市新型城鎮化建設蘊含著我國新型城鎮化建設普遍規律，對武漢市新型城鎮化建設的研究將為新型城鎮化實踐提供了鮮活的素材，豐富我國新型城鎮化的理論要義。

一、新型城鎮化發展面臨的新形勢

（一）國家經濟轉型和戰略布局為武漢新型城鎮化提供了歷史性的機遇

當前武漢市社會經濟正處于高速發展進程中，2014全年地區生產總值10069.48億元，首次突破萬億大關；按可比價格計算，比上年增長9.7%，城鎮化發展迅速，面臨著重要歷史機遇。一方面，國際金融危機以后，我國經濟產業結構正面臨著升級轉型，傳統的依賴于勞動力和資源優勢的產業將逐漸向資金、技術密集型產業轉型。經濟發展推動力逐漸由投資、出口拉動到依靠投資、出口、消費拉動相結合，尤其注重內需的刺激。沿海地區勞動密集型產業紛紛向周邊內陸轉移。這給武漢市乃至于湖北省發展新型城鎮化、工業化、農業現代化，實現跨越式發展帶來了歷史性的機遇。另一方面，國家的中部崛起戰略，長江中游城市集群建設進入實質性推進階段，都為地區內經濟轉型、提高區域綜合競爭力提供了良好的機遇。作為國家指定的中部地區國家中心城市，中部崛起戰略的引領城市，享有長江經濟帶開放開發、東湖國家自主創新示范區等一系列政策優惠。這些都為武漢市新型城鎮化建設提供了歷史性機遇。

（二）經濟社會轉型、跨越式發展需要新型城鎮化的推動和支撐

跨越式發展是湖北省重要發展戰略，“一主兩副”中心城市跨越式發展戰略即以武漢為主，襄陽、宜昌為兩翼加快實踐科學發展觀、發揮中心城市輻射帶動作用、促進全省區域協調發展、加快構建促進中部地區崛起重要戰略支點。武漢市是湖北省經濟社會發展的“龍頭”，在全省乃至全國經濟格局中的地位和作用十分突出，支持其進一步做大做強，有利于更好地發揮武漢市的支點支撐作用，提升湖北省整體競爭力，而社會經濟的轉型、跨越式發展離不開新型城鎮化的推動和支撐。新型城鎮化強調城鄉一體，實現城鄉基本公共服務均等化。從城鎮化發展率來說，城鎮化率的提高有利于刺激民間消費，推動經濟社會發展。從新型城鎮化的內在要義來看，與傳統相比，新型城鎮化有利于促進國家資源的優化配置，縮小城鄉差距，這無疑將增加農村基礎設施建設投資，農村公共服務的投資以及農村消費市場的擴大，刺激內需，這將極大地推動武漢市社會經濟的轉型，實現跨越式發展。

（三）打造“武漢城市圈”核心大都市需要加快新型城鎮化建設

武漢城市圈又稱“武漢圈”、“1+8”城市圈、“大武漢都會圈”，是指以武漢為圓心，覆蓋黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江周邊8個大中型城市所組成的城市群。武漢為城市圈中心城市，黃石為副中心城市，仙桃為西翼中心城市。“武漢城市圈”不僅是湖北經濟發展的核心區域，也是中部崛起的重要戰略支點，其中武漢是“武漢城市圈”核心城市。新型城鎮化的建設將極大地促進武漢市社會經濟的轉型與升級，同時對于“武漢城市圈”內的城市具有示范和帶動效應，推動整個“武漢城市圈”整體性推進。

二、當前新型城鎮化建設的突出矛盾

2013年，武漢市常住人口1022萬人，戶籍人口822萬人，常住人口城鎮化率和問題79.3%，戶籍人口城鎮化率67.6%，居中部六省第一①。城鎮化取得了巨大的成就，但與其國家中心城市、新型城鎮化綜合試點城市的要求還存在差距，城鎮化發展存在不少矛盾和問題。

（一）大市域、小市區的空間布局不合理

武漢是百湖之市，受江河湖泊以及低洼濕地等自然地理因素的限制，發展空間相對比較分散零碎。兩江交匯、湖泊密布、山水相間的自然地理特征，造就了武漢豐富多彩的城市空間和獨特的城市格局，但是也給城市空間拓展造成了一定的限制,使得發展空間比較分散零碎，難以形成長期集聚式優化發展的充足空間，也使城市繼續向外擴展面臨較大的門檻。

在經國務院批復的武漢市城市總體規劃中，將全市域劃分為都市發展區、農業生態區兩大圈層，其中，都市發展區進一步分為主城區和新城組群兩個空間層次，構建“主城+六大新城組群”的“1+6”空間發展格局。然而，從當前武漢市的空間布局來看，呈現了大市域、小都市的發展格局；換言之，從總體上看，武漢市由三鎮組成，加上湖泊、江河、濕地縱橫交錯，形成了大區域的市域格局。一方面，武漢三鎮各成體系，存在外部競爭，很難形成一個公認的市中心。另一方面，武漢市中心城區與邊緣城區和郊區缺乏梯次發展格局，各方面差距較大，造成了一種小馬拉大車的城鎮化發展現象，城鎮化布局不合理，缺乏長效的動力機制。此外，武漢市“1+6”的城市發展格局配套設施薄弱，主城和新城之間的產業集聚和聯系不足，新城承接能力不高，主城輻射能力大大削弱，新城的發展受到掣肘。

（二）城鄉“二元體制”與城市管理機制難突破

一是城鄉二元體制，雖然改革以來城鄉關系有重大的改變，但是，迄今為止城鄉二元結構仍沒有完全打破。如在農民城鎮轉移和市民化過程中，由于現行教育、醫療、衛生、社保、住房等方面的城鄉差別依然存在，給農民市民化造成了諸多障礙[3]。從武漢新型城鎮化的現實情況來看，城鄉二元體制的集中體現則是戶籍城鎮化率低于常住人口城鎮化率，半城鎮化問題突出。從統計數據來看，目前常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差11.7個百分點，相當于120萬常住人口沒能取得武漢城市戶口，由此造成了大量的社會問題。

二是城市管理機制，武漢市涌現了百步亭社區管理模式等全國文明的社區管理創新和實踐。然而，基礎設施投資管理方面市場化程度不夠，不能盤活社會資本投入到城市基礎設施建設，事業型的城市基礎設施建設管理嚴重浪費了國家資源，不利于城市自身活力的激發。此外，基層管理存在政出多門、職能懸浮、效率低下等問題，這都是武漢市新型城鎮化道路中要著力解決的問題。

（三）“四化”同步發展不協調

十八大報告提出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。從當前“四化”發展情況來看，四化協調不夠。據武漢市統計局初步核算，2014年全年地區生產總值10069.48億元。其中，第一產業增加值350.06億元，增長5.0%；第二產業增加值4785.66億元，增長10.2%；第三產業增加值4933.76億元，增長9.5%。一、二、三產業比重為3.5:47.5：49.0②。從數據可以看出，第一產業所占比重明顯偏小，農業對經濟增長的貢獻率不足，農業現代化與城鎮化發展不相協調。

此外，武漢市2014年全社會固定資產投資總額同比增長16.5%，達到6962.53億元，主要集中在制造業和房地產業，分別為2477.47億元和2622.28億元，而公共管理和社會組織、金融、農業、餐飲、信息傳輸、計算機服務和軟件業投資不足，分別為32.40、24.70、25.95億元、25.45億元和47.12億元③，其中公共管理和社會組織、金融、餐飲、信息傳輸、計算機服務和軟件業固定資產投資出現負增長。由此可知，現代都市農業與信息化基礎設施投資不足，投資結構不合理，大量資金流入房地產和制造業，造成了第一產業和第三產業投資疲軟，農業現代化跟不上城鎮化發展的步伐；大量的造城運動也不利于工業化和城鎮化的良性互動；信息化發展滯后不利于信息化與工業化的深度融合。最終導致了“四化”發展不協調。

（四）“產城互動”與產業支撐不力

“產城互動”是指工業化與城鎮化的良性互促發展，就是以新型工業化為核心的產業集群為“發動機”，引領城鎮化水平提升；以新型城鎮化為“增長極”支撐工業優化升級，最終實現工業化城鎮化有機結合和“雙加速”發展[4]。在我國當前背景下，“產城互動與融合”在宏觀上是指開發區與城市的互動與融合，在中觀上指產業區內生產與生活功能上的融合，產業用地與居住服務用地空間上相融、相連、相聯等，在微觀上是指城市市民和產業區就業者的就業、居住、公共服務的互動與融合④。

表1 2014年武漢市三大產業一覽表

從武漢市新型城鎮化的發展來看，無論是工業化與城鎮化的互動發展，還是開發區和城市的互動融合、生產與生活上的融合、產業區和市民就業等方面的融合都存在一定的差距。一方面，新型城鎮化和工業化的互動不足，工業產業主要以制造業和建筑業為主體，對勞動力的吸納能力不強。加之工業規模超千億的行業主要集中在汽車及零部件、裝備制造、食品煙草、能源及環保等重工業領域，產業支撐比較單一，缺乏完整、系統和科學的產業結構，產業支撐能力有限。另一方面，新城和老城區的互動不足，新城的基礎設施和配套的公共服務無法滿足城區建設和開發的要求，居民的產業融合度和生活、居住服務融合度較低，離新型城鎮化的內在要求還有一定的差距。

（五）城鄉區域發展仍顯失衡

城鄉統籌發展是新型城鎮化的內在要義，城鎮化進程中能否實現城鄉統籌是判定是否符合科學發展觀、構建和諧社會的重要依據。統籌城鄉發展必須充分關注城鎮化的城鄉差別效應[5]。首先，城鄉收入差別效應明顯。武漢市2014年底全市常住居民人均可支配收入29627元，比上年增長10.1%。其中，城鎮常住居民人均可支配收入33270元，人均消費支出22002元；農村常住居民人均可支配收入16160元；人均消費支出11672元⑤。無論是從人均可支配收入看還是從人均消費支出看，城鄉差距都比較大，農村常住人口收入僅相當于城市常住人口的一半。

表2 武漢市2014年全社會固定資產投資情況

表3 武漢市2014年超千億產值所在行業分布情況

其次，城鄉基礎設施差距明顯。一方面是基礎設施投資差距大，鄉村地區交通、自來水、娛樂設施、公園投資建設比較之后，一些地區連基本的路面硬化都沒有做好。另一方面，城鄉公共服務和社會保障差距較大，由于城鄉經濟社會結構以及人口結構的差異，在公共服務上，城市各種公共服務明顯優于農村；在社會保障上，城市各種醫療保險、養老保險比農村的新型農村合作醫療福利給付高。此外，中心城區、舊城區、獨立城市的舊城區發展協調性不夠，中心城區負載過重，舊城區改造困難重重，新城區建設滯后，嚴重影響了城市的整體性。由此可知，在城鎮化發展過程中，武漢市并沒有處理好城鄉、區域統籌發展問題，城鄉在收入、基礎設施建設、社會保障、公共服務等方面差距依然較大；區域協同功能未能充分發揮，離新型城鎮化的發展要求還有差距。

（六）大城市病與人居環境亟待改善

所謂“大城市病”，通常是指一個城市因規模過大而出現的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環境污染等問題[6]。大城市病最早是西方發達城市在上世紀六七十年代出現的，簡單地說，就是人口過多引起的一系列城市問題。在早期城市發展過程中，武漢并沒有相對科學的管理體系，由于缺乏科學的規劃，城市發展往往采取“攤大餅”的方式，一旦發展到一定程度，超過環境的承載力，大城市病就出來了。武漢市大城市病主要表現在交通、人口和工業的過度集中。第一，道路交通擁堵就是典型的城市病，現有的道路寬度和格局，基本只能滿足70萬～80萬輛機動車出行，但機動車保有量已超過200萬輛，且增速驚人。下雨量稍大，7個中心城區就會多處漬水；長江大橋若堵車，過江交通立馬癱瘓。第二，武漢人口眾多，且主要集中于老城區，新城區的承接能力較弱，2014年末總人口達到1033萬，6個新城常住人口總規模才100.6萬人，其余900多萬人都集中于老城區，人口的過度集中給老城區的交通、公共服務和社會治安管理造成了困難，城市基礎設施不堪重負。第三，第二產業中的建筑業以及制造業的巨大投資和快速發展排放大量的廢氣、粉塵等，加之生活垃圾、汽車尾氣的排放，嚴重污染了空氣。工業廢氣、粉塵、汽車尾氣的排放逐漸增加，使武漢一年有大部分時間處于霧霾中。

表4 武漢市2014年居民城鄉收入與消費情況

三、新型城鎮化的轉型與發展之道

根據國務院批復的武漢市國家新型城鎮化綜合試點工作方案要點，到2020年，武漢市常住人口達到1200萬～1300萬人，常住人口城鎮化率達到84%以上，戶籍人口城鎮化率達到75%以上。按照戶籍人口計算，目前城鎮化率為67.59%，新型城鎮化建設任務艱巨。武漢將以人的城鎮化為核心，爭取到2020年著力解決“3個100萬人”的農業轉移人口市民化，實現常住人口基本公共服務全覆蓋。“3個100萬”分別是：推進市外農業轉移人口居住證梯度賦權100萬人，推進有能力、有意愿的市外農業轉移人口落戶武漢100萬，引導市內農業轉移人口在城鎮就業、定居100萬⑥。基于武漢市新型城鎮化以上規劃和目標，應從城市規劃、體制機制改革、城鄉統籌、產業升級、民生服務和“宜居新城”建設六個方面著力，破解新型城鎮化建設矛盾和難題。

（一）以規劃為先導，提升城鎮建設整體水平

科學的規劃是科學發展的前提，新型城鎮化發展必須以科學規劃為先導。新型城鎮化的規劃要從兩方面著手。一是加強規劃的科學性和嚴肅性，改變過去規劃過程中“重城輕鄉”的指導思想，將城市和鄉村地區統籌起來，提高規劃的整體性。增強規劃的執行力和權威性，對于違規建設堅決予以查處。二是將新型城鎮化各項指標納入規范范疇，優化規劃內容；一方面，新型城鎮化是人的城鎮化，伴隨著生活方式的變化，需要堅持以人為本，要加強人居環境、公共服務等方面的規劃，創建宜居城市。另一方面，城鎮化是產業的聚集和發展。為此，要對產業結構和空間分布進行合理布局，形成產業之間相互融合、相互支撐、結構優化的發展布局。

具體而言，武漢市新型城鎮化需要解決人的城鎮化、產業結構和空間布局。如果說在之前缺乏科學規劃的情況下，形成了“攤大餅”般的發展布局的話，新型城鎮化應該在“1＋6”城市格局基礎上，進一步細化城市分級，建立全域一體的空間發展體系。作為中部地區中心城市，其主體在中心城區，這是城市體系的頂層；漢口、漢陽、武昌三鎮作為三個獨立城市，均為大城市，為城市體系的第二層；蔡甸、紙坊、金口、陽邏、邾城等新城區重點發展區域，未來可能發展為中等城市，為第三層；小城市或小城鎮、城郊新型生態社區也可作為兩個層級予以考慮[7]。也就是說，要改變過去那種大市域、小都市的發展格局，以漢口、漢陽、武昌三鎮為城市中心，向外分層梯次擴散，建立全域一體空間體系。為此，在規劃上要正確處理好老城區與新城區的產業、人居之間的關系，提升城鎮化建設整體水平。

（二）以改革為動力，積極推行體制機制創新

二元化體制不僅是我國經濟社會協調發展的結構性障礙，也是阻礙城鎮化健康發展的結構性障礙。可持續城鎮化的道路必須以實現城鄉之間收入均等化為主要目標，促進農業增效、農民增收、農村穩定[8]。首先，要打破城鄉二元經濟結構，大力發展現代都市農業，提高農業產業的比較收益，實現農業現代化與新型城鎮化的相互協調。其次，要將戶籍制度與教育、就業、社會保障、公共服務剝離開來，創新城鄉一體化實現形式。此外，加強社會管理創新，強化基層社區建設和社會治理，創建服務型政府。

具體而言，武漢市需要著力解決市外農業轉移人口、外地常住人口與市內城鎮人口在公共服務、社會保障、就業、教育享有權之間的關系。按照新型城鎮化的實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化的要求，需從以下幾個方面著手。第一，推進戶籍制度改革，建立健全城市落戶制度。第二，加大鄉村地區基礎設施投資力度，建立分類細化、系統完整的城鄉公共服務供給機制，促進城鄉一體化發展。最后，加強城市基層管理體制創新，強化社區服務功能，激活基層社會治理活力，化解基層社會矛盾。

（三）以統籌為基點，形成“四化”同步協調機制

新型城鎮化不僅僅是人口的城鎮化和土地的城鎮化，更是人口權利的城鎮化、生產方式的城鎮化。其中，統籌協調是新型城鎮化的內在要求。按照十八大要求，在新型城鎮化建設過程中要注重“四化”的協調發展，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。為此，需要大力發展信息產業，提高工業化的信息化利用率；明確工業化在城鎮化的地位，科學引導工業化的發展；積極發展現代都市農業，鞏固農業的基礎地位，合理有序地轉移農村勞動力人口。

具體而言，首先，發展現代都市農業，促進農業現代化發展。一是加大農業資金投入，引導城市工商資本合理適度涉農。二是創新農業生產組織方式，大力推進家庭農場、農民專業合作社、農技協會、龍頭企業發展；根據當地人口、社會經濟發展的實際情況，適當的推動土地流轉，發展農地適度規模經營。三是加快培育新型農民，鼓勵有能力、有技能的新型公民進行農業產業創業。四是促進農產品深加工，提高產品附加值，并大力發展城鄉物流、金融一體化，提高農業競爭力。其次，優化工業產業結構，改變房地產與制造業獨大的產業結構，加大信息化產業投資力度，推動東湖新技術開發區等四大產業集聚區的建設。

（四）以產業發展為支撐，增強城鎮發展后勁

新型城鎮化的發展離不開產業支撐，只有不斷發展壯大產業經濟，才能保持城鎮化的持續推進。為此，一方面要科學規劃產業結構，保持三大產業協調發展，鞏固農業產業的基礎地位；調整提高第二產業，大力振興支柱產業，提高工業整體素質；積極發展第三產業，重點發展為生產和生活服務的行業。另一方面，要協調好產業內部的結構，合理推進現代都市農業的發展，加快現代工業體系，大力推進工業轉向升級，著力壯大市場主體，全面優化空間布局。此外，要注意勞動密集型產業和資金、技術密集型產業的關系，協調好經濟發展、居民收入提高、就業之間的關系。

（五）以民生為重點，提升公共服務均等化水平

新型城鎮化的一個重要議題就是關注民生問題，實現公共服務均等化。民生問題的解決主要集中于兩個方面，一是城鄉社會公民民生問題的整體性改善。二是城鄉之間、城市戶籍人口與農村戶籍人口之間享受改革開發成果差距的一個彌合。城鎮化進程中，城市新移民社會權利的不完善主要體現在勞動就業權、住房權、受教育權、社會保障權等方面，根源于思想觀念障礙、利益固化的藩籬、制度安排不到位[9]。為此，在科學頂層設計指導下，重點建設與人民群眾生產和生活息息相關的民生問題。

具體而言，第一，大力建設城鎮化基礎設施，加快城市科、教、文、衛基礎設施以及服務平臺的建設，引導社會資源面向廣大基層街道、社區延伸。縮小城鄉醫療衛生、社會保障、基礎設施之間的差距。第二，要大力發展職業教育，加強就業指導和培訓，并培養相關產業經濟，增加就業，降低失業率，提高城鄉居民收入，刺激社會消費，拉動內需。第三，強化政府公共服務和社會治理職能，引導廣大城鄉居民參與涉及自身切身利益的公共決策和咨詢，促進社會利益群體的利益表達，化解社會矛盾，構建和諧社會。

（六）以集約、生態、低碳為方向，推進宜居城鎮建設

集約、生態、低碳和“宜居”是新型城鎮化的基本內涵之一，也是新型城鎮化發展的重要方向。宜居城鎮化包括以下幾個維度：一是自然物質環境好，適宜居住；二是就業機會多，失業率低；三是生產、生活和出行方便，社會治安良好，市民安全感強；四是關注健康，文體設施、娛樂場所一應俱全；最后，宜居城市一定是一個具有文化內涵的城市，市民的文化素養較高。面對大城市病日益突出問題，生態環境逐漸惡化的現狀，宜居新城的建設迫在眉睫。為此，武漢市需要以集約、生態、低碳為方向，推進宜居新城建設。

注釋：

①數據來源:武漢市國家新型城鎮化綜合試點工作方案要點,中商情報網.>http://www.askci.com/finance/2015/02/04/1456482c3o.shtml.

②③⑤資料來源:武漢市統計局.2014年武漢市國民經濟和社會發展統計公報,武漢統計信息網,2015,3,12.http://www.whtj.gov.cn/details.aspx?id=2513.

④中國城市規劃學會.“產城互動”與規劃統籌,參見中國城市規劃網.http://www.planning.org.cn/news/view?id=55.

⑥參見武漢獲批新型城鎮化綜合試點農業轉移人口市民化方案.

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[2]單卓然,黃亞平.“新型城鎮化”概念內涵、目標內容、規劃策略及認知誤區解析[J].城市規劃學刊,2013(2): 17-19.

[3][8]項繼權,袁方成.湖北城鎮化的發展及政策選擇[J].城市觀察,2013(1):78.

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[6]王桂新.中國“大城市病”預防及其治理[J].南京社會科學,2011(12): 57.

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[9]蘇昕.新型城鎮化背景下的城市新移民社會權利保障[J].馬克思主義研究,2014(2): 138.