城市社區建設中的居民自治研究述評

◎ 王鵬杰

在我國，城市社區自治起源于上世紀90年代開始實施的城市社區建設。在近年來城市社區建設過程中遇到的許多政治、經濟、社會問題，開始迫使政府轉變執政方略，由社會管理向社會治理轉變，社會治理這一概念漸漸被社會大眾接受，并成為我國政府執政的重要理念。城市社區建設發展過程中遇到的許多問題，只靠政府出面已經不能解決，城市社區發展中遇到的問題還主要依靠社區居民自己解決。費孝通認為，隨著社會主義市場經濟的深度發展，當代中國的社會結構也發生了新的變化，城市社區的人群內部必然形成了不同的關系和組織結構，在外部就必然要求新的管理模式和服務方式，這就要求城市社區建設中應當確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導方向[1]。在當前的城市社區建設中，不僅需要政府參與，更需要社區社會組織和社區居民的廣泛參與，一個多元主體參與的、社區居民自治的社會治理時代已經悄然到來。

一、相關概念界定

關于城市社區建設中的居民自治研究，涉及的概念主要有城市社區建設、居民自治、居民自治組織和社區居民等。

（一）城市社區建設

徐勇認為，當前中國城市社區建設是在黨和政府的領導下，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員的生活水平和生活質量的過程[2]。當前我國的城市社區建設實質上就是對中國傳統的城市管理體制進行改革，是我國政治管理體制的變遷和創新。

（二）居民自治

李秀琴等認為，居民自治就是居民通過居民委員會這一組織形式，對關系到自己切身利益的公共事務和公益事業，行使自己當家做主的民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務積極參與本居住區各項事務的管理和建設[3]。于燕燕認為，城市社區居民自治是以社區自治主體組織——社區居委會為核心的，社區居民參與協商的與政府、非政府組織合作治理社會的過程，從而達到“四個自我”和“四個民主”[4]。朱光喜認為，居民自治是社區居民基于公民權，以居民委員會為平臺，依據相關制度規范自主管理社區公共事務的過程[5]。其實，城市社區居民自治，就是社區居民在社區黨組織的引導下，通過居民委員會等居民自治組織，并結合社區成員代表大會和社區的協商議事會等，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要形式，開展自我管理、自我教育和自我服務的活動，來處理與自己利益相關的社區公共事務和公益事業。居民自治的本質是城市社區居民能夠有效參與到社區公共事務的管理過程中去，以實現社區利益的最大化和居民利益的均衡化。

（三）社區自治組織

在白友濤看來，基層社區自治組織主要包括居民委員會以及由居民委員會領導、指導成立的職能部門，如治安民調委員會、協調共建委員會、服務福利委員會、計劃生育委員會、文體教育委員會、環境物業委員會、樓棟網格等組織、業主委員會及居民自治理事會等[6]。其中，關于居民委員會，《城市居民委員會組織法》第2條規定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基礎群眾性自治組織。于洪卿認為，社區居委會是指在社區黨組織領導下，社區居民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性自治組織[7]。

在廣義上，社區自治組織除包含社區居委會，以及由居民委員會領導、指導成立的職能部門外，還應該包括各類社區社會組織，如文娛活動類、志愿服務類、維護權益類和便民低償類等社區居民自發成立的社會組織。

二、我國城市社區建設中居民自治的研究現狀

整理當前我國城市社區建設中居民自治的研究文獻發現，可以從居民自治的相關主體和相關機制來闡述目前我國城市社區居民的自治現狀。

（一）居民自治中的相關主體

藍宇蘊認為，我國目前的社區建設，暫時還難以離開政府的主導性參與，但需以發展社區自治為前提，需根據不同的社區發展階段，適時進行職能調整，以求政府與社區關系的動態平衡[8]。

王思斌認為，社區治理就是一個促進社區秩序形成的過程和活動，強調社會多方力量的參與，形成生活共同體[9]。在當前推進國家治理體系及治理能力的現代化中，要求社區形成民主管理，社區事務的治理要多方參與，回歸到建設社會生活共同體的目標。通過分析現有相關研究文獻得知，居民自治中的主體主要包括起引導作用的黨政機關、發揮促進作用的自治組織、作為主要參與者的社區居民。

1.黨政機關的引領

在我國，城市社區居民自治就是在政府的自覺推動下進行的。徐勇的研究認為，我國的居民自治是在黨的領導下推進的，是一種典型的“規劃性變遷”[2]。黨的十六大新修訂的黨章中明確規定，社區黨組織應當領導本地區工作，支持和確保群眾自治組織行使權利。吳從環的研究顯示，源竹居委會在居委會選舉改革試點中做了有力的嘗試，即把黨組織建立在居委會上，作為居民自治的領導核心，黨支部本身構成了居民自治的重要組成部分，在引導居民自治中起到了很好的作用[10]。湯艷紅認為，城市社區居民自治和民主管理的實踐中，離不開政府管理機關的引導，在居民自身缺乏自治動力和自治熱情的情況下，黨和政府需要及時、適當地培育和激發居民自治的動力和熱情，并在居民的自治動力和熱情得以形成以后，尊重居民自治組織的職權、保障居民自治的權利[11]。

徐勇認為，在我國社區建設和居民自治中，政府發揮著主導作用，居民自治屬于政府主導型自治。主要是因為，在我國居民自治還處于萌芽階段，很不成熟，需要政府的主動培育和引導[2]。湯艷紅認為，在“創新社會管理”的社會管理范式下，真正實現自我管理、自我服務、自我教育的城市社區居民自治制度和民主管理實踐，需要政府管理機關及其成員知行合一，在居民自身尚缺乏自治動力和熱情的情況下，黨和政府需要適時、適當地培育、激發居民自治的動力和熱情[11]。鄭張根的研究指出，現階段的居民自治應在基層政府引導推動下先進行個案試點，然后再復制推廣。居民自治作為我國目前一項仍處在培育過程中的基層社區民主形式，離不開區縣、街道的兩級黨委和政府的指導，需要先試點、充分做精個案，最后在總結個案成敗得失的基礎上進一步復制、推廣[12]。總之，社區居民自治的良性發展是離不開黨和政府的引導和支持的。

2.社區自治組織的促進

在城市社區居民自治中比較重要的自治組織就是具有代表性的社區居委會、居民會議和社區社會組織。

居民委員會作為當前城市社區居民自治的重要組織平臺，是社區居民進行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性基層自治組織。當前困擾居民委員會真正發揮其代表社區居民參與社區事務治理的一大難題就是，居民委員會承擔了太多的社區行政事務工作，淪為“政府的腿”。如何解決這一難題直接關系到當前社區居民自治的成效。王東的調研結果顯示，深圳社區居民自治改革的重要舉措是在社區居委會之外另外單獨設置社區工作站，實行工作站與居委會并行的“居站分離”的管理模式。這樣一來，社區工作站就成了街道辦在社區的工作平臺，其主要負責政府部門在社區的行政性事務，具體提供針對社區居民的公共服務。而社區居委會就可以從繁瑣的行政性事務中抽身，作為自治組織代表社區居民參與社區的決策和監督，同時還可以通過社區服務站對居民生活的需要做出及時的回應[13]。“居站分離”的管理模式是對議行分設原則的貫徹，這對突破傳統社區管理模式，真正實現社區居民自治具有重大的現實意義。此外，白友濤的調研結果指出，位于南京市秦淮區的藍旗社區，其社區治理最顯著的特點是將原行政社工分離出來，自我培育成立社會組織，承接政府行政服務工作。與此同時，藍旗社區居委會也實現了減員增效，較好地從行政事務中解放出來，引導社區居民開展自治活動，取得了豐碩的成果，提高了社區居民的滿意度和幸福感，成為全國社區治理示范點[6]。湯艷紅的研究指出，目前我國有相當一部分城市社區改變了傳統的社區居委會議事和執行層統為一體的做法，開始實行居民會議議事、居民委員會執行的新做法。這不僅有利于社區居民對社區居委會的監督，同時也有利于民主決策[11]。

帕金森曾提出，在高度分化的現代社會中，要想使單靠個人力量不能達到的目標得以實現，首要的任務就是發展組織。在城市社區居民自治路徑探索中，除了“解放”社區居民委員會外，培育發展社區社會組織是促進居民自治發展的又一重要舉措。通過培育發展社區社會組織，無形之中就在社區范圍內宣傳了社區自治精神，提高了社區居民參與自治的意識。馬貴俠和葉士華認為，社區社會組織的建立，為社區居民參與社區事務和社區管理提供了有效的平臺依托，同時也為居民表達利益訴求和滿足生活需要提供了有效載體[14]。徐勇和賀磊的研究認為，在社區之下的更小規模范圍內建立居民理事會等的自治組織，便于居民直接參與公共生活和社區建設[15]。孵化和培育社區社會組織是實現居民自治的關鍵一環，社區社會組織的成立和發展來不斷提高社區居民參與自治的意識，持續提升居民參與自治的能力，不斷拓展社區自治的空間，推進社區居民自治健康、有序發展。

3.社區居民的參與

在我國，社會主義民主政治的本質特征是人民群眾當家做主，而人民群眾行使當家做主這一民主權利的重要形式之一就是廣泛的政治參與。衡量社區居民自治水平的標準就是社區居民參與社區建設和社區治理的廣度和深度。離開城市社區居民的積極廣泛參與，社區居民自治便是一句空談、沒有實效。城市居民自治的本質在于社區居民能夠真正參與到社區重大公共事務的管理、決策過程中去。

培育社區居民的參與意識，調動其參與社區事務的主動性、志愿精神，培養社區居民的主人翁意識。黃曉軍認為，只有居民養成志愿精神和志愿性參與社區建設的習慣，才能徹底走出計劃體制下被動參與的窠臼，改變社區自治參與不足的現狀[16]。張平和李靜在他們的研究中也指出，社區居民作為城市社區自治的主體，對于我們不斷完善城市社區自治,進一步推動基層民主政治建設具有重要的意義[17]。

而導致當前我國城市社區居民參與自治的熱情和意識相對較弱的困境，利益驅動的缺乏和參與機制的落后可以作為其中的重要原因。利益是參與的最重要的驅動力。譚洛明認為，當社區居民切實感到社區與他的利益密切相關，參與自治能夠有效維護其合法利益時，他們自然而然就會產生參與社區事務的意向與動機[18]。其實，將居民的利益社區化就是要想法強化居民與社區之間的利益關系，使社區居民主動關心并參與涉及其切身利益的社區事務。隨著社會經濟的發展，居民收入差距不斷拉大，社區居民之間的社會生活方式也呈現多層次性，這就導致同一社區中存在不同層次的社區參與需求。

徐勇和賀磊的研究指出，目前國內的城市社區居民自治大多都是著眼于居民的內在需求和內在力量，居民不僅僅是政府治理的被動受益者，同時也是社會生活共同體的主動參與者。同時，居民自發參與社區建設的行為給予社區領導以啟示，就是從微小的、看得見和大家共同關心的事情著手，動員廣大居民共同建設自己的家園。大量事情由居民自己來辦，可以激活居民的主體和參與意識，培育其公共精神[15]。吳巍的研究指出，可以在社區居民中試行分層參與，依據不同群體的自治參與意愿、參與類型、參與深度與廣度以及其年齡、收入、性別、文化程度等因素，從政策和行動上分別對不同類型的社區居民活動給予支持[19]。通過支持社區居民根據需要自發成立不同類型、不同層次的自治組織，開展相關自治活動滿足自身合法利益。這樣的話，社區各層次居民的參與積極性就都好調動起來了，發展社區居民自治就容易多了。社區居民是城市社區自治的主體，是基層社區治理的主人翁，社區的良性發展離不開社區居民這一內在力量，居民在社區自治中應積極主動參與，關注社區居民自治的發展，維護自身合法權益。

（二）居民自治中的相關機制

分析現有相關研究文獻發現，城市社區居民自治的健康發展，離不開居民自治中政治機制的支持、法律機制的保障和文化機制的促進。

1.政治機制的支持

在城市社區居民自治中，政治機制的支持包括社區治理體制的創新、基層民主制度的完善、自治組織考核機制的改革和政治資源的整合等。

創新社區管理治理體制，規范并完善居民委員會和社區居民自治的運行機制。合理的社區管理治理體制會使社區治理的權力在基層政府和社區自治組織之間形成相互監督、相互制約、相互促進的良性運轉，還可以有效避免政府在某一領域擁有過多權力而觸發社區發展矛盾[20]。張俊芳的研究表明，在社區治理體制創新上，基層政府應當減少對社區居民自治的干預，充分讓渡自治空間，大力培育適合社區居民自治發展的土壤。只有基層政府對社區的直接干預和控制在一定程度上削減，基層社區才有自主發展的權利和空間[21]。同時，基層政府還須加快轉變職能，讓渡權力，增強社區社會組織的自主權利，降低基層政府社會管理的成本。林龍飛指出，基層社區政府要進一步將治理權力下放，以此凸顯社區居民自治的主體地位，培育其自治意識，充分激發其自治活力[22]。

不斷完善社區居民自治的選舉、決策和監督等制度。民主選舉是社區居民自治的基礎，民主決策是社區居民自治的關鍵，而民主監督則是社區居民自治的重要保障。此外，還要進一步改革對居民委員會工作的考核機制。鄭張根提出，以發動社區居民廣泛參與“開門”考核為主要形式，而不是閉門考核，圈內循環。同時鼓勵居民委員會、各社會組織敢于抵制政府部門下達的不合理任務[12]。社區居民自治離不開一定社區資源的支持，整合基層政府政治資源，完善居民自治的投入機制。謝群慧的調研結果顯示，上海市陸家嘴街道將核撥居委會工作經費的新增部分設立為“居民自治金”。有了經費扶持，社區居民主動參與社區事務的積極性就調動起來了[23]。其實，這個“居民自治金”說到底是一個關于資源配置的問題。

2.法律機制的保障

美國著名的經濟學家詹姆斯·布坎南(JamesMcGill Buchanan Jr.)曾提出，“為了獲得滿意的集體行動方案，重要的是改善產生集體行動方案的程序和規則”，就指出了法制建設的重要性。城市社區居民自治的順利進行，離不開法律機制的保障。黃曉軍認為，應當根據現階段我國城市社區居民自治的實際情況，逐步健全系統的、配套的法律法規體系，使社區居民自治步入法制化軌道，逐步改變當前無法可依和有法不依的局面。制定《居民自治法》，修改城市居民委員會組織法中不適合的部分，填補舊法中的缺漏等[16]。

郝永華等提出，目前我國社區居民自治發展過程中還存在相當多的問題，其主要原因之一在于我國城市社區自治的法制體制不健全[24]。徐家良和武靜認為，導致當前絕大部分社區社會組織難以獲得合法性身份的原因，主要是相關法律法規的不健全導致社區社會組織在合法性身份的獲得上面臨較高的門檻。在國家層面上，社會組織領域的法律規范仍以《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》為主，對城市社區社會組織的管理主要依其開展，這些條例并未對社區社會組織做出專門性的規定。上位法的缺失造成了地方政府在對社區社會組織管理中隨意性大且門檻較高[25]。應當重點加強法制建設，逐步規范居民自治的決策與管理體制，確保社區居民自治有法可依。法治建設作為社區民主建設的內在要求，同時也是實現社區居民自治的根本保障。

3.文化機制的促進

社區居民自治本身也體現為一種社區文化、一種文明的氛圍，是一種文化現象，能體現出人們的文化素養。童星認為，加強社區文化建設，有助于陶冶社區人的情操，增進社區人的交往，提高社區人的素質，增強社區人的認同感與歸屬感，提升社區人的形象[26]。這樣可以為社區居民自治打下良好的社區文化氛圍。解紅暉認為，提高全民文化素質和民主意識，在全社會營造濃郁的“自治”氛圍，能夠為城市基層政府與社區自治組織良性互動營建適宜的文化環境或氛圍，利于社區居民自治的良性發展[20]。

社區居民自治的健康發展離不開社區自治理念的教育和引導。李來和等認為，社區自治理念是實現社區居民自治的前提，它是可以通過加強社區教育、擴大溝通范圍、建立社區參與途徑等進行培育的[27]。除了要培育自治理念外，發展社區“自治文化”與培養居民“主體意識”也同等重要。陳超指出，城市社區治理中的居民參與，是“民主是一種現代生活”的民主理念在日常生活中的真實踐行。居民參與社區活動的熱情，很大程度上取決于社區自治文化和居民主體意識的培育[28]。

完善社區自治的文化機制，還需要大力加強社區文化建設，增強社區文化教育。通過不斷的文化宣傳教育，以及一些效果明顯的社區自治的典型事例，向社區居民展現社區自治的成效，來增強居民社區自治文化的認識、對社區自治組織的認同和信任，來慢慢引導他們主動加入社區自治組織的活動中來。

三、研究述評

目前關于我國城市社區居民自治的研究文獻，整理概括起來可以分為居民自治的相關主體和相關機制研究。城市社區居民自治的三大主體分別是黨政機關、自治組織和社區居民。社區居民自治作為一項在探索中前進的基層社區治理事務，離不開黨和政府機關的引導，在居民自身缺乏自治動力和自治價值理念的情況下，黨和政府需要及時、適當地培育居民自治的熱情，引導好居民自治價值理念的傳播和發展；居民自治更是一項把個體化了的社區居民組織起來進行自我管理、自我教育、自我監督和自我服務的事情，自治組織作為居民參與自治的平臺，應當好好培育并促進其健康發展；城市社區居民自治的本質是社區居民的廣泛而有深度的參與，離開了社區居民的參與，居民自治就成了一句空談。我國城市社區居民自治的良性發展，是離不開政治機制、法律機制和文化機制的保駕護航的。居民自治的開展離不開寬松的政治空間，也離不開政治資源的大力支持；規范和完善居民自治的法治建設，是社區居民自治順利發展的“護身符”；而完善居民自治的文化機制，營造濃郁的居民自治文化氛圍，則是我國社區居民自治的持久發展的源動力。

本綜述以居民自治的主體和機制為視角，介紹了相關學者對社區居民自治的研究觀點，基本上理清了為我國目前的城市社區居民自治的現狀。不過現有的研究大部分是從宏觀著眼，具體到怎樣進行實地操作還需要各地區根據實際情況進行逐步探索。

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